试议我国农民工培训政策创新的逻辑路向

： 论文摘要：为实现农民工的全面发展，提升农民工培训的服务效能，增强农民工培训活动的吸引力，必须积极推进农民工培训政策创新。为达此目标，应当坚持农民工培训与市场需求相对接的政策导向，试行“学分银行”存储、互认、兑换有机联动的农民工培训政策认定，推进院校、企业、社会培训机构三位一体的农民工培训网络的政策协调，为农民工提供“普惠制”就业培训的政策便利，构建全方位、多角度的农民工培训配套政策支持，健全农民工培训评估与监控的政策保障。

论文关键词：农民工；培训政策；学分银行；创新；路径

政策创新的核心要义是用新的政策理念拟定完善的政策举措，通过有效的方式方法去改革、发展和优化政策，以摆脱政策困境，实现政策目标。诚如德国社会学家沃尔夫冈·查普夫（Wolfgang Zapf）所言，创新是“达到目标的新途径，特别是那些改变社会变迁方向的新的组织形式、新的控制方法和新的生活方式，它们能比以往的实践更好地解决问题，因此值得模仿，值得制度化。”所谓农民工培训政策创新，是指基于农民工培训的现行状况及其发展趋势，通过扬弃僵化、无效、过时的制度体系，探索优良的政策替代方案，优化政策组合方式，从而顺利实现农民工培训目标的活动。当前，为保证我国农民工培训工作的顺利开展，推进我国城市化进程和加快我国经济结构调整的步伐，提高我国人力资源的国际竞争力，亟需创新农民工培训政策的内容和体系，寻求农民工培训政策创新的基本路径。

一、以权变管理理论为指导，坚持农民工培训与市场需求相对接的政策导向

权变，是指权宜应变，有“随具体情境而变”或“依具体情况而定”的意思。权变管理理论是由弗雷德·菲德勒（Fred Fiedler）于20世纪70年代提出的，后得到了卢桑斯（F.Luthans）等人不断发展完善。权变理论最初应用在企业管理中，认为“在企业管理中要根据企业所处的内外条件随机应变，没有什么一成不变、普遍适用的‘最好的’管理理论与方法。权变理论要求管理者必须明确每一情境中的各种变数，了解这些变数之间的关系及其相互作用，掌握原因和结果的复杂关系，从而针对不同情况做出灵活的变通。“权变管理的目的是要在特定环境条件下采用适用的、合理也有效的最佳管理方式，而不是为了寻求一种理想化、‘最好的’管理模式。”权变理论运用系统观点考虑问题，强调因人、因时、因事、因地等具体情况而采取灵活、应变管理的方式，以最大限度地提高管理实效。

以权变理论为指导，农民工培训政策应主动适应外部环境的变化，实现与市场需求的“无缝对接”。根据教育部哲学社会科学重大研究攻关项目“农村劳动力转移就业的社会政策研究”课题组的调研报告，农民工主要集中在宾馆餐饮娱乐业、建筑业和制造业，分别占被调查总数的21.7%、19. 4%和18.7%，这三类行业的农民工共占被调查者的近60%。从职业上看，农民工主要从事低层次的职业。前三位职业是普通工人、服务人员和销售人员，分别占被调查总数的33.0%、25.5%和9.7%。结合当前劳动力市场行情，政府应全面拓展培训机构与企业合作空间，引导培训机构按照企业用工需求，把他们培养成合格的应用型技能人才。除此之外，政府还要运用前瞻性、全局性、战略性的理念指导培训项目的设计与规划，督促各级培训机构密切关注市场需求的变化情况，把握培训市场和机遇，提升培训的社会效果。

在权变理论的指导下，政府应引导农民工培训机构以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持短期培训与学历教育相结合，培训与技能鉴定相统一，培训与就业相协调，引导性培训和技能性培训相一致，灵活采用“校企结合培训”、“订单培训”、“定向输出”等模式，增强培训的针对性和实效性。为使农村劳动力顺利转移，政府及培训机构也可以创造能够跨地域、转专业、分阶段的“学分制培训”模式，形成学分互认机制，还可以采取“企业+培训机构+失地农民”联动型的产教结合培训模式，以适应灵活多变的市场行情。

