贵州民族地区新型农村社会养老保险制度分析

摘 要：经济发展水平较低、政府的财政能力和养老资源有限以及农村居民社会养老保险意识薄弱，使得贵州民族地区建设新型农村社会养老保险制度困难重重。但另一方面，贵州民族地区新型农村社会养老保险建设仍然有着一些独特优势，如自然资源比较丰富、独特的人口生育政策以及西部开发战略持续推进。当前贵州民族地区需要加快经济增长，构建多层次、多元的新型农村社会养老保险体，加强政府对农村社会养老保险的财政投入，并在中央政府的协调下，实现民族地区农民工社会养老保险制度的城乡衔接。

关键词：贵州；民族地区；新型农村社会养老保险；制度建设。

从2009年开始，我国展开了农村社会养老保险制度改革的新试点，即着力构建新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险强调国家、集体和个人的全方位农村养老责任，将从制度上覆盖农村全体居民，表明我国构建农村社会养老保障体系进入了新阶段。这对于贵州民族地区构建社会养老保障制度而言，既是巨大的机遇，也是严峻的挑战。贵州民族地区大多经济发展水平较低，农村居民平均收入水平也较低，缴纳社会养老保险费时面临诸多压力；民族地区政府的财政能力有限，其养老资源相对不足，地方政府在筹集养老财政也面临巨大压力；另外，民族地区农村居民社会养老保险意识薄弱，在以自愿参与为基本原则的新型农村社会养老保险试点工作中，如何引导农民加入新型社会养老保险提出了对地方政府行政能力的考验。在此背景下，我省民族地区如何克服困难，整合各种养老资源，加快民族地区新型农村社会养老保险制度建设，使得广大民族地区农村居民老有所养，老有所乐，是我省实现跨越式发展、构建和谐社会的重大问题。论文在研究贵州民族地区新型农村社会养老保险现状的基础上，探讨了民族地区构建新型农村社会养老保险制度面临的困难，最后提出了加快民族地区新型农村社会养老保险建设的政策建议。

一、贵州民族新型农村社会养老保险建设现状。

2009年11月，贵州省在全省开始新型农村社会养老保险试点，颁发了 《贵州省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的意见》，为贵州新型农村社会养老保险制度建设提供了纲领性文件。接着，各试点县市陆续制定了本地新型农村社会养老保险试点的具体方案和措施，计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。贵州全省共有11个县 （市、区） 成为全国新型农村社会养老保险试点县 （市、区），他们分别是贵阳市的开阳、息烽、修文、遵义市的平坝、遵义县、黔东南的福泉市、黔西南的兴仁县、毕节市的金沙县、铜仁市、凯里市和钟山区等。试点区有60岁以上农民近44万人，符合参保缴费条件的16至60岁人口约265万。

从11个试点地区来看，凯里市和兴仁县属于民族自治县市。凯里市是黔东南苗族侗族自治州首府，是一个以苗、侗族为主体的多民族聚居的城市，少数民族占74%，其中苗族占63%，是全国少数民族比重最大的城市之一。兴仁县辖16个乡镇、286个行政村，居住着汉、布、依、苗、回、彝、仡佬等16个民族，总人口45万，其中少数民族占总人口的23%，农村人口超过总人口的90%，是典型的少数民族山区农业县。从这两个试点地区的情况来看，我省民族地区新型农村社会养老保险的缴费模式和缴费标准、支付模式和支付标准以及养老金基金管理方式如下：

