“三农”视角下的乡村公共经济困境及重构探析

[摘要]乡村公共经济问题长期困扰着我国整体经济向纵深发展。乡村公共经济在公共产品供给职能上的缺位以及乡镇财政自身的问题使得乡村公共产品严重短缺，并直接引发或间接加剧了“三农”问题。重构乡村公共经济的基本思路是：增强外援；挖掘内源；完善乡村社会组织体系。

[关键词]乡村公共经济；内涵；困境；重构

乡村公共经济问题长期困扰着我国整体经济向纵深发展。发端于计划经济解体时期的我国乡村公共经济，因其与生俱来的自上而下的独断性、公共产品和服务的不可及性等，决定了目前的乡村公共经济模式是无法解决由于它自身的原因而产生的“三农”问题的。这就对乡村公共经济提出了重构的要求。

一、乡村公共经济的内涵分析

乡村社会治理模式的转型是乡村社会合理的制度安排最重要的内容。传统的财政理论及现有的公共财政理论往往只强调政府作为主体的分配活动，“着眼的是政府收入和支出等财力的运作过程”，因此，此前的乡村公共经济其实就是乡镇财政的活动范围。涉及到乡村社会时，传统财政学的着力点更多地放在了如何帮助县、乡财政摆脱困境上去，而无暇顾及各级政府应当为农民提供的公共服务这一“公共活动”。

随着西方财政学及公共经济学理论的发展，公共经济学的研究对象尽管“仍然以政府活动为基本标志，但已经延伸到与政府相关的其他公共活动”上。这一界定使得传统财政学所无法涵盖的诸多与政府职能相关的公共活动也成为了公共经济学的研究范畴。据此，我们把“乡村公共经济”定义为乡村政府组织和非政府组织的公共经济活动。它包括公共财政和乡村社区财务两个主体部分。和其他层级的公共经济一样，乡村公共经济的活动范围也要以市场失效为基本标尺，即只有当乡村居民无法在利益驱动下自行生产某产品或自行生产该产品存在免费搭车等情况，而这些产品又为乡村居民所需时，才需要乡村公共经济组织的介入。

“乡村公共经济”这一概念拓展了传统财政学所无法涵盖的研究领域，更加关注政府和其他公共经济组织如何形成合力提供公共服务。在实践上，这一拓展对于解决乡级财政目前的尴尬处境具有重要的现实意义。

二、当前乡村公共经济的困境分析

我国目前的乡村公共经济主要是由代表政权组织利益的乡镇财政占据着绝对支配地位，而乡镇财政正处于每况愈下的境地，并且由于财政收支矛盾的日益尖锐化而逐渐失支去物质依托和制度支持，乡镇财政在提供公共产品的职能上存在着先天不足的问题。由于制度的安排，乡镇财政自从1994年分税制实行以来就一直处于“要让马儿跑，不给马吃草”的尴尬处境。一方面，乡村公共产品的供给主要依靠体制外筹资；另一方面，乡镇政府为谋求自身的生存而把乡村公共经济演化为“乡镇财政的经济”。这种双重压力严重加剧了乡村公共经济和“三农”之间的紧张关系。具体体现在以下几个方面：

(一)乡村公共产品的体制外供给加重农民负担，使“三农”问题进一步恶化该体制的最大弊端在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。乡村基础设施供给的强制性制度安排，使得作为供给主体的政府加重农民负担有了“制度”保证。农村公共产品体制外供给表现为没有一套合理的公共产品供给规则，农民过多承担了本应由政府承担的公共产品供给成本。此外，对于已经成为具有独立经济利益主体的农户而言，体制外供给使得他们对于负担加重的敏感度上升了。如果这时社区公共产品供给又不符合农民的需求，农民的对抗情绪就会特别突出。近年来农民上访告官的现象大多是由这一因素引起的。

(二)乡镇机构改革不到位。导致机构膨胀、财政供养人员过多和政府不经济首先，乡镇机构臃肿，人员过多，导致刚性财政支出不堪重负。据有关史料显示，我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比，两汉时期为1：945，唐朝为1：500，清朝康熙时期为1：91；新中国成立之初为1：600人，1978年约为1：50，而目前却是1：34。经济越是落后的地区，财政供养的人员往往越多。

其次是“政府不经济”。由于财政困难，乡镇干部把工作重心都放在了“要钱、要粮”上，稍有事业心者，便把精力投放到如何促成所辖区域内的工业尽快上马，但在可行性调查方面又考虑不足，因此，工程尚未竣工就倒闭的事屡见不鲜。

(三)乡村社会内源不足。外援匮乏

对于乡村社区而言，所谓走“内源”发展的道路指的是最大限度地、可持续地利用乡村社区本身具有的资金、技术、自然资源和人力资源。然而，由于历史、文化、经济、社会的原因，我国的乡村社区不论物质资源还是人力资源都相对贫乏；农村金融体制改革严重滞后必然导致资金严重不足；技术和人力资源的匮乏则更多地是由于农村基础教育贫乏和“人往高处走”这一理性选择的结果。

