充分发挥人大在解决“三农”问题中的作用

本期刊发《依法治农 依法护农 依法兴农》一文，旨在阐明为解决“三农”问题提供法制保障是人大工作的题中应有之义，更是人大农业、农村工作的现实抓手。要深化认识，提高解决“三农”问题的自觉性；强化监督，增强解决“三农”问题的实效性；奋发有为，树立解决解决“三农”问题的坚定性。对进一步做好新时期人大农业、农村工作具有一定的现实性、针对性，供各地参考。■围绕中心，增强解决“三农”问题的自觉性

党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，同时指出，没有农民的小康就没有全国人民的小康。实现小康社会的重点和难点都在农村。因此，党中央把解决农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。人大工作理所当然要服从和服务于这一中心，把依法解决“三农”问题作为人大义不容辞的职责，围绕中心，服务大局，不断增强解决“三农”问题的自觉性。

“三农”问题的提出。十一届三中全会以来，在农村实行了家庭联产承包责任制，至1984年，中国农民过上了历史上最好的日子，温饱问题得到了解决，中国经济也同时出现了“黄金增长”期。1998年，经济增长放缓，农民负担和“民工潮”出现，城市工人下岗，一些城市开始设置各种条件限制农民进城，农民在负担加重、就业受阻的双重压力下陷入困境，“三农”问题由经济问题变为社会问题。到2000年，农业、农村、农民问题进一步突出，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平上书总理，陈诉了“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。由此，捅开了“三农”问题的窗户纸。2003年温家宝总理谈农业问题时指出，历史上税费改革进行过不止一次，每次税费改革后，由于当时社会政治经济环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，趋向了原先改革目的的反面，这就是历史上所谓的“黄宗羲定律”。他同时指出，共产党人是彻底为人民群众谋利益的，我们一定能够把乡镇机构精简下来，一定能够把过多供养的人减下来，一定能够走出“黄宗羲定律”的怪圈。“三农”问题由此从社会问题上升为政治问题。党的十六届三中全会提出了树立科学的发展观，坚持以人为本，以统筹城乡发展等“五个”统筹促进经济社会全面、协调、可持续发展。“三农”问题是中国社会经济的永久主题。

统筹城乡的实质是解决“三农”问题。“五个”统筹是实现全面、协调、可持续发展的根本要求。统筹城乡发展是我们党执政理念和执政方式的重大转变，是解决“三农”问题战略思维的重大创新。把“统筹城乡”发展摆在五个“统筹”的第一位，其背景是“三农”问题到了最严峻、最紧迫的程度，已成为中国发展的“瓶颈”制约，“三农”问题又是一个关系全局很敏感的重大经济政治问题。目前，农业比重大、农民数量大、农村贫困面积大；农业是弱质产业，农民是弱势群体、农村是薄弱社区。这主要表现在，全国农村还有3000万人尚未解决温饱，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱。有40.2%的农民不能尽到赡养老人的义务；有33.4%的农民无力供养子女读完法定的九年义务教育……这一现状说明，全面建设小康社会重点在农村，难点也在农村。随着工业化和城市化的发展，“三农”问题甚至会显得更加突出。近年来耕地面积锐减，粮食产量下降，农村社会矛盾突出，给我们敲响了警钟。

现阶段，我国进入了工业化中期，正是城乡关系和工农关系调整的关键时期。一方面，经济增长主要来自非农产业；另一方面，农民增收缺少重要支撑，不能再为工业化提供积累。正如温家宝总理指出，我们必须站在国民经济发展全局的高度研究和解决“三农”问题，实行以城带乡，以工促农，城乡互动，协调发展。不统筹城乡发展不仅“三农”问题解决不了，城市的很多问题也难解决，城市也难更好发展。

“三农”问题的核心是解决农民增收问题。只有不断增加农民收入，才能不断增加农业投入，促进农村产业的繁荣、提高农村的购买力，促进城乡经济发展，才能民富国强。现阶段，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入差距拉大，种种迹象表明差距还在进一步扩大。

一是城乡收入绝对差拉大。2003年全国城镇居民人均可支配收入达8472元，农民人均纯收入2622元，相差5850元，而1978年收入的差距只有210元。我省2003年城镇居民收入为7042元，农民为2230元，相差4812元，而1978年两者相差只有211元。二是城乡收入比拉大。1978年全国城乡收入比为2.6：1，2003年为3.1：1。我省城乡收入比，1978年为2.88：1，2003年为3.16：1。这种收入比较，仅仅是以现金形式体现，如果考虑到实物、福利、补贴等情况，城乡收入比实际差距可能达到1：5左右。三是城乡收入增长速度拉大。从1997年到2003年，农民收入增速最高为1997年达4.6%，平均增速不到4%。而同期城镇居民收入增速为8%。城乡居民收入差距扩大直接导致了城乡消费的差距、社会事业的差距、社会保障的差距和城乡建设的差距。