（一） 缴费模式与缴费标准。

按照中央政府的统一安排和贵州省新型农村社会养老保险政策，贵州民族地区新型农村社会采取个人、集体和政府多渠道的筹资模式。如凯里市新型农村社会养老保险账户资金就包括个人的缴费、集体经济组织的资金补助以及政府提供的基础养老金。个人缴费是新型农村社会养老保险资金来源的主要渠道之一，从各地区个人缴费的经验总结来看，考虑到我省各地农村居民人均收入也存在明显差异，因而，民族地区一般采用的是分段和分档次缴费，如凯里市将缴费标准分为100元至800元等8个缴费档次，农民可以根据自身的经济条件和养老需求自由缴费。集体经济以及其他经济社会组织的缴费补助也是农民养老金账户的重要资金来源部分，但是从现行试点的具体办法来看，民族地区并没有明确规定集体经济补助的具体金额和档次，这是因为各地集体经济的发展水平和状况差异极大，但各地区普遍明确规定集体经济应该给参保农民一定资金补助，而具体的补助金额和档次由村民委员会在全体村民民主决议的基础上决定。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，集体经济的缴费补助也将纳入农民养老金的个人账户。中央和地方政府在新型农村社会养老保险的基础养老金部分给予全部的资金补助。2009年，中央确定农民基础养老金的最低标准为55元每月，资金由中央政府、省、市 （州、地） 和县级财政分别负担。其中，中央政府给予西部地区的补助是80%的标准，而其他由地方政府补贴。贵州省民族地区具体的政府补贴规定是省政府、市州政府和县市政府各自负担每月10元的缴费补助。

（二） 支付模式和标准。

参照城镇职工基本社会养老保险模式和农民养老金资金来源的不同，新型农村社会养老保险中规定的农民养老金也包括基础部分和个人账户部分。各级政府缴纳的养老金财政补贴部分构成基础养老金待遇，按照国家规定，最低标准为55元每月，但各地区可以根据自身的情况适当提高。个人账户中的养老金由个人和集体缴费加总而成。结合我国农村居民的预期寿命，民族地区将个人账户养老金的月发放标准定为个人账户资金的总额除以139。而且，个人账户中的养老金可以由继承人继承。

考虑到农村居民年龄阶段的差异，民族地区新型农村社会养老保险支付条件和领取资格上存在差异。对于60周岁以上的农村老年居民，让其继续缴纳养老金已不太现实，因而，民族地区规定这部分劳动者可以直接领取基础养老金，但作为交换条件，其子女必须参与新型农村社会养老保险。对于45- 60岁阶段的农村居民，贵州省民族地区规定应该通过参与农村养老保险缴费的形式来获得养老金，一般采取按年缴费的形式，自行选择缴费标准和档次，但其缴费 （包括年龄不足的补充缴费） 年限最高为15年。对于45岁以下的农村居民，民族地区规定其必须缴纳至少15年以上的养老金，才能够获得领取养老金的资格。

（三） 新农保养老金基金管理方式。

为了加强新型农村社会养老保险基金的管理，贵州省民族地区规定成立一个专门的社会养老保障基金的财政账户，政府、集体和个人缴纳的养老金全部进入该账户。同时，类似于城镇职工基本社会养老保险制度的财政保障方式，民族地区新型农村社会养老保险规定新农保养老金基金出现财政失衡时，由政府承担起兜底的财政责任。同时，民族地区专门成立了展开新型农村社会养老保险工作的机构，如凯里市在市人事劳动局设立新农保办公室，负责新农保制度的组织实施和监督管理，财政部门负责对财政专户资金进行监督管理和市级承担资金的筹集安排，另审计监察部门、公安部门、民政部门、宣传部门等各司其职、密切配合，协调完成相关工作。

二、民族地区建设新型农村社会养老保险体系遇到的困难。

从两个民族地区新型农村社会养老保险试点工作展开的情况来看，民族地区构建新型农村社会养老保险制度存在着诸多困难，而这些困难又是由于两个民族地区经济社会发展以及特有的民族的特征决定的，其主要表现在以下几个方面。

（一） 民族地区财政能力不足，政府养老资源相对匮乏。

财政能力与政府养老能力不足根源于民族地区经济发展相对落后。改革开放以来，凯里市和兴仁县经济社会都有了巨大的发展，但一方面由于经济基础较差、底子较薄，另一方面，经济发展速度明显低于沿海地区和省内发达地区，所以导致仍然处于较低的水平，经济发展水平较低的直接结果就是财政能力相对有限，在财政比较稀缺的情况下，就面临着是促进经济增长，还是将更多资源用于民生保障的问题，虽然这两方面从长期来看是相互，但从短期来看，一旦将资源用于经济增长，短期内用于改善民生的必然会减少，这对于经济欠发达的贵州民族地区经济社会发展又带来不利影响。

