浅谈新型农村社会养老保险制度模式及其前瞻性问题浅议

论文关键词:农村社会养老保险;制度模式;社会保障

论文摘要:随着中国农村老龄化问题日益突出，农村老年人口养老、贫困问题成为制约农村社会建设的重要因素，作为农村基本社会福利保障制度的新型农村社会养老保险制度在解决农村老年人养老，缓解农村老年人贫困方面起到基础性作用。笔者通过对新型农村社会养老保险制度模式的杭理，分析一些前晗性问题，以期为新型农村社会养老保险制度的顺利推广，有效实现其预定目标提出相关政策建议选择。

建国以来，中国农村养老模式经历了从集体保障到家庭保障的历史变迁，家庭养老在农村养老体系中承担了独特的历史作用。但是随着中国社会结构转型的加剧，尤其在伴随着农村家庭小型化、空巢化和流动化情况下，传统家庭养老功能弱化，农村社会风险逐渐集聚，农民面临着较高的养老风险和贫困风险。在党的十六届五中全会上，通过了《中共中央关于制定十一五规划的建议》，建议中提出要加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系。2009年6月温家宝总理在国务院常务会议上宣布建立新型农村社会养老保险制度，将对年满60周岁的农村居民发放普惠式国家基础养老金。新型农村社会养老保险制度由此而成为构建中国农村基本社会保障制度的设置之一，是中国社会保障制度发展历程中的一个里程碑式事件，引发了社会各界的热切关注。

1、新型农村社会养老保险制度模式分析

1.1新型农村社会养老保险制度创新了个人账户模式路径选择

新型农村社会养老保险制度最大亮点在于独创了具有中国特色的农村社会养老保险账户模式，该账户模式具有福利性质和保险性质，实现了社会保障理念的转换，即由残缺型的社会保障理念到普惠型的社会保障理念的转换，同时又体现了权利与义务对应关系，明确了责任主体。

在该模式中政府财政支持主要体现在新农保资金的入口和出口上。在入口上采取三方共担原则，农民个人、集体、地方政府补助，形成农民的个人账户;在出口上，农民年满60周岁以后可以领取养老金，领取的养老金由两部分构成:其一是中央财政负担体现公平的基础养老金，其二是体现按责任义务由农民个人帐户组成的形成的养老金。出口的两部分结合充分体现了社会公平与义务的结合。

1.2新型农村社会养老保险制度进一步完善了农村社会福利体系

在中国城乡分野的历史进程中，逐渐形成了两把剪刀差:

其一是工农业剪刀差，在建国以来，中国一直实行工农业产品剪刀差机制，通过这把剪刀差，依靠农村积累了巨大的社会资源，农村逐步被强化为城市发展的大后方与资源供给地，据统计从1952年至1990年，中国农业为工业化提供剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2%来自税收。75.1%来自剪刀差，11.7%来自储蓄。

其二是在城市化的逐步发展中，社会保障制度剪刀差也在逐步强化。社会保障制度设计初始目标在于为城镇居民提供相应的安全保障，在制度设计上排斥了广大的农村居民，社会保障制度一度成为城乡分野的重要标签。社会保障一方面固化了城乡二元化格局，另一方面也成为城乡分野的加速器，使得城乡分野渐行渐远。

在中国社会结构日益复杂，社会流动渐趋频繁，社会风险不断累积的现实压力下，农村社会孕育着极大的社会风险，尤其以养老风险为最。因此完善农村社会福利体系不仅事关农村区域问题而是事关社会稳定的大问题。

继2003年推行的新农合保证了农村居民的病有所医之后，2006年国家又推出了农村免费义务教育，保证了农民学有所教，开始逐步构建农村的社会福利体系，随着普惠式的新型农村社会养老保险制度在农村的推广、普及，力争实现农民老有所养。新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度与农村免费义务教育构成了中国农村福利体制的三大支柱。

1.3新型农村社会养老保险制度逐步实现了中国社会养老保险制度与国际养老保险制度接轨

国外社会养老保险制度改革的一个重要趋势是从单一支柱向多支柱过渡，充分发挥国家、社会和家庭(个人)的作用，以满足不同人群的不同需求。世界银行于2005年出版了《21世纪的老年收入保障—养老金制度改革国际比较》一书，提出了五支柱的概念和建议:提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”;与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”;不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”;灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”。尤其是以消除贫困为目标的零支柱的提出，现实了社会保障理念的公平与政府责任。新型农村社会养老保险制度是基于克服农村老年贫困的制度安排，是农村社会福利中最基本的保障制度。