由于村集体积累的“空壳化”，有些村庄对公益事业的内需只能靠外力来启动。然而，由于乡村社区自身“造血”功能不全，由外力启动的公益事业往往无法发挥其应有的效用，这是因为“外援式推动充其量只能改变村庄经济的量的形态，而无法改变其固有的逻辑形态”。因此，外力一旦消失，村庄即刻又回到“无为”的小农经济状态。

三、“三农"视角下重构乡村公共经济

当前如何建立有效的公共产品供给组织，解决目前乡村公共经济方面存在的基本问题，为乡村提供必不可少的公共产品已成为施政者的当务之急。为此，笔者以为应当在增强外援、挖掘内源以及促进乡村社会组织体系的完善等方面做好文章。

(一)增强外援

长期以来，我国基层财政主要通过以下三种途径来维持：一是向下收取税费，将财政负担转嫁给农民；二是向上谋求上级财政的转移支付；三是由本级负债解决。我国近年来的一系列相关政策已经基本上切断了基层政府的第一条财路，第三条则由于基层政府负债过多，降低了公信力而在一定程度上陷入困境。那么，怎样才能走好剩下的唯一出路呢?

这里首先要涉及到基层政权应该止于哪一级政府的问题。如前所述，乡镇政权已经失去了继续生存的物质基础，因此，首先要解决的是代表政府履行职能的乡村公共经济组织的去向问题。为此，我国理论界提出撤乡并镇、转化为县级派出机构或乡政自治的思路。在此基础上，根据财权、事权及公共产品的性质合理安排各级公共财政在支付农村公共产品中应当承担的比例和范围，改变目前转移支付政策目标不明确、定位不准确、支付形式偏多、结构不合理、资金分配办法不规范、转移支付力度不够和调节功能微弱等问题。

加大公共财政转移支付的力度不能只重视投人量，更应重视资金的使用质量。尽管我国2004年财政投入农业部门的资金已达2000亿元，可是其中70％都没有用于农业生产，资金更多是被各级财政和其他事业部门截留、挪用而产生了严重的滴漏现象。“重质量”，这意味着应当保证资金足额流入农业生产领域。多年来，我国财政资金的层层下拨就好像水源流经一条长长的干涸的沟渠。如果能让财政支农资金通过“绿色通道”直接进入具有健全民主制度的“三公开”的乡村社区财务，那就可能将无谓损失减少到最低程度。

其次是促进城市在人才、资金、技术等方面全方位地对农村进行反哺。这不是要和目前轰轰烈烈的乡村城市化背道而驰，而是城乡统筹发展的必由之路。应当尽快改变绝大多数农业技术研究人员和技术滞留于城市实验室和办公室的局面，让其尽快“下乡”，其中，政府的政策推动和资金支持是必不可少的推力。

近年来出现了城市居民下乡以及在城里有了一定积累的农民工回到农村开拓事业的现象。这是城市自发反哺农村的一个典型例子，它与早期的乡村人才流失相向而行。乡村政权组织应当充分利用这一趋势作出合理的制度安排，加快土地制度改革和专业化耕作的发展步子，并协同乡村社区组织充分利用回流的财力和智力，提升我国的农业生产力和农村人力资源，从而带动农村经济社会的发展。 (二)挖掘内源

历史事实表明，政府每给农民松一次绑，农村经济就必然有一次飞跃。因此，政府应当继续在以下几个方面给农民松绑：(1)取消农民离开农村和进入城市的一切收费；(2)取消对农民休耕的限制政策；(3)开通城乡产权交换的渠道；(4)农民的事让农民自己做主。松绑就是要还权于民，即建立代表乡村民众利益诉求的乡村社区财务。

乡村社区财务的作用集中表现在为社区提供临时性、突发性较强的无法进入财政预算的公共产品，从细微处改善与村民生产生活息息相关的各种条件。

乡村社区财务的收入范围可以包括：第一，村级组织内农户上缴收入、集体企业上缴收入、集体经营收入和资产收入；第二，可以将“一事一议”制度根据各地实际情况结合乡村民主建设进行规范后进一步推而广之，这是农村税费改革之后解决乡村社区公共投资资金的一条重要渠道。目前不少乡村道路建设以及小型农田水利建设就是依靠这种方式来筹资的；第三，政府社会政策的补贴，如财政支农资金和国债资金。中央近年来的支农资金增长幅度超过了中央财政的增长幅度，但是支农资金下拨后几经“雁过拔毛”，真正落实到农户或农业生产所需的却所剩无几，今后可以考虑将这部分资金直接划拨到乡村社区财务账户上，以便资金的使用能直接受到群众的监督；第四，社会各界捐赠的资金，包括社区基金、慈善会以及出外工作人员的馈赠；第五，在有条件的地方，利用社区资源向海内外各种渠道的项目资金进行申请。