（二） 民族地区农村居民收入低，养老金缴费能力不足。

在贵州民族地区新型农村社会养老保险制度中，农村居民的社会保险缴费是一个重要的资金支柱[1]（P102）。民族地区新型社会养老保险实行分段缴费制度，分为100元- 800元等8个缴费档次。这些资金对于发达地区和内陆多数汉族地区的农村居民来讲比较容易筹集，但由于贵州经济社会发展水平较低，农村居民，特别是少数民族的农村居民收入水平明显较低，在少数民族农村地区却往往捉襟见肘。2008年，兴仁县农村居民人均纯收入2632元，凯里3175元，两个试点县市在民族地区中属于经济发展中等偏上的地区，还有一些发展水平较低的民族自治县人均收入仅为1600元左右，这些收入在扣除基本衣食住行、子女教育等费用之后便所剩无几，即便是希望缴纳社会保险费，也仅能缴纳100元或200元的缴费段来缴费，而对700元、800元缴费段只能是可望而不可及。

（三） 民族地区农民社会养老意识薄弱。

千百年来，贵州省民族地区农村居民习惯于通过家族、家庭和个人的途径来养老，传统养老模式千古流传、根深蒂固。在传统少数民族社会中，劳动者主要的就业类型是自我雇佣和家庭就业，相对于现代流水线上的工厂作业，农民可以根据自己的生活节奏和工作习惯进行耕作和经营，劳动年龄非常长。另外，传统社会中，人口的预期寿命普遍较低，相对于现代社会普遍漫长的老年生涯，传统社会中老人需要赡养的年份相对较短，所需要耗费的养老资源也相对较少。

另外，原有社会养老保险的弊病也使得民族地区农村居民疑虑重重。1992年，全国开始社会养老保险的试点，1992- 1997年参与社会养老保险的农村居民呈上升趋势，但在1998年之后社会养老保险参与人数又逐年下降，到2008年已经降至1993年的水平，说明社会养老保险对农村居民的吸引力呈下降趋势。且1992年的社会养老保险办法所规定的缴费标准和支付标准与农村最低生活保障水平大致持平，使得社会养老保险对农村居民的激励极为有限；甚至，近年来还频频出现极低的支付水平 （3元、10多元），极大影响了农村居民参与社会养老保险的积极性。以贵州为例，到2008年，贵州仅有4.2万人农村居民参与了社会养老保险，更是仅有1.3万人领取了养老金，且其领取的平均养老金不足30元，而其中基本没有少数民族老年人口。

这些因素结合起来，使得民族地区农村居民社会养老保险意识薄弱。对于农村居民来说，他们对新型社会养老保险的顾虑较大：他们对于能否拿到养老金存在疑虑，拿到养老金的水平存在疑虑。另外，对于那些收入较低、身体条件较差的农民来说，如果从年轻时就开始投保，但在60岁之后领取养老金的年份可能相对较短，那些身体条件较差的农民可能觉得划不来。鉴于这种种顾虑，民族地区农村居民往往更多采取固有的方式养老，这就导致民族地区新型社会养老保险的推进工作面临着较大困难。

（四） 社会养老保险专门人才缺乏。

作为新型农村社会养老保险事业是一项大的事业，但是现在缺乏专门的人才，少数民族培养的大学生往往集中在城镇地区，虽然现在西部项目，但这些项目一方面，更多在于贵州教育支持，另外，真正的懂得民族地区心理的，了解情况的人才少之又少。加上在民族地区从事社会保险工作的工资不高、工作条件又比较艰苦，难以吸引到专业人才，特别在国家农村社会养老政策的宣传、提供具体的公共服务等方面缺乏足够人才。 三、贵州民族地区新型农村社会养老保险的定位任何一个成功的社会养老保险制度都必须考虑社保收入与支出的长期平衡以及与经济社会发展的现状与趋势相适应，否则，社会养老保障制度就可能陷入重重危机。