据全国老龄委办公室提供的数据，目前中国城乡60岁及60岁以上的贫困老年人约有1010万人，其中城镇150万人，农村860万人，城镇老年人贫困发生率约为2.5%，农村约为8.5%，农村老年人贫困发生率相当于城镇3倍以上。面对庞大的农村贫困老年人口，新型农村社会养老保险制度在某种程度上实现了国际社会推行的零支柱的作用，保障了农村贫困老人的基本生存需求。

1.4新型农村社会养老保险制度设计中的“边保边救”原则的科学性。

新型农村社会养老保险制度的推行需要根据国家经济实力和现实情况逐步进行，对于有条件的农民鼓励其参保，对于那些困难群体由政府进行救助，帮助他们参保，对于一些残疾困难人群由政府为其缴纳费用。推进过程由引导农民自愿参保，到逐步实现农村居民的全覆盖。发展模式可以参照新农合的发展模式，逐步提高农民参保标准，逐步解决农村居民的养老问题。

2、关于新型农村社会养老保险制度一些前瞻性问题思考

2.l中央和地方财政保障可持续性分析

2.1.1中央财政的可持续性分析按照中国目前的试点方案规定，国家财政每年给参保人员55元基础养老金，按照2005年的全国1%人口抽样调查数据显示，中国60岁及60岁以上农村老年人口占总人口的13.01%，占老年人口总数的58.23%， 65岁以上老人占总人口的9.07，农村老年人口占老年人口比重的58.04%。按照2008年统计年鉴全国人口结构表0.887%的抽样比计算，中国农村目前共有老年人约为1.1亿人。老年人口结构如表2所示:

按照这一数字基准，可知国家财政在覆盖100%人口前提下基础养老金方面的总支出为660亿元，据2008年国家统计局发布的公告中，国家财政收入为61330.35亿元，中央财政收入为32680.5亿元，在全覆盖情况下国家和中央财政负担如下表所示:

表3显示，从目前看，中国财政可以承受农民基础养老金开支，财政保障是可持续的。但是随着新农保的推广和普及，很多地方财政拿不出配套补贴钱，这部分配套补贴最后还是落实到中央财政上，因此，从长远看，尤其是随着农民的养老金替代率的提升，中央财政如何确保资金的持续性是一个核心问题。

2.1.2地方财政可持续性分析一以安徽省为例表4显示，地方政府在国家规定的最低补助30元的基础上对于老年人个人帐户进行补助，从10%~100%进行动态测算，以讨论地方财政补贴在补贴覆盖面下的承受力问题。安徽省作为中部一个人口大省，其财政收入居于全国中间位置。据2008年人口数据预测，安徽全省老年人口约为900万，依据安徽省老年工作委员会统计数据显示安徽省农村老年人口占全省老年人总数的79.43%，农村老年人口约为700万。统计显示安徽农村老龄化约为13.6%，比中国老龄化社会标准高出3.49个百分点，因此安徽情况在全国具典型性。

为了便于分析，采取两个静态法:即老龄人口和财政收入的双静态分析。不考虑在覆盖100%以前老龄人口和财政收入增长速度及规模。可以看出当人群覆盖面在50%以内时，地方财政具备支持性，但是当覆盖面大于50%时，财政负担是逐步加重的，尤其到100%时，财政负担己经达到1.6%，地方的财政可持续性将面临考验。尤其是西部一些省区，当覆盖面逐步扩大时候，其财政负担能力值得关注。因此地方资金能否及时到位直接影响新农保的实施，因此新农保和地方财政补贴的承受力关系需要多加考虑。此外，还要考虑在中国农村医疗水平和生活条件不断进步的背景境下，农村居民人均寿命普遍延长，长寿因素也会给中央和地方财政的额外支出带来隐形压力。

2.2影响财政可持续性的测算因素

新农保制度养老金的计发涉及人口结构、财政等多方面的因素，为了能够顺利推行新农保制度的实施，必须对于人口的结构等有较为明确的计算指标。

第一、要考虑人口结构的变化因素，包括人口结构、人口流动、城市化进程、老人口剩余生命预测等，这些都直接影响着中央和地方的财政补贴力度和广度，精算有助于确保新农保制度的顺利实施。

