农村教育融资问题研究

【摘要】农村基础教育作为准公共品，具有很大的正外部性或者“邻里效应”。因我国许多农村地区农民收入低下，市场提供的基础教育产品数量不足以满足需求，政府提供将能扩大农村基础教育产品供给，保障人人享有义务性基础教育。保障供给也是我国义务教育法对政府的起码要求。政府应该在全国农村保障提供满足最低标准的基础教育产品，市场则可以根据公民的差别需求和偏好提供同样满足最低标准的、非平均化的差别产品。政府提供基础教育并非一定由政府负责生产基础教育产品。“教育券制”就是一个在公立和私立学校全面引入竞争的机制，在该种制度下，私立学校也可以接受教育部门发行的教育券，从而分享政府义务教育经费。这种竞争倾向于带来效率。从中国财政资金总量来看，农村义务教育问题不是财政资金供给严重不足问题，而是财政资金分配严重不合理问题。设计一种合理的转移支付制度可以解决根本的农村教育融资问题。

【关键词】农村教育 融资

一、基础教育的提供和融资：理论基础 教育并非是一种萨缪尔森意义上的纯公共物品（即具有非排他性和非竞争性的物品和服务），而是一种准公共物品（介于纯私人物品和纯公共物品之间，纯私人物品即为既具有排他性又具有竞争性的物品和服务）。正因为它是准公共物品，它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基础教育环节由政府提供（义务教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市场提供(冯兴元， 2000)。 此外，区分教育产品的提供和生产有助于我们理解如何提高教育供给的质量和效率。从国内外经验和历史经验看，教育产品既可以由公共部门提供（公共提供），也可以由私人部门提供（私人提供），也可以混合提供。而教育产品的生产也是既可以由公共部门生产，也可以由私人部门生产，或者混合生产。1950年代，弗里德曼（Friedman） 在其《资本主义与自由》一书和《政府在教育中的作用》一文中，对政府在教育方面的作用也进行了深入的讨论，就已经有了应充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼（Friedman 1955）的结论是，必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理。没有理由一定要求政府作为资金供给方（即提供者）也必须是学校的运行管理方（即生产者），也没有理由一定要求学校的运行管理必须是私立学校。 基础教育具有巨大的正外部性：不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益。另外，不提供基础教育则具有巨大的负外部性：可以说，多建造几所学校与少建造几所监狱具有正相关关系。弗里德曼（Friedman 1955）把教育的这种外部性称作为“邻里效应”（neighborhood effects），亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是他人无法使得该人提供补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法使得他人向他提供补偿”。弗里德曼继而推断，如果要求对每人所接受的教育水平设置一个最低标准并由国家为教育开支，这种要求的合法性可以归因到“邻里效应”。弗里德曼的解决思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家长发放教育券，以此方式要求每一位儿童获得最低水平的教育。如果这些教育券花费在“经过核准的”教育服务上，学校可以从政府那里按规定的每位儿童最大可报销额报销教育券（弗氏的原话是政府“可赎回”这些教育券）。这样，家长可以自由决定送孩子上哪一所“经过核准”的学校，无论该所学校是公立还是私立。这样做的好处是，家长可以用教育券购买最低水平的教育，还可以自愿购买额外的教育服务。政府的作用于是乎仅限于确保这些“经过核准的”学校满足最低的标准，比如最低幅度的共同教育内容等等。 教育券制度的雏形之一是二战以后美国政府实行的退役老兵教育计划(Friedman， 1955)。据称目前教育券制搞得最为红火的是智利（曲恒昌，2002）。教育券制度为合理分配公共教育资源、克服国家或政府出资公办学校的低效率甚至腐败寻找到了一种有效的办法。教育券为公共物品的提供引进了市场竞争机制，也给予了受教育者选择权，扩大了受教育者的选择空间。 基础教育的提供或者融资属于供给方分析的内容。实际上，需要考虑到需求方分析。家庭对基础教育的需求和社会需求和政府需求是不一样的。鉴于基础教育的正外部性较大，社会需求（代表一种“公益”）是100％的学龄儿童均应入学，社会愿意、而且也有能力支付基础教育。个人的需求则不同，鉴于我国农村地区存在着大量的贫困人口，个人对基础教育的需求视个人收入和政府支持而定。在给定政府支持不足条件下，由于并非所有学龄儿童家庭都愿意、而且能够支付基础教育，个人的需求部分属于潜在需求（资金不足），部分属于有效需求。因此个人的需求（有效需求部分）之和低于社会需求。政府需求属于政府愿意、而且能够支付的教育需求。我国的情况是，政府能够支付、但是不愿意支付全部学龄儿童的教育。因此，政府需求低于社会需求[1]。至于个人需求和政府需求的关系，则视具体的教育融资体制安排而定。一种体制安排可能是先要求个人提供，在此基础上政府附加提供；另一种安排可能反其道而行之；又有一种可能均有政府提供。不同的安排，对应着不同的个人需求和社会需求。上述分析的隐含前提是教育产品是同质的，如果舍弃此前提，情况更为复杂。 从社会需求来看，政府应为每一个学龄儿童提供义务性基础教育，即教育的公共供给应为100％；政府应该满足社会需求，即要求政府需求等于社会需求（其背后的含义是政府既要根据社会的愿望而表示愿意、而且也能够支付教育）。