[2] （P35-43）1970年代以来，欧洲大陆发达国家社会保障制度的财政危机就表明，社会保障支出的过度膨胀不仅可能导致财政问题，也会导致一些劳动力市场恶化和经济增长欠佳，即形成所谓的“欧洲硬化症”。因此，我们必须在深入探讨贵州农村社会养老保险主要问题的基础上，形成一个立足于贵州经济社会现状与发展趋势的可持续社会养老保险制度体系。

首先，贵州民族地区构建农村社会养老保险的制度模式，它必须符合保障适度原则。这里的保障适度包含两个方面的含义，一是与经济社会发展水平相适应，二是能够满足农民基本养老需求。贵州民族地区新型农村社会养老保险的逐渐推进体现了贵州在全国战略下有计划、有步骤开展社会养老保险的一种路径，这种路径应该反映贵州经济社会发展的需求，并随经济社会的发展而动态调整。因为对于贵州民族地区来说，经济发展仍然是第一要务，即便到2020年贵州经济总量和人均收入都翻一番，到时农民人均纯收入也大约相当于当前全国农民的人均收入水平，经济发展水平仍然不高，而且即使到2020年贵州城镇化率达到50%，仍然会有大量的农村人口。在这种情况下，贵州民族地区社会养老保险金水平只能是一个能够满足农村居民养老生活标准的保障水平。

具体说来，民族地区农村社会养老保险金水平应该明显高于农村最低生活保障标准，因为如果新型农村社会养老保险的水平仅与最低生活保障相当 （这是目前社会养老保险的情况，目前社会养老退休金与农村最低生活保障标准非常接近，皆为80多元），农村不会愿意参与农村社会养老保险，但其保障水平又不能追求高，因为政府、集体和大多数农民都无法提供更多的缴费。按照目前的收入水平来计算，贵州民族地区农村社会养老保险的替代率水平应该在30- 40%左右的水平。

其次，贵州民族地区新型农村社会养老保险应该是一个可持续的农村社会保险制度模式。社会养老保险的可持续性是一个国际性难题，还没有哪个国家宣称已经完美解决了社会养老保险资金的可持续问题。因为社会养老保险受到众多因素的影响，包括人口老龄化、劳动力市场变动、经济社会发展以及国民对社会养老保障制度的意识形态等。另外，社会养老保障制度具有明显的刚性，即养老金支出水平一旦被提高上去，势必很难再降下来，它也对社会保障的可持续发展产生重要影响。[3] （P105）从20世纪60年代到90年代，发达国家为了维持高标准的社会养老保障水平，逐步建立起一个庞大的公共开支体系，因而导致了大量的财政赤字。20世纪60年代到90年代，OECD国家的养老保障支出从占GDP的比重从4- 5%上升到10- 12%，而一些北欧福利国家的养老保障支出则接近GDP的20%。从1970年代后期到目前为止，这些国家社会养老资金的可持续来源问题仍然没有解决，养老保障制度困难重重。[4] （P83-90）贵州民族地区在构建新型农村社会养老保险制度的过程中，必然也面临着社会养老制度的可持续性问题。如何保证社会养老资金的来源，如何化解因各种冲击 （经济波动、人口加速老龄化、城镇化） 可能带来的筹资风险，这些都是需要我们深入思考和研究的现实问题。这就要求贵州在构建农村社会养老保险制度的过程中，在养老保障缴费标准和支付水平上，在领取资格和支付项目上，在长期与短期之间寻找一种平衡，关键是使得养老保障能够经得起各种长期的干扰和冲击和短期的激烈冲击，如严重的通货膨胀、快速的老龄化与金融与经济危机等。

最后，贵州民族地区社会养老保险制度是一种逐步构建、发展和完善的制度模式。它是考虑到贵州民族地区和非民族地区经济社会发展的巨大不平衡而建立起来的，突出特点是分步骤推进，避免同时推进导致出现资金与保障水平难题。贵州经济社会发展差距非常之大，以经济发展来讲，贵阳、遵义市区农村人均收入已经明显超过全国平均水平，但全省仅为全国平均水平的一半，而一些相对落后的地区则仅仅为全国平均水平的三分之一。因此，我们只能在贵州较发达地区展开新型农村社会养老保险制度的试点，积累经验，然后逐渐向其他地方推进。

