我国农村城镇化进程中土地流转作用研究

摘要：长期以来二元体制使得我国城镇化水平低下，经济落后和人多地少的现状又造成了农业集约化水平不高，进而造成了土地资源的浪费。开展积极的土地流转是促进城镇化发展的有效手段，是提高农业现代化水平和土地资源利用率的必由之路。

关键词：城镇化劳动力转移土地流转土地集约化

城镇化过程中必然伴随着农村人口、土地等地理要素空间分布的调整，作为农业生产最重要的物质基础，土地资源在城镇化过程中不可避免将受到巨大影响，土地利用现状的改变在所难免。于是，土地资源的合理利用便成为实现我国城镇化健康发展的关键因素，其中，农村土地经营使用权的合理流转将在很大程度上影响着土地利用的效率进而影响我国城镇化的水平和质量。

一、我国目前乡村城镇化中存在的问题

1.农村城镇化水平低

受长期城乡二元体制的影响，我国城镇化一直于一种低水平缓慢发展的状态，与发达国家城镇化水平有较大的差距，也落后于世界平均水平中。2006年中国城市人口比重为41.3％，世界平均城市人口比重为49.2％，而发达国家城市人口比重均在80％以上。

2.对城镇化存在着认识误区

一方面，我国农村的传统观念强调耕田种地是农民的本分，农民也对土地有着深厚的感情，很难完全舍弃农业生产。另一方面，为了避免大量人口涌向城市带来的一系列严重的经济、社会问题，政府在制定政策和社会经济发展计划的时候，倡导农民“离土不离乡”。结果是大量的剩余劳动力困守在有限的土地之上，造成了劳动生产率低下，传统观念制约着中国的乡村城镇化。

3.城镇化的质量不高

有些小城镇有名无实，大量农村人口只是完成身份改变，变成了城镇人口，并没有完成职业和空间上的转化。小城镇的特定地位决定了其与农村的密切联系，这种联系客观上造成许多居民身份不明确，处于“半工半农”或“不工不农”的状态。正是由于这种既“难舍故土”又“若即若离”的农村情结，使得许多地方农业生产和土地利用处于一种低水平的状态，成为农业现代化的制约因素。

4.进城农民很难真正融入城市生活

一方面，由于认识偏见，农民及农民工在市民心中一直不具有高的社会地位，农民工就很难真正融入城市生活；受到政策排斥及制度压抑，进城农民工在社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都难以享受到和普通市民同等的待遇，很难进入到城市正规体制内，实现与城市的真正融合，进城农民为此要支付更大的显性和隐性的成本。另一方面，由于农民工自身素质低下，文化技术水平和能力不高，从而导致他们在城市当中的就业竞争力低。

二、现阶段我国农村土地利用中存在的问题

由于乡村土地产出效益明显低于城市，所以地价一般要远低于经济发达的城镇地区。再加上乡村土地获取较为容易，土地管理不到位和乡镇政府片面追求经济增长，在乡村城镇化过程中和小城镇建设中更容易出现土地闲置、浪费的情况，造成土地资源粗放利用。

(一)小城镇建设过程中土地利用粗放

1.小城镇建设盲目扩张，占用耕地现象严重

考察我国小城镇建设，就不难发现普遍存在设镇速度快、缺乏规划、带有盲目性和随意性等问题。小城镇扩展一般以所在地为中心，逐渐向外蔓延，而小城镇周围由于发展农业的区位条件优越。多是长期耕作的优质农田，一旦占用无法补偿，从长远看，必然会对当地农业生产的稳定性及可持续性构成威胁。

2.人均用地面积大，土地利用集约程度低

在小城镇的建设发展过程中，用地增长速度往往高于城镇人口的发展速度，使城镇人均用地呈增长趋势。小城镇建设用地中占较大比重的乡镇企业很多是在依靠廉价的劳动力资源和土地资源发展起来的，布局分散，技术水平低，用地粗放。由于缺乏规划，小城镇土地建筑率和建筑物的容积率都较低，居住用地在总建设用地中的比例高，人均居住面积也高于大中城市。由于集约化程度低，小城镇人均用地平均为149平方米，一般比大中城市多45～80％。

(二)农村土地利用粗放

1.农业生产用地粗放

人多地少、经济发展落后，使我国农业生产长期处于传统农业阶段，尽管近年农业现代化建设发展迅速，我国大多数农业还停留在较低水平上。进而也造成农业生产用地粗放

(1)科技水平低。我国农产品的科技含量低，技术进步对农业增长的贡献率还不及发达国家的一半。农业科技研发与推广跟农业生产脱节，农业的科技支持非常乏力，与农业发展新阶段的要求极不适应。

(2)基础设施薄弱，机械化水平低。改革初期，承包到户的政策激发了农民生产的积极性。但人多地少的现实，客观上造成了土地分散的局面，制约了农民对土地的投入，限制了大型农业机械推广使用。

(3)生产规模小，单位面积产值低。分散的小农经营，加上科技和机械化水平的低下，使得农民不得已将土地视若鸡肋，食之无味弃之可惜。

2.农村居住用地闲置和浪费

(1)居住用地占地规模大

传统的农村院落不仅要解决居住的问题，还要承担储存农产品、放置农具、晾晒粮食、饲养家禽家畜以及进行简单的农副产品加工场地的职能。因此，传统的农舍往往需要比较大的面积。