“三农”问题历来是我们关注的重点，我们党是执政党，代表了最广大人民的根本利益。如果“三农”问题不能很好解决，占有人口大多数的农民现实利益不能得到有效保障，最终将削弱我们党的执政基础。这不仅是一个严重的经济问题，而且是关系全局的社会问题，也是一个重大的政治问题。我们的党和政府是统筹的主体，统筹就是兼顾协调，不是顾此失彼，更不是平均着力。统筹各方都要向“三农”倾斜，着力解决城乡发展失衡，工农业发展失序，经济社会发展失调，整合资源，全面协调发展。要进一步围绕解决“三农”问题这一中心，不断增强解决“三农”问题的使命感、责任感和紧迫感。要充分发挥人大职能，坚持依法治农、依法兴农、依法护农，为促进农民增收营造良好的法制环境，提供有力的法制保障。■强化监督，增强依法解决“三农”问题的实效性

宪法和法律赋予了人大立法权、监督权、任免权、重大事项决定权。其中监督权是人大重要的职权之一。做好法律监督和工作监督是人大工作的重要内容，也是增强解决“三农”问题实效性的重要途径，是依法解决“三农”问题的着力点。只要我们围绕解决“三农”问题这一中心，把党委决策、人大监督和政府实施相结合，齐抓共管，形成合力，就一定会有所作为，也完全能够大有作为。

加强法律监督，运用法律手段，为解决“三农”问题提供法制保障。解决“三农”问题的现实紧迫性，迫切需要强有力的政策措施作支撑。同时，解决“三农”问题的长期艰巨性，又必然要求以法制来保障。解决“三农”问题，一靠强化工作监督，落实增收政策。二靠加强法律监督，提供法制保障。

提高立法质量。根据2004年省人大农委工作要点，今年有两项立法任务，要确保立法质量，力争年内出台。

《水法》实施办法修正案。水是生命之源、生存之本。水利是国民经济和社会发展的首要基础产业，是经济发展和社会进步的命脉，是可持续发展的重要物质基础。四川水资源的形势严峻，突出表现在三个方面即“水少、水浑、水脏”。修订这部全社会都很关注、事关全局的法规，我们要力求把握水法精神实质，结合我省实际，深入调查，反复协商，集思广益，力争制定出针对性、操作性、实效性强，高质量的实施办法。把有限的水资源开发好、管理好、利用好，依法治水、依法兴水，把水资源的开发利用纳入法制轨道。

草原法实施细则修订。我省草原面积达3.13亿亩，是全国第五大牧区，占我省总面积的43%。草原还是我省广大牧民的生存之本，是我省农业经济的重要组成部分，同时，草原还承担着重要的生态功能。我省的草原现状不容乐观，沙化、鼠害、虫害、过度放牧现象等较为严重。我们在修订草原法实施细则时，既要立足现状还要着眼长远，站在可持续发展的高度，做到保护与利用并重，使草原法实施细则的修订，能真正促进我省草原建设的健康发展。

增强监督实效。今年农业法律监督和工作监督任务较重，一是协助常委会对贯彻实施农村土地承包法的执法检查，二是人大农委关于种子法的执法检查。这两部法律的贯彻实施关系着农民切身利益保护，所涉及的问题也较多。要采取三级联动方式，在检查的广度、深度、力度上下功夫，增强执法检查的实效。

农村土地承包法的执法检查。土地是农民最终的退路和保障，是农民的养老保险和失业保险。一句话，是农民的命根子。目前，农村土地存在着三大问题：一是违法违规征用、占用农户承包地。二是农村土地撂荒现象突出。三是在土地流转中，损害农民利益的情况时有发生。1987-2001年，全国征用耕地2400万亩，至少有3400万农民的人均占有土地减少到0.3亩以下或者完全丧失土地。据国家统计局对全国2942个失地农户的调查，46%的农户生活水平下降，失地农户共有7187个劳动力，安置就业的只占2.7%，被迫闲在家里的达20%。农民大量上访，其中60%以上都与土地有关，大量失地无业农民已经成为影响社会稳定的重要因素。

面对农村土地的严峻形势，国家实行最严格的耕地保护制度，省人大常委会紧扣中央部署，确定今年对农村土地承包法的贯彻实施进行一次全省性执法检查。省市县三级人大农委要全力以赴，积极主动把这部法律检查作为今年三级人大农委工作的重中之重，精心组织，务见实效。