根据产业发展和企业用工情况，政府需要增强权变意识，利用政策工具指引培训机构明确培训重点，实施分类和定向培训的政策，提高农民工培训的社会效益和经济效益。例如，针对拟转移到非农产业务工经商的农村劳动者实施外出就业技能培训；对与企业签订一定期限劳动合同的在岗农民工进行技能提升培训；对农村未能继续升学并准备进入非农产业就业或进城务工的应届初高中毕业生、农村籍退役士兵推行劳动预备制培训；对有创业意愿并具备一定创业条件的农村劳动者和返乡农民工开展创业技能培训，等等。

二、与农民工需要相适应，试行“学分银行”存储、互认、兑换有机联动的农民工培训政策认定

“学分银行”是一种模拟或借鉴银行储蓄功能及特点，以使学生能够自由选择学习内容、自主决定学习时间、自愿选择学习地点的教育管理模式，其主要特点是开放性、灵活性、服务性。农民工学分银行制度是农民工通过在培训机构修习课程或是通过教育部的学分认证考试等多种形式获得学分，将学分存入个人在学分管理系统注册的账户中，累积达到一定的数量，最终可以兑换技能凭证或学位证书的一种学分管理方式。构建农民工“学分银行”，允许农民工根据自己的兴趣、爱好、能力、特长及就业需求，自主选择培训课程、培训机构、培训教师、培训时间、培训方式等，能够调动农民工参加培训的积极性。同时，该制度开放了农民工培训的大门，实现了培训资源的共享，允许农民工间断学习，逐步把技能培训、资格认证、专业课程学习之间进行学分累计互换，让更多的农民工有机会获得技能凭证或学位证书，大大增强了农民工的就业能力。

（一）需要完善农民工培训“学分银行”的存分机制

农民工培训课程不同于传统课程，具有动态、多变、自学为主的特点，主要采用远程教育、实地培训等方式。这需要对各级各类培训课程做好评估，明确学分标准，然后把相关培训折合成通用公认的学分。农民工在参加完某项培训活动并经认证合格后，可通过“学分银行”网络系统在网上申请注册个人账户，并接受“学分银行”的学分审核，经审核合格后再存储相应的课程学分。

（二）健全农民工培训“学分银行”的互认及转换机制

一般来讲，同级同类培训机构的学分互认较为容易，不同级别的教育单位或培训机构的学分互认较为困难，实践中需要对其进行评估，建立不同级别的“学分银行”。可以按照培训资源、师资力量、教学设备、社会影响力、培训业绩等标准确立A级、B级、C级“学分银行”。同级之间的学分可以互认，不同级别的“学分银行”按照一定比例互认。例如，A级“学分银行”1个学分相当于B级“学分银行”1.2个学分，或相当于C级“学分银行”1.5个学分。同时，对于渴望学历证书的农民工，应尽量实现“资格证书”向“学历证书”的转换。“学历证书”体现了通过正规教育获得的学习经验、专业知识、操作技能，而“资格证书”是对个人在具体生活和工作场景中通过实践操作、教育培训等获得的知识和技能的确认。例如，农民工经过培训获得中级厨师证并从业满两年，可申请获得中专学历证书；如获得高级厨师证并从业满三年，可申请获得大专学历证书等。资格和证书的互认，能够使非正规教育获得社会认可，使其具有与正规教育相近的水准和效力，大大增强了农民工参与培训的积极性。

（三）建立农民工培训“学分银行”兑换机制

农民工参加培训获得相应学分并逐渐累积，达到规定的学分数量时，可以兑换成相应级别的证书。在实施学分兑换时，应设计兑换汇率、逐级兑换比率等制度。农民工在获得某项证书所规定的有效学分后，可以用已获得的学分去兑换证书。在兑换证书后，当累积的有效学分达到更高标准时，再去兑换更高层次的证书。以此类推，水涨船高，实现农民工知识技能和证书层次不断提高的良性循环。

三、整合培训力量和资源，推进院校、企业、社会培训机构三位一体的农民工培训网络的政策协调

农民工培训是一项社会效益巨大而经济效益不太明显的事业。因此，必须出台行之有效的农民工培训激励政策和措施，广泛调动用人单位、社会培训机构参与培训的积极性，开发农民工培训的动力之源，保障农民工培训顺利推进。

在“经济人”理性的支配下，企业精打细算，不愿为培训农民工付出额外的成本；看到农民工跳槽现象较为普遍，企业担心为他人嫁衣裳，没有培训农民工的积极性；在捉襟见肘的财力状况下，企业在开展农民工培训时或有心无力，或疲于应付，农民工培训质量和效果无从保障……这种情况，不仅不利于农民工整体素质的提高，也严重影响了企业的长远发展，甚至妨碍产业升级和国民经济的发展。为鼓励用人单位积极组织农民工培训，政府可给予必要的政策支持，允许用人单位培训农民工所需经费从职工培训经费中扣除，并计入成本在税前列支。政府鼓励用人单位和农民工签订一定期限的合同，通过强化合同管理来调动用人单位培训农民工的积极性，消除用人单位因农民工流动性大而不愿意培训农民工的顾虑。