但需要注意的是，贵州省民族地区最近几年的经济发展水平非常迅速，呈现出经济增长加速之势；贵州的城镇化速度也明显加速，“十五”期间，贵州城镇化率平均每年提高0.6个百分点，进入“十一五”迄今为止的3年时间里，贵州城镇化率平均每年提高0.7个百分点；同时，中央政府和贵州地方政府也正在试图改变贵州经济社会发展区域不平衡的状态，形成了以毕节国家级试验区为代表的落后地区经济快速发展新思路。另一方面，党中央、国务院也已经明确提出了到2020年贵州与全国同步实现小康的宏伟目标，因而，民族地区必须加快建设新型农村社会养老保险制度，争取尽快扩大新型农村社会养老保险制度的试点工作。

四、构建贵州民族地区可持续发展的新型社会养老保险制度。

应该看到，贵州省少数民族地区新型农村社会养老保险建设虽然遇到严峻挑战，但仍然有着一些独特的优势。民族地区往往是自然资源比较丰富的地区，这为加快民族地区经济发展提供了有力的基础条件。少数民族的人口生育政策以及经济社会发展政策为民族地区经济社会发展提供了大量青壮年劳动力，并缓解了民族地区农村的人口老龄化速度。另外，随着国家西部开发战略的进一步推进，西部少数民族地区新型农村社会养老保险制度建设与发展将获得越来越多的优惠政策和中央和地方的财政支持。

因而，如果能够采取合理有效的政策和措施，整合民族地区农村现有的各种养老资源，将能够顺利推进贵州省民族地区新型农村社会养老保险制度建设，真正实现“老有所养”和“老有所乐”。

（一） 加快经济增长是发展和完善民族地区新型农村社会养老保障体系的基础。

首先，民族地区应该结合自身的资源优势在矿产加工上做文章。民族地区往往是自然资源、矿产资源比较丰富的地方，地方政府需要有比较长远的眼光和目标，避免一味单纯依靠出售矿产来致富，而应该建立资源矿产加工和深加工产业，对资源进行更有效地利用。其次，加快旅游业的发展。民族地区拥有两方面的旅游资源，一是优美而原生态的自然风光，二是民族历史、文化和风情。但需要注意的是，在我国旅游业已经向纵深发展的今天，紧靠粗放式经营 （如简单而重复的旅游风景区开发、粗制滥造的手工业品等） 难以推动旅游业的可持续发展，特别要注重不断发掘现有的基础上，不断结合市场元素，持续创新，走旅游精品和品牌之路。再次，推动农村劳动力的转移，加快城镇化进程。在贵州工业化、城镇化的背景下，民族地区也应该利用这个时机加快农村劳动力的转移，推动城镇化建设，适当放宽中小城镇的入户条件，通过城镇化带动经济增长和人民生活水平的提高。

（二） 构建多元化的民族地区新型农村社会养老保险体系。

从民族地区社会养老保险制度的现实来看，应该基于劳动力市场特征及其变动趋势改革社会养老保障制度：不仅要统筹考虑养老保障制度对当前劳动力市场的影响，也要考虑其对未来劳动力市场的潜在影响，如在退休制度改革过程中 （推迟退休年龄） 时应该深入思考推迟退休年龄与劳动力市场的潜在关系；城乡社会养老保障一体化进程也要与城乡劳动者收入水平差距的变动规律相适应。总的说来，要根据劳动力市场制度、结构变化及其趋势，设计更适于劳动力市场发展的多层次多元社会养老体系。因而，贵州省民族地区新型农村社会养老保险的可持续发展必须建立在经济长期稳定增长的基础上。中国民族地区是在一个非常特殊的背景下来构建新型农村社会养老保险制度的。人口老龄化加速以及人均经济水平的相对落后，使得民族地区具有明显的未富先老特征，民族地区的社会养老问题更需要在经济发展过程中来解决养老问题，通过加强政府财政补贴、积极鼓励和推动集体经济补助，以及家庭、个人缴费，构建一个资金多元化的民族地区新型农村社会养老体系，适当降低养老保障制度的刚性和老龄化为中国养老问题带来的潜在财政压力。