农作物种子管理条例的执法检查。农作物种子直接关系到粮食安全，直接关系到农民增收。目前，农作物种子的品种不断增加，种子管理现状不容乐观。以次充好，假种子等还不同程度地存在，种子坑农事件时有发生。与此同时，在制种、流通等环节还存在这样那样的问题。对农作物种子重要性的认识还需要不断提高，种子的管理措施和手段还要不断完善。在农作物种子管理条例执法检查中，要突出“针对性”。在制种、流通等重要环节上加强监督。

今年，我们还要有选择地做好个案监督。主要是社会反映强烈、比较典型的涉农案件。

强化工作监督，认真贯彻中央1号文件精神，用“加减乘除”法促进农民增收。1982年中央发了第一个1号文件，肯定了包产到户，极大地调动了广大农民的积极性，开创了农村经济体制改革的新局面。随后在1983年、1984年、1985年、1986年连续出台了中央1号文件。这5个1号文件的出台，使几千年温饱不保的农民，在历史的瞬间基本解决了温饱。今年2月8日中央再次就“三农”问题发出了1号文件，这是时隔18年后的1号文件，也是55年来第一个关于农民增收的专题性文件。认真贯彻中央1号文件精神，要用“加减乘除”法来促进农民增收。

加法，就是要全方位、多渠道地增加对农业的投入和对农户的支持。减法，就是要减税减负，降低农业生产成本，减少农业生产风险。乘法，就是要发挥科技、管理对农村生产力的乘数效应。进一步提高科技对农业的支撑，使农民从科技进步、农产品质量优化以及农产品加工增值中获得更多实惠。除法，就是要加快农业劳动力向二、三产业转移，废除体制性障碍和歧视性政策，使农民真正享受国民待遇。缩小分母，做大分子，使农民从农业和非农收入中增加收入，得到实惠。■奋发有为，增强解决“三农”问题的坚定性

今年，各级人大农委要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕农业、农村、农民问题，认真履行宪法和法律赋予的职能，努力研究新形势下人大农业和农村工作的新情况，把依法办事同与时俱进相结合，进一步开创人大农业和农村工作新局面。

勤于思考，认清形势。善于学习，勤于思考，这是提高执政水平之必须。当前需要思考的首要问题是认清“三农”问题的新情况和新任务。笔者认为，“三农”新情况集中表现为：耕地锐减，部分农民失地失业；粮食减产，威胁粮食安全；农民增收困难，影响经济社会全局，使城乡差距拉大，社会矛盾增多。从全国和省“两会”情况看，代表和委员对解决“三农”问题的建议、意见，成为“两会”最大的看点和关注的焦点。仅省十届人大二次会议主席团确定的18件议案，关于“三农”的就有7件，占议案总数的39%。同时，中央和国务院对解决“三农”的决心和力度超过了历史上任何一个时期。

这些新情况给人大农业和农村工作的同志提出了新任务。一是从感情上关心农民。学会并引导农民用法律和政策保护合法权益，维护正当利益，为农民说话，为农民办事，为失地农民排忧解难。二是从法律上保护农业。以法律来保护农业这一基础产业和弱质产业是人大农业立法的初衷。尤其在市场经济条件下，人大要按“三个代表”的要求，坚持以人为本，履行职责，为农业发展营造一个安全有序、公平竞争的法制环境。三是从工作上关注农村。农村改革进入一个身后无退路、脚下是雷区的关键时期，应该运用法律、经济、行政等手段加大统筹力度，构建各种资源向“三农”倾斜的体系，树立和落实科学的发展观，逐步缩小城乡差别，使农民的合法权益真正得到保护。

加强交流，取长补短。当前，农业和农村经济已进入一个新的发展阶段，面对新形势，人大农业和农村工作既要依法办事，又要与时俱进，有所创新。在这方面，许多地方人大农委有不少好的经验、好的做法。这就需要各级人大之间，进一步加强联系，沟通情况，相互学习，取长补短，达到增进了解，共同提高的目的。四川省人大每年召开一次全省人大农业工作座谈会，围绕一个主题，探讨问题，交流经验，总结工作。实践证明，这对推动人大的农业和农村工作很有意义。

发扬传统，有所作为。一是进一步增强法治观念。作为地方人大权力机关的组成人员和工作人员，必须要有很强的法治观念和较高的法律水平。自觉摒弃人治观念，树立法治权威，自觉消除工作上的行政痕迹，切实做到“一不失职，二不越权”，遵循法治原则，依照法定程序办事。二是围绕中心工作，突出重点，依法监督。在监督工作中，必须认真解决关系全局的重大问题和人民群众关心的实际问题，督促政府及有关部门妥善处理好事关农业发展、农民增收的热点和难点问题。三是加强人大监督工作的规范化、制度化建设。总结监督经验，确定监督事项，规范监督行为，增强监督实效，是当前监督工作迫切需要解决的重要课题。只有监督工作的规范化、制度化，才能使监督活动更加有力、富有成效。