基于这两种规范要求，政府的教育融资体制应该作相应的具体改革。 二、当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识：一种综述 根据我国1992年颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，各级人民政府应当努力在20世纪末普及初等义务教育，并在全国大部分地区应当基本普及九年义务教育或者初级中等义务教育。根据我国的教育法、高等教育法、义务教育法和义务教育法实施细则，提供义务教育属于省、地市、县市、乡镇政府的事权，提供高等教育则属于中央和省政府的事权。我国加入WTO对教育服务的承诺，允许商业化教育的存在，即允许中外合作办学。外资投资中国教育有了制度基础。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，为我国民营资本的进入开放了大门。 2001年9月，浙江省长兴县教育局实施“教育券”制：愿意到民办学校就读的义务教育阶段学生到教育局领一张面额为500元的“教育券”，将公共财政的教育经费平摊于每个学生，手持教育券的学生可以自由选择学校，入学后交给该学校冲抵券面上的金额，政府根据教育券的数字给学校拨款（江南，2003）。长兴县的“教育券”制度创新是财政压力引致的制度变迁。该县过去每年财政对教育的投入近9000万元，但仍不能满足群众对教育的需求（石家庄信息，2002），这迫使该县政府从制度创新上做文章。制度变迁的附带结果是一些民营企业家开始将巨额民资投入到该县的民办教育事业。由此也再次引起有关中国农村教育投融资体制、投资方式和投资渠道等问题的讨论热潮。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，进一步促发了学界对政府和市场在发展教育事业中的作用的讨论。 这些讨论主要涉及以下问题：（1）对作为公共投资的教育投资的投资效率的重新评价；（2）对政府和市场在发展教育中的作用的重新认识；（3）农村教育投资资金的筹集方式及投资方式；（4）农村税费改革对农村义务教育投资的影响，探讨税费改革后农村义务教育投入新机制；（5）贫困地区的农村教育投资模式。 当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识可以大致综述如下： （一）农村教育投资在经济发展中的作用显著 农村教育投资、技术、基础设施投资并列为农村三大公共投资。樊胜根等人（2002）在研究了贫困地区的公共投资后得出结论认为，教育公共投资的扶贫效果最显著，同时对农业、非农业以及对整个农村经济增长的回报率也很高。在各种公共投资中，在欠发达地区（西部地区）增加教育投资对缩小地区差距的作用最大。钱克明（2002）的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。对减轻农民负担，提高农民收入及降低农产品成本和提高农业的国际竞争力，有着至关重要的作用。 增加农村教育投资，改善农村教育，尤其是改善农户户主的教育，不仅会提高农业生产率（Nyuyen and Cheng，1997；Li and Zhang，1998），而且还增加了农民的非农就业和进城打工的机会（Zhao，1999；Yang，1997；Zhang，Rozelle and Huang，2001）。 （二）基础教育是一种准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供 多数学者目前认为，我国政府应该承担义务教育的提供。另一些学者强调，基础教育因其消费上的部分排他性和竞争性，是准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供。这些学者建议在我国引入民间资金，动员多种力量办学。但是仍然反对政府以任何保障义务教育理由加重农民的教育负担。从中国古代教育史看，教育甚至可以作为私人物品由私塾提供，这也是教育在消费上的部分排他性和竞争性使然的。对于贫困农户子女的就学，所有学者基本上均认为需要由政府出资加以保障。 鉴于个人获得教育服务对于我国具有巨大的正外部性，而不获得教育服务对于我国具有巨大的负外部性，在我国的整个社会共同体中，必须为所有儿童提供义务性基础教育，这基本上是一种共识。学者的观点基于不同的视角，从公共经济学角度看，政府倾向于提供的是一种平均水平的标准教育服务。民间教育机构提供的是一种差别性教育服务。两者是可以结合起来的。无论如何，教育服务必须是至少满足一种统一规定的最低水平的教育服务。 （三）我国农村基础教育融资的特征和历史沿革 马戎认为（2000，P100）虽然教育资金的多渠道（官方、民办以及官民合办）筹措，是中国各个朝代政府理财的某种传统。但郭建如（2003）认为，现行农村教育投融资制度安排，是地方政府对基础教育财政压力估计不足和农民被动接受的结果。中国传统社会的乡村教育和政府倡导的社学，基本上控制在在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅手中，办学经费的主要来源是学田的收入，而学田的少部分是官府拨给的，主要部分是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均等，2000）。清朝和民国时期，政府虽然有将社学纳入国家财政体系的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育以私塾、义学和社学形式并存，资金筹措上表现为官方、民间以及官民合作形式并存，教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等）筹集，政府不在教育上进行大规模的投资。 