我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

内容摘要：我国农村土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革值得深入研究。本文以农村土地产权制度变革为主线，对每个时期农村土地变动的内容、重新分配的原因、制度得失加以探讨，旨在从当前的实际出发，进一步总结经验教训，为当前农村土地制度的改革提供参考性建议。

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。 1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度 在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

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