农民工培训具有很强的正外部性，属于准公共产品，各种社会培训机构在此类公共产品的供给方面具有独特的优势。社会培训机构关爱农民工的生存与发展，热心于社会公益事业，自愿投入到农民工培训活动中来，是开展农民工培训的重要生力军。吸纳社会培训机构参与农民工培训，是保证农民工培训取得预期成效的重要保障。政府应千方百计创造条件，加强政策支持，调动社会培训机构参与培训的积极性。首先，政府大力宣传培训机构的社会服务功能，鼓励培训机构从自身发展的角度思考开展农民工培训的社会意义，引导其自愿为农民工服务。其次，打消培训机构的后顾之忧，由培训机构和用人单位签订农民工培训合同。通过强化合同管理，确保农民工由用人单位优先录用，保障农民工有较高的就业率，提升培训机构的事业心和成就感。第三，政府遵循市场规则，运用利益杠杆的作用，允许社会培训机构的功利性目标追求，支持各类培训机构申请使用中央、省、市农民工培训扶持资金，在培训补贴、经费划拨、场地供给、政策优惠等方面给予支持，推动其积极参与农民工培训活动。

四、贯彻机会面前人人平等的理念，为农民工提供“普惠制”就业培训的政策便利

所谓普惠制就业培训政策，是指以提升社会成员的就业能力为目标，对全体社会成员进行不同项目、不同等级的专业技术培训，拓展知识结构，增强专业技能，提高就业竞争力的行动方案。该政策拒绝只面向一部分人提供特殊的免费培训，主张对所有劳动者实施普遍性的就业扶持政策。对农民工实施普惠制就业培训政策，体现了公平正义的价值准则，贯彻了以人为本、促进人的全面发展的新理念，对于实现农民工的生存权和发展权，建立发展型社会福利体系具有重要的推动作用。

对农民工实施普惠制就业培训政策，首先应当以市场需求为导向确定培训项目，开展订单式培训，并按技能水平发放不同层次的补贴。在这方面，可以适当借鉴辽宁省的成功做法。《辽宁省人民政府办公厅关于深入开展普惠制就业培训工作的通知（辽政办发［2008］8号）》规定：对用人单位急需或已签订劳务输出意向协议的普惠制就业培训，鼓励采用“快速通道”办法开展订单培训。一般专业工种就业培训，每课时每人补贴3元；第二产业等专业工种的初中级培训，补贴标准为每人每课时5元；高技能培训补贴标准为每人每课时10元；创业培训补贴，按每人每课时10元执行。对农村转移劳动力普惠制就业培训实行定额培训补贴办法[5]。该普惠制就业培训政策取得明显成效，对于减轻农民工培训负担，稳定就业形势，提高农民工就业率，起到了积极作用。

其次，在对农民工开展普惠制就业培训工作的过程中，对那些年龄偏大、身体残疾、处于低保边缘、零就业的农民工，同样要安排他们参加培训，提高职业技能。他们如能通过初次职业技能鉴定，取得职业资格证书，则给予一次性职业技能鉴定补贴；对生活确有困难、居住偏远的农民工，根据当地生活水平状况，在餐费、交通费等方面给予适当补贴；对已享受过免费培训的农民工，一年内未就业，或虽然就业但工资收入低于当地最低工资标准的，还可以再享受一次以提高就业收入为目标的免费技能培训。

第三，创设理论与实践相联系，就业培训与职业推荐相结合的政策机制。为了使农民工将所学的知识在实践中得到检验和发展，建立校企合一的办学实体是一个理想的选择。其一，宁缺毋滥，打造精品，对普惠制就业培训机构实施严格的准入机制。其二，在企业设立农民工实训基地，聘请企业中优秀的技师、工程师担任实训教师，让农民工学到真正管用的本领。该方案为消除知识学习与技能运用相分离、理论与实践相脱节的现象提供了调整的方向和坐标。其三，学习的目的在于应用，应将对农民工的培训与职业推荐结合起来。培训机构可以利用网络技术，搭建劳动力市场资源信息管理平台，密切跟踪当前或预期劳动力市场供求情况，在开展订单式培训的同时，为农民工提供就业咨询服务，并尽量将农民工推荐到合适的工作岗位上去。