1970年代末期以来，随着农村经济体制改革的深入，乡村工业得到发展的同时，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强，乡村社会中的市场经济得到了培育，乡村社会逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和力量增加。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支出责任以提高自身的财政收入、减轻自身的财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变以及支出责任增大而增大预算外和体制外收费力度和集资力度。作为中央政府、地方政府以及农民之间政策博弈的结果，乡村义务教育实行了三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金上实现了教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入等来源多渠道筹措。对于地方政府来说，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为其仍然借助其财政自主权直接向农民转嫁支出负担。由于农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，由于历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。而且，恰恰由于农民没有享受到充分的基础教育，就更不易很快形成这方面的民主意识和权利意识。 1985年中国政府《关于教育体制改革的决议》的实施，在中国实现了乡村义务教育三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。并在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社等来源多渠道筹措经费（蒋移祥，2002）。1992年颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，各级人民政府应当努力在20世纪末普及初等义务教育。但是，我国并没有做到，这说明存在政府失灵。 政府对农村义务教育投资资金供给不足，是中国农村教育投融资体制的基本特征。1980年代中后期，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。在较多欠发达地区，不但谈不上加大教育投资力度，即使是按照规定给予教育的费用也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002）。 在财政包干体制下，中央财政增长缓慢，在国民收入中的比重不断下降，预算内教育支出占GNP的比例逐年下滑。财政性教育经费占GNP的比重，远远低于世界平均水平。农村教育经费支出需求增长快于财政供给增长，中国生均教育经费投入严重不足。据联合国教科文组织的统计，中国公共教育支出约占全世界公共教育支出的1.2%，而负担的三级正规教育学生却占全球约20%。中国农村教育经费短缺现象严重。正是由于教育经费短缺，学校公用经费所占的比例连年下降，不少省市都出现过拖欠中小学教师工资的现象，农村中小学危房的比例已经较高，全国农村70％左右的中学和90％左右的小学未能按教学要求配齐仪器设备。 （四）我国农村基础教育融资的问题 由于农村和农业问题是今后相当长一段时间内涉及中国国家稳定和全局发展的重要问题，而农村教育将在其中发挥极其重要的作用，加之中国农村教育一直是中国教育中最薄弱的环节，当前教育中的绝大多数问题，都在农村有突出的表现，所以农村教育列为跨世纪前后中国教育所面临的重大问题。许多学者认为，中国农村教育面临的最突出问题是教育投资资金短缺、投资不足的问题。本文作者认为，中国农村教育资金问题不是资金短缺问题，而是整个国家财政体制内资金分配不合理的问题[2]。县以上政府没有承担起义务教育服务提供的应有责任，是一种政府失灵。 学术界在讨论中几乎是一致性地认为，中国农村教育投融资体制应该进一步完善，这也是中国近年来农村教育投融资发展现实所提出的基本要求。在乡村基础教育融资方面，虽然建立起了一个以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，但还存在许多缺陷和问题，主要表现在： 第一，政府基础教育重视不够，教育投资主要投向高等教育，基础教育投入经费比率下降，义务教育经费缺口较大。诺斯（North 1990，P80）在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，投资于生产性知识的制度激励缺乏是一种普遍的现象，即使是在发展中国家也是这样。在发展中国家，政府即使要投资教育，也常把投资错误地诱导向高等教育，而不是比高等教育有更高社会回报率的初等教育。如果市场不完善，投资的私人回报率太低，不值得投资，就应该（在初等教育领域）给予应有的公共投资，这些投资可以获得较高的社会回报率。但事实是，政府往往忽视这些领域的公共投资，并由于行动者不健全的教育投资意思而对教育领域的投资形成误导。改革开放以来，中国政府基础教育经费投入总量呈逐年下降趋势，财政性教育经费支出占GDP的比例在2％左右，大大低于发达国家（5％～6％），与发展中国家（3％～4％）也有差距。国家财政性教育经费总额中，义务教育所占比例从1991年的58.2％下降到2000年的53.8％。义务教育投入中，财政预算内拨款所占比重也不断下降，由1994年的58.5％下降到1998年的53.9％。普及义务教育呈现较大的资金缺口（表1），农村义务教育资金缺口就更加突出。