（三） 加强民族地区农村人力资本投资。

新中国建立之后，在城乡实行了不同的经济发展政策，我国财政制度、教育制度、卫生制度等大都是有利于城市，不利于农村的。进入21世纪之后，国家提出了社会主义新农村建设，不仅要求农业和农村和城市处于同等的地位，而且要求城市 （工业） 对农村 （农业） 进行反哺，实现全面的制度变革。其中很重要的就是农村人力资本投资制度的变革，包括教育经费体制的改革，职业培训体制的改革，农村医疗卫生体制的改革和劳动力流动体制 （户籍制度） 的改革，建立统一的劳动力市场，实行自主择业、平等就业的就业制度，保障外来人员的子女平等义务教育的权利，实现农村人力资本投资的飞跃，从而推动民族地区社会主义新农村建设和新型农村社会养老保险建设。

首先，需要加强农民的生产技能培训，提高农民的农业信息收集、整理和分析能力，为农民在新技术、新产品的引进和种植结构的调整方面提供技术和资金协助。其次，建立长效机制，加强新型农村社会养老保险服务专门人才的培养。民族地区农村人力资本积累形成了这样一种现象：农村的人力资本投资积累都外流到了城镇，农村人力资本投资不能为农村和农业所用。农民宁愿花更大的费用送小孩到城市里上学，也不愿意让小孩留在农村读书；越来越多的农村打工青年渴望留在城市，不再返回家乡。因此，增加农村人力资本投资，不是一个短期、孤立的行为，而是长期、系统的工程。再次，在新型农村社会养老保险建设过程中，政府应该为培养、使用社会保险服务专门人才提供专项经费，从而确保人才培养和有效利用。

（四） 建立城乡统一的养老金基金运营模式。

从养老金的运营来看，当前民族地区普遍将农村居民社会养老保险纳入同级社会养老保障基金财政专户，并主要将资金存入银行，获取银行利息。从近期来看，在通货膨胀率较高的情况下，银行存款利率低于通货膨胀率，社会养老保险资金不仅未能增值，反而还有所贬值；从长远来看，这种资金运营方式肯定无法应对快速的城乡人口老龄化问题，难以保障城乡居民养老金水平持续性、实质性增长。另外，由社会保险经办机构负责资金的收支管理，也容易导致社会养老保障资金被占用或挪用。在1992年县级农村社会养老保险实践中，一些地区农民缴纳的养老金保险金有相当大的比例被列为管理费用，这种养老保险不仅没能解决农民的养老问题，它还损害了农村的养老权利。从我国城乡社会养老保障的实践来看，单独成立一个城乡居民的社会养老保险管理机构成本高、效率低，因而，可以将城乡居民社会养老保险与城镇职工社会养老保险纳入统一的社会保险机构管理，但建立一个单独的账户，城乡居民社会养老保险机构及账户的运营成本由各级政府财政负责，并尝试建立与城镇职工社会养老保险账户联合起来，构建统一的养老金投资体制。

[1] 何立胜，黄 灿。 城乡统筹的路径选择：实现农村人口迁移与土地流转[J]. 贵州财经学院学报，2011，（2）：87- 93.

[2] 张士斌，梁宏志，肖喜生。 日韩养老金制度改革比较与借鉴[J]. 现代日本经济，2011，（6）：35- 43.

[3] 王飞跃。 深化新型农村社会养老保险制度的探讨———以贵州为例[J]. 贵州财经学院学报，2011，（5）：100- 104.

[4] 张士斌，杨黎源。 欧洲债务危机与中国社会养老保险制度改革———基于公共养老金替代率视角的分析[J]. 浙江社会科学，2011，（11）：83- 90.