第二，养老金的替代率水平问题。中国目前的新农保制度设计着眼点在于动态提高，即先保基本然后再逐步提高。因此随着农村居民生活水平提高，养老金替代率的更换也应该随时关注，替代率的确定有利于真正确保养老金符合当地居民的基本生活水平，这些都需要精算确定。

2.3养老金与农村养老服务的替代关系问题

在实施了新型农村社会养老保险制度区域，老人在领取养老金之后依然存在二个方面的潜在问题:

其一由于大部分老人都拥有自己独立的经济来源，每月有自己固定的养老金，很多子女可能会基于这个原因而放弃自己的赡养责任，导致老人日常生活陷于困境。

其二随着农村家庭结构的变化，家庭结构日益小型化，以及农村社会流动的加快，农村里面的空巢老人和高龄老人不断增多，尤其是高龄失能老人在基本生活不能自理的情况下，养老金是不能解决全部问题的。在保障老人满足基本经济需求之后，政府需要考虑如何在农村开展养老服务体系，在保障老年人满足基本生活需求后，能够享受其他生活服务，确保领取到的养老金能够使老人过一个幸福、安康的晚年!

2.4新型农村社会养老保险制度中的“捆绑缴费”问题与普惠式的悖论

国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。这项规定类似于一种“连做”，言下之意，若子女不参保，即使年满六十周岁老人也无法领取基础养老金，这项规定和民众期待的普惠式养老金是有差距的。所谓普惠式基础养老金只要是该国国民年满60周岁都有资格领取基础养老金，没有任何其他人为附加条件。

基础养老金的发放本应惠及最贫困的农村人口，使无力参保的农村老人得到最低生活保障，而“捆绑”则无助于达成上述目的。而且这种强制参保规定将增加“新农保”的执行成本，使执行效果大打折扣。其可能的后果，还包括子女与父母的矛盾加大、农村资金净流出、逆淘汰(即帮富不帮穷)、基层政府过度负债等等。实施新型农村社会养老保险的最终目的是:确保农村60周岁以上人员全部享受到养老保险待遇，这种“捆绑”违背了实行农村养老保险的初衷。

3、政策建议

3.1继续关注各地的试点情况，积极总结和和反馈经验教训

应该紧密关注新农保实施中的困难和出现的新问题、新情况。为建立全国统一的农村基本养老保险制度提供理论和实践支持。

3.2进一步加决和完善农村社会养老保险体系建设

一方面要加快新型农村社会养老保险体系全覆盖速度。农村目前很多年老人处于贫困状态，据统计39.3%的农村老年人生活相对贫困，45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。一些学者统计在农村很多老年人存在“零消费”现象，生存处于异常艰难困苦状态。加速推进新型农村社会养老保险，有助于缓解这部分老人贫困状态，虽然每月55元的养老金很低，但是对于这部分老人而言这55元的边际效益远远高于其他人群。政府工作报告设定在 2020年实现农村社会养老保险全覆盖，这个时间对于很多现在正挣扎在困苦生活中的老人而言无疑是望梅止渴。因此笔者建议，在推进新型农村社会养老保险制度建设过程中，可以借鉴新农合在农村顺利推行成功经验，新农合从试点宣传到在全国铺开只是经历了3年时间就己获得农民的普遍认可，因此新农保也完全可以在试点工作基础上加快工作力度，进行精确数据分析，总结经验教训之后，迅速在全国实施。

另一方面要统筹规划新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，以保障农村居民的基本生活。在保障农村居民基本生活的基础上，构建以新型农村社会养老险、家庭养老、土地养老为基础，个人储蓄养老、社会福利、社会救助等为补充的多支柱、多层次的农村养老保险体系，以更好地保障和提高农村老年居民的基本生活。

3.3加快建立制度街接机制，实现城乡一体化的养老制度

由于农村居民的流动性逐步加强，农村居民身份认知存在差异，因此有关部门尽快出台正式政策，以确保制度间转换规范化，切实维护转换制度者利益，尽快建立配套机制，保证各种制度转化平稳过渡。

4、结论

在新型农村社会养老保险制度的推进过程中，一方面应当充分认识新型农村社会养老保险制度建立的历史地位与历史意义，坚定新型农村社会养老保险制度在未来建设覆盖城乡居民社会保障体系中不可替代的作用;另一方面又要重视与其他相关社会保障措施的配套与衔接，防止新型农村社会养老保险制度重走社会保障体系的“碎片化”与“二元格局化”道路。要切实把这项关乎中国未来农村社会保障体系的基石做好、做实，为确保社会建设目标的顺利实现做好制度保障。