乡村社区财务应在加大乡村社区民主自治力度的同时，推行实质性民主。传统的乡村社区财务中很大一部分是被动支出。如果让农民自主决定应当如何生产以及生产怎样的乡村社区公共产品，并在农村税费改革切实减轻农民负担的同时，赋予农民以更多的参政议政权，让其在享受当家作主的精神满足感受的同时，自觉自愿地为自己所在村庄的建设承担自己应尽的义务，这就势必能更好地动员乡村社区的内源发展动力。

应当通过农业产业化和乡村城镇化等加强乡村社会的自我发展能力。一方面，公共财政应将提高农业劳动生产率和扩大就业作为农村社会经济发展的主要途径，以此加速二元经济结构的转变。农业生产条件的改善可以促进农业生产领域调整产业结构，推进农业进一步产业化。农业产业化应当着手加强农产品深加工的发展；同时，通过龙头企业和生产基地相结合。将分散的农户组织起来，并为其提供产前、产中、产后的社会化服务，从而为村民创造更多的就业机会。另一方面，乡村社区应当加快小城镇的发展步子，充分发挥小城镇社区发展模式在人文关怀、提高人口集聚效应、降低农民进城成本等方面的优势。同时，作为联系城市与乡村的纽带和桥梁(即所谓“城之尾村之首”)，小城镇的发展能促进城乡生产要素(包括劳动力要素)的合理流动和优化组合，推动城乡经济一体化，协调产业结构和市场体系。

(三)乡村社会组织体系的完善

如何才能促使村民自治尽快完善，从而使重新构建的乡村公共经济得以践行，这又牵涉到方方面面的制度创新和完善。其中最重要的是乡村社会组织体系的重构，包括乡村政权组织的重构、乡村市场体系的完善和农民自组织的建立。

1乡村政权组织的重构

乡村政权组织的重构是指简化或撤并乡镇政权，将其作为县级派出机构或实行乡镇自治。这一变革对于解决乡村公共经济具有直接的意义。对于我国乡镇政权转型的模式取向，我国理论界提出如下三种思路：一是撤乡并镇，将财政经济困难、规模较小的落后乡镇并入经济发达的建制镇并逐渐走向城镇化；二是大大精简乡镇机构，将其转化为县一级的派出机构，代理县级职能部门在乡一级的事务；三是借鉴村级自治模式，逐步推进乡政自治。笔者认为，不论乡镇政权走向何种模式，一个关键的要素即乡村社区的公共性都是一个无法回避的问题，而公共性的培育则有赖于民主与法制的健全。

2乡村市场组织体系的完善

建立一个规范的市场交易体系是我国农村社会发展的一个重要途径。公共经济与市场经济是相伴相生的事物，市场组织体系是公共经济赖以生存的基础，而市场体系的完善则必然为公共经济的正常运行提供机制上的保证。

完善乡村市场体系必须从两方面人手：一是政府；二是社区。

从政府来看，其作为体现在以下几个方面：一是作用于市场而又超越于市场，还市场以由供求关系、市场利率、价格信号等进行自我调节的本来面目；二是真正剥离农户背负的过于沉重的社会负担。所幸的是，政府已经在这方面加大了改革力度，但是政策的效果还需要其他制度的配套改革以及政策的连续性才能确保；三是政府扶持农户最急需做的是让他们享受必要的农村公共基础设施。这既可以直接加快市场体系的建设，又可以通过增加农户收入进而提高其购买力，从而又反过来促进农村市场的繁荣。

从社区来看，由于农村金融体制的不健全，乡村社区通过信用方式进行经济活动的空间依然很小。随着农村金融体制改革的深入，农村的信用机制可望因为有制度的约束而逐步健全。同时。乡村社区的建设应当将社会资本的建设和维护考虑在内，着意培养社区居民的归属感和认同感，通过传统伦理和现代法制双管齐下，为乡村市场体系的完善提供充分的社会基础设施。

3建立和完善农民自组织

农民自组织的建立是建立规范、平等的农村市场体系的必要前提。对于我国农村存在的“人多势寡”现象，理论界给出的解释是，由于农民缺少自己的组织，在争利格局下，组织化程度低的农民，缺少利益代盲人，缺少压力集团，缺少与其他组织化程度较高的工商组织谈判的代理人。

因此，要想改变农民现状，就应当提高农民的组织化程度，引导和鼓励农民参加各种各样的经济组织、协会组织和中介组织，提高农民与其他组织或者利益集团的谈判能力，提高农民进入社会化大生产、参与社会化大分工的能力。显然，这些组织作用的加强依然取决于政府组织力量的相对压缩。