我国农村土地制度改革路径探索

摘要：“三农”问题归根结底是土地问题。党的十七大报告提出“深化农村综合改革”，正确认识我国农村现行土地制度的性质，明确其改革方向，具有十分重要的意义。通过回顾我国农地制度的变迁过程，分析了农地制度改革的演变情况、改革的绩效。在此基础上，着重分析了现行农村土地制度存在的问题，提出了改革和完善农地制度、保护农民权益的对策和建议。

关键词：农村土地制度；现存问题；改革路径

1我国农村土地制度的变迁过程

1.120世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过土地改革，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

1.21953～1978年的农村土地集体所有制

1953年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，但交由初级社集体共同使用。1956年春，各地农村大力兴办高级社，并带有强烈的政治竞赛色彩，“你追我赶，争先恐后”，成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末，全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于，高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，建立了农村集体经济。1958年8月，中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后两三个月内，全国农村普遍实现了人民公社化，至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1％。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。

1.31979年以来的家庭承包责任制

1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，将土地承包给农户经营，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民生产积极性。

现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展，但是作为一种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解决，因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。

2中国现行农村土地制度存在的问题

2.1土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损

家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离，农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊，一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看，虽然现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利，但是法律又禁止使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

2.2不确定性导致农民对土地投入缺乏热情

土地使用权的期限性，致使土地权利的激励功能未能充分地发挥，由于农民的土地使用权没有长期化保证。不管承包合同要求是15年还是30年不变，都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能，因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免，“三年一小调，五年一大调”。致使土地承包期不稳定，其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系，强迫流转侵犯了农民的承包经营权；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营；有的借土地流转之名。随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影。

所有这些不确定性，使农民进行长期生产的积极性不高，不能形成必要的土地投入激励机制。这样，便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为，减少对土地的投资，从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设(如水利设施)不足，不利于提高土地肥力和生产力，最终影响到农业可持续发展。 2.3承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥

现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微，政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时，由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。

2.4征地引起的失地农民问题严峻

因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70％以上是因征地引发的。

征地补偿制度标准偏低，且各地多采用一次性货币补偿方式，而不再提供就业岗位，失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中，大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低，很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，基本生活没有了保障。同时，失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。

而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重，“暗箱操作”，“寻租”。分配补偿款混乱，土地浪费惊人。政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民的权益受到极大的损害。庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为；现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。

3我国农村土地制度改革的进一步探索

十七届三中全会中关于农村土地改革发展的决定中，明确规定了，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”。借鉴林权的改革经验，农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限。为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。

3.1建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度

进一步明确农村土地所有权主体，科学界定农村土地集体所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

3.2延长农户承包经营权年期

承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响，还会使农民心存顾虑，缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整，重新发包土地。因此，会使农民感到土地始终不是自己的，影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长，土地权益流转的可能性就越大。流转的安全性也会随之上升。因此，应适当延长农户承包经营权年期。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说：“农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。

3.3建立健全的土地承包经营权流转市场

农村土地改革的关键是规范土地市场。建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台。遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地承包经营权交易市场试点。逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，从而推动城乡统筹发展。

3.4改进土地征用制度。完善失地农民的就业和社会保障机制

对征地要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地，对于非公益性项目要使用集体土地的，经土地行政主管部门审核后，集体可将土地使用权出让，但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议，也可通过招标、拍卖等形式。

征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法，按集体土地所有权市场价格补偿，以市场为基础，将补偿价格参照当前土地市场价格，实行公平补偿。强化全程监督。确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。

采取多种措施，解决失地农民就业问题。政府部门要像关心城镇下岗职工一样关心失地农民。积极引导失地农民转变观念，让失地农民靠城市吃饭，围绕城市服务做文章，宜工则工，适商则商，鼓励他们走自谋职业道路。通过有组织地对失地农民进行职业技术培训，使失地农民学得一技之长，增强就业适应能力。

建立失地农民的养老保障，解除失地农民后顾之忧。保障基金的筹集基本原则，可以模仿城市养老保险基金的筹集方式，即由政府、集体、失地农民个人三方面共同出资、合理负担。目前各地探索的做法较多：一是纳入城市社会保障体系；二是参加商业保险，三是建立小城镇社会保险，这一工作在部分地区已经试点，如上海已经推行。