(2)空心村现象普遍存在

由于城镇化的发展，大量农村人口进入城市生活居住，造成农村许多房舍院落闲置得不到有效利用。在村落向外围发展的同时，村落的面积不断扩大，耕地面积迅速减少，村中空闲的院落越来越多，形成“空心村”现象。 三、农村城镇化进程中土地流转的作用及需要解决的问题

(一)通过土地合理流转推进乡村城镇化

通过上面的论述可以发现，在农村城镇化进程中所存在的问题主要是围绕着剩余劳动力和土地利用产生的，关键是现有的土地使用权过于分散，已不能适应农业现代化和农村城镇化的需要。因此，在不改变现有土地所有制的条件下，合理进行土地使用权流转是解放农村生产力，促进城镇化健康发展的有效途径。在农村城镇化、剩余劳动力转移、土地集约利用三个方面，农村土地经营使用权流转在充当着桥梁和纽带的作用。体现在以下几个方面：

1.农村剩余劳动力转向非农产业的基础

现阶段通过农村土地经营权的流转，可以有效地解决农民“后顾之忧”，可以在保障农民基本权益的基础上促使农村剩余劳动力向其他非农生产领域转移。使农民在不丧失土地所有权的前提下，摆脱低效率的农业生产活动的牵绊，全身心投入到非农业生产活动中去，避免土地闲置和撂荒的现象发生。从另一个侧面来看，土地经营权的流转也是对农村剩余劳动力的刺激和召唤，最大程度地避免劳动力的浪费，进而促进农村产业结构的调整。

2.农村土地利用集约化的重要条件

通过流转农村土地的使用经营权，可以地促进土地资源的集中使用，有效地扩大农业生产的规模，解决农业生产效率低下的问题。将分散的土地集中起来，能充分调动种田大户的生产积极性，主动在生产资料、农业技术和经营管理上增加投入，体现规模效益和科技效益，促使农业生产走集约化经营的道路，从而实现农村土地利用的集约化。

3.农村城镇化建设的必由之路

通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份定位，解决小城镇居民中普遍存在的“亦工亦农”又“不工不农”的现象，促使他们主动融入城市生活，真正实现城镇化。土地流转带来的影响将是人口的流转，当进城农民的生产和生活的重心转向城市以后，他们将告别市民加农民的双重身份，摆脱在城乡间频繁奔波的生活方式。进而，才有条件在根本上解决困扰我国城镇化过程建设的“农民工子女就学”、“进城农民工医疗保障”、“留守老人儿童照顾”等诸多诸多社会问题，逐步消除二元体制，实现城乡一体化，使城镇化走上健康发展的道路。

(二)农村土地使用权流转中需要解决的问题

土地是农业生产最为重要的物质基础，土地流转关系到我国粮食安全，为保证土地流转的顺利进行和乡村城镇化的健康发展，切实保护土地资源，提高土地利用效率，在土地流转过程中要注意以下几个问题。

1.更新观念，营造流转良好氛围

(1)农民要更新传统观念。通过宣传教育，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是推进农村城镇化、转移农村富余劳动力、增加农民收入的根本出路。

(2)政府要转变工作思路。树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓。加强调查研究，总结基层和群众的实践创造，及时发现新情况，妥善处理新问题，总结推广新经验，推动土地流转工作健康发展。

2.加强管理，提高土地利用效率

(1)严格控制土地流转过程中的“非农化”现象。要加强对土地流转的监控和管理，健全土地流转的规章制度。严格控制农用地转转变为非农业用地，在土地流转过程中确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

(2)积极推进农村居住用地流转。随着城镇化的进展。农村居住用地的闲置浪费将会越来越突出。然而由于传统观念以及制度的制约，居住用地的流转明显滞后，成为制约农村土地利用率提高的一个重要障碍。所以，要结合社会主义新农村的建设，对村落进行合理规划，整治空心村，对闲置土地进行了复耕，积极推进居住用的地流转。

(3)控制小城镇的用地规模。要对小城镇的建设做好科学规划、合理布局，严格土地管理，通过法律和市场手段使农村土地价格能正确反映其价值，避免无偿或低价使用土地而造成的浪费，从而控制小城镇的用地规模，促进小城镇土地的集约利用。

3.在城镇化过程中创造良好的土地流转外部环境

(1)健全规章制度。政府相关部门要对流转行为进行规范，制定农村土地承包经营权流转的规章制度，从流转主体、流转方式、流转程序等方面对农户的土地流转行为进行规范。对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任做出明确要求，以保障土地流转工作的顺利进行。

(2)消除农民进城就业壁垒。加快农村人口的城市化步伐，一方面要大力促进城市二三产业的发展，通过提供更多的就业岗位，吸引更多农村人口进城务工、经商等；另一方面，要积极营造良好的城市氛围，减少对农民进城的歧视。

(3)提高进城农民就业能力。针对我国农村劳动人口文化素质普遍较低的现状，在城镇化过程中，一定要注意这些向城市转移的劳动力教育培训，提高其自身素质，增强他们进城务工就业的适应能力。

(4)壮大集体经济实力，促进农业人口就地转移。通过扶持和壮大农村集体经济，培育产业集群来积极发展农村非农产业，消化吸收剩余劳动力，促进农业人口就地转移，缓解人口增长对大城市造成的冲击。

(5)建立农村社保体系，消除土地流转后顾之忧。结合社会主义新农村的建设，积极建立建全农村社会保障体系，建立农村基本生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度，消除农民进行土地流转的后顾之忧。

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