五、基于系统论的视野，构建全方位、多角度的农民工培训配套政策支持

系统论最初是由美籍奥地利生物学家L.贝塔朗菲创立的，是人们认识事物、进行科学研究的重要方法论。“系统论方法就是从系统的观点出发，综合地、精确地考察系统与要素、要素与要素、系统与环境的关系，以实现整体最优化的一种方法。” 按照系统论的观点，任何一个系统都应有明确的目的性，系统的目的是整合系统各个要素的关键。农民工培训政策体系的目的是促进农民工人文素养的提升、道德修养的完善、职业技能的提高，实现农民工的全面发展。该目标定位具有规划未来、引领发展的作用，属于农民工培训的“上层建筑”或“顶层设计”。农民工培训的财政支持、信息建设、国家资格框架等都要在农民工培训政策目标定位中求解。只有这样，才能提高农民工培训的适切性、自洽性、可行性与有效性。

（一）加强对农民工培训的财政支持，推行“培训券”、“一卡通”的农民工培训政策便利

为创新农民工培训的经费投入机制，可推行“培训券制度”，即国家将用于培训的公共经费以凭证的形式直接发给培训者本人，培训者凭券自主挑选培训机构，并以券冲抵培训费用，然后培训机构凭券向政府申请支付补贴。“培训券制使政府对农民工培训的经费拨付，转化为受益者对教育（培训）服务的购买力和看得见的福利，市场的资源配置作用和政府的政策导向功能并举。”

目前，培训券制度在一定范围内得到较好地试点与推行。培训券是一种代金券，可分为就业培训券和创业培训券两类。符合条件人员到户口所在地的乡镇（街道）劳动保障事务所申领培训券，可根据自身需求，自主选择培训定点机构和专业，凭持券面值抵扣培训费用。例如，陕西省规定，“《就业培训券》和《创业培训券》由省人力资源和社会保障厅统一印制，省财政厅监制，在全省培训定点机构内通用。根据培训专业的不同，《就业培训券》面值分别为600元、480元、360元三种，《创业培训券》面值为600元。《就业培训券》和《创业培训券》面值只含培训部分，对按规定培训合格的按面值全额兑付。”培训券制度灵活、便捷、规范，赋予农民工自主选择培训机构的机会，有助于吸引更多的农民工积极参加培训。同时，该制度将竞争机制引入培训活动中，给培训机构带来空前的压力，能够督促其提高培训质量，打造良好的培训品牌，以吸引更多的农民工参与培训活动。

（二）加快推进农民工培训信息化进程，建立全国性人才需求、就业岗位和培训信息平台

由中央和地方人力资源与社会保障部门牵头，委托高校、科研院所和社会中介机构对全国就业情况进行调研，定期发布人才需求信息报告，建立国家和各省人才信息网络平台，引导培训方向，促进就业市场的有序流动。各地加快建立农民工培训信息中心、务工人员联络中心、政策法规宣传中心、教育资源整合中心、企业培训服务中心，推动农民工培训工作走向深入，为农民工参加培训，获得就业就会提供良好的信息服务。

（三）建立和完善国家资格框架，提高劳动力市场规范性和统一性

国家资格框架制度可以为接受培训的农民工提供一条“横向贯通、纵向衔接”的终身发展之路。在完整的国家资格框架下，农民工培训和义务教育能够更好地衔接，弹性学制和灵活教学制度能够紧密结合。“国家资格框架能够实现不同学习系统的对接和不同系统资格的等值互认，这对于受训者的未来发展及终身发展也是有益的。”对国家职业资格框架的重大改革对许多人的生活和工作都将产生重大影响，它不仅能够减少制度性、体制性障碍，衔接各个层次、各种类型的教育与培训，而且对于规范劳动力市场，促进劳动力的流动，建立灵活、统一的劳动力市场有着重要作用。

（四）不断完善立法和相关配套制度，消除城乡有别的政策歧视，清除部门分割的政策障碍

农民工培训活动的开展，离不开法律的制约、政策的引导和制度的规范。推进农民工培训工作，应加强国家和地方立法，协调劳动部门和教育部门的关系，理顺劳动力输出地和输入地的关系，并在土地政策、户籍政策、子女上学政策、就业政策、社会保障政策等系列政策方面做出改革和调整，进一步消除城乡分隔的体制性障碍，以保证农民工在制度转型过程中享有更多的培训机会，降低心理成本，提高接受培训的积极性。