表1：普及义务教育的资金缺口

缺口项目 缺口资金（亿元） 拖欠教师工资 76.68 中西部贫困学生费用减免 30 教育费附加取消后的资金缺口 165 “普九”达标财政资金投入 354 总 计 625.68

缺口项目

缺口资金（亿元）

拖欠教师工资

76.68

中西部贫困学生费用减免

30

教育费附加取消后的资金缺口

165

“普九”达标财政资金投入

354

总 计

625.68

资料来源：（刘尚希等，2003）。

主要参考资料 : 1. 鲍劲翔，2002，农村税费改革有利义务教育——安徽农村税费改革对义务教育影响的剖析，http://www.ccrs.org.cn/big/ncsfggylyy.htm。

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24. 中国社科院与德国维藤大学合作课题组，《辖区竞争、地方公共产品融资与国家的作用课题案例调查报告》，冯兴元主笔，2002年。

注释:

[1] 从这个意义上说，对政府官员的自利假设是必要的。有自利的政府官员组成的政府不一定能够代表社会。正因如此，政府需求与社会需求是有偏差的。社会作为个人的集合体，有着某种“公益”要求。法律代表人民的意志要求政府实现此项“公益”要求。如果政府能够满足此项要求，既可提高其合法性，又能促成政府组成成员的自利。

[2] 阿马蒂亚·森（2002）认为，一些国家发生饥荒，不是因为没有粮食供给，而是粮食分配问题。联系到教育产品供给问题，这是同样的道理。