六、提升培训质量和效果，健全农民工培训评估与监控的政策保障

提高农民工培训的质量和效果，必须以完备的评估和监控政策作为保障。我国的农民工培训具有培训类型纷繁复杂、培训内容动态多变、投资主体多元参与、培训成员来源多样的特点，农民工培训的质量和效果很容易受到不确定因素的影响。以往对农民工培训质量和效果的评估侧重于资金投入、师资情况、培训人数等量的方面，而对培训的实效性、培训资质、培训质量等方面的评估和监管关注不够。因此，制定行之有效的农民工培训评价和监控政策已成为当务之急。

（一）在国家层面建立与应用型人才培养目标相协调、适应时代特点的培训质量评估制度

从某种意义上讲，确定培训所应达到的质量标准，建立和完善国家对农民工培训质量的宏观评估和监控机制，有助于为农民工培训提供决策信息参考，提高培训项目的管理水平，优化培训项目的资源配置。当前，政府主管部门应对精英教育的质量评估标准进行理性反思，从受训人员的满意度、培训质量和效果、技能鉴定、职业道德、劳动保护等方面细化考核指标，健全培训课程和培训管理的质量评估体系。在质量评估和检查过程中，政府主管部门如果发现培训机构的培训质量不符合标准，责令其整改，整改后仍不达标的，则严格取缔其农民工培训资格。

（二）推行竞争择优机制，建立农民工培训机构市场准入制度

农民工培训项目的主管部门负责制定培训机构资质认证标准，加强对农民工培训机构的资格资质审查。农民工培训机构由各培训项目的政府主管部门提出，同级财政部门按照政府采购程序组织专家评审，实行公开招标确定。招标确定的农民工培训机构要进行公示，接受社会监督，并报上级主管部门备案。

（三）树立质量为本的理念，构建农民工培训质量监控政策

1.建立农民工培训质量督导制度。成立由专家、教授组成的应用型人才培养培训督导组，监督培训全过程。建立农民工培训专家听课制度，由专家深入培训第一线，了解培训进展情况，一旦发现问题，及时加以解决。

2.健全农民工培训监管责任制度。政府就业服务管理部门应将培训质量的监管责任落实到人，由分管领导干部承担监管任务，并对培训质量情况承担督导责任。

3.实施农民工培训质量与经费划拨挂钩制度。在农民工培训质量的监管工作中，政府督导人员一旦发现培训机构存在敷衍塞责、弄虚作假、动机不纯、疲于应付而导致培训质量低劣的情形时，即按有关规定暂停拨付培训经费。对于培训质量不达标的培训机构，政府部门应当责令其进行工作整改，只有当培训机构的培训质量符合规定的标准和要求时，才恢复向其发放培训经费或补贴。

（四）健全对培训资金的全方位监管制度，确保培训资金被正当合理地使用

1.规范培训资金申领程序，严格执行对培训补贴对象的审核和监管。建立享受培训补贴政策人员、单位的基础信息数据库，以有效甄别培训补贴申请材料的真实性，防止出现冒领行为。

2.强化培训资金监管责任意识。对农民工培训经费进行专项管理，建立培训基金账户，严防职业院校与有关机构合谋套取培训资金现象的发生。培训资金的使用管理情况应向社会公开，对有虚报、套取、私分、截留、挪用培训补贴资金等行为的单位和个人，将按照谁审批谁负责的原则，追究相关单位和人员的责任。

3.重点监管培训券的使用。对培训券一律实行实名制管理，并在人力资源市场网上进行公示。严防转让、低价收购、伪造培训券、弄虚作假骗取培训补贴的行为发生，对发生的违规问题要严肃查处。

4.加大对企业培训经费的监管力度。企业用于农民工培训的经费应占工资总额的1.5℅-2.5℅，这笔经费数额巨大，如果归企业自行处理，很容易发生资金挪用或用于培训的资金被压缩等情形。可以考虑由政府统一管理，企业在开展农民工培训时申请使用，不申请使用的经费不留存、不返还。该方案不仅可以提高企业开展农民工培训的主动性和积极性，还可以确保企业合理地使用培训经费。

总之，农民工培训政策创新是一项复杂的社会系统工程，任重而道远。只有在思想上高度重视，在制度上努力革新，在路径上艰辛探索，才能克服农民工培训政策创新的影响因素，突破农民工培训政策创新的瓶颈，为解决三农问题，加快城镇化进程，促进经济社会的全面发展作出突出贡献。