试议中国近代职业教育学制立法的演进

： 论文摘要：中国近代形成了较完整的职业教育学制法律体系，其发展经历了确立、改革、发展和形成四个阶段。在学制法律内容上，每个阶段都有各自的特点。中国近代职业教育学制立法经历了从模仿到本土化的过程，在政府与社会双重推动立法、适时的法律调整以及法律文本的构成等方面，积累了宝贵的经验。

论文关键词：中国近代；学制立法；嬗变

从1902年“壬寅”学制的颁布到1949年南京国民政府的垮台，中国近代职业教育学制立法经历了四个阶段的嬗变：1902—1911年的确立；1912—1922年的改革；1922—1932年的发展；1932—1949年的形成。经过近半个世纪的探索，四个阶段的嬗变，形成了较完整的职业教育学制法律体系。梳理嬗变的过程、总结学制体系的特点，对当代职业教育学制法律制度的完善具有重要的借鉴意义。

一、1902—1911年实业教育学制的确立

中国近代职业教育学制立法发端于20世纪初。“壬寅·癸卯学制”中关于实业教育学制的一系列条款，是第一套由国家正式颁布的实业教育学制文本；学部对“壬寅，癸卯学制”的补充和调整，共同构成该时期实业教育学制的基本内容。该时期实业教育学制立法在中国职业教育学制史上具有奠基作用。

(一)“壬寅·癸卯学制”对实业教育学制的设计

“实业学堂”一词出现于国家正式颁定的学制系统中是1902年拟定的“壬寅学制”。在该学制系统图中，实业学堂按从低到高的层级分为简易、中等和高等3级；简易实业学堂3年，相当于高小程度；中等实业学堂4年，相当于中学程度；高等实业学堂3年，与高等学堂和大学预科相当。另外在中学堂第三、第四年设实业科，高等小学堂课程设实业科目。该学制由于种种原因，未能正式实施。

将中国职业教育学制送入早期现代化轨道的是1904年颁行的“癸卯学制”。该学制共有23个法律文件，专属实业教育类型的文件有7个：《实业学堂通则》、《初等农工商实业学堂章程》、《中等农工商实业学堂章程》、《高等农工商实业学堂章程》、《实业教员讲习所章程》、《实业补习普通学堂章程》和《艺徒学堂章程》。这套制度文本将实业教育设计成与普通教育、师范教育平行的独立的教育体系。实业学堂层级为高等、中等、初等3级；种类为实业教员讲习所、农业学堂、工业学堂、商业学堂、商船学堂5类，水产学堂归属农业，艺徒学堂归属工业。内容涵盖了实业学堂性质、各学堂间递升次序、入学资格以及各级各类学堂的培养目标、修业年限等与学制有关的内容。“癸卯学制”的颁布，使实业教育学制获得了法定地位。从文本数量来看，是所有教育类型中最多的(普通教育6个、师范教育2个)。足见对实业教育的重视。“癸卯学制”中实业教育虽然是模仿日本学制制定的，但在有些方面比其临摹的范本更合理些，与其他教育类型相比，更接近中国的实际情况。

(二)学部对实业教育学制的调整

1905年学部成立后，即开展了对实业教育法律制度的调整。对实业教育学制的调整主要是实业学堂种类设置、入学资格和修业年限。

在“癸卯学制”学制系统图中，农业、商业都有初等，但工业出现断档，没有初等，学部于1909年奏请增设初等工业学堂。“癸卯学制”实施之初，符合入学要求的很少，不得已而变通或先入预科。但至宣统年间，中初等学堂均有毕业生，原高等农业学堂、商业学堂所设预科此时也无存在必要，学部奏请予以裁撤。“癸卯学制”中修业年限参差不一，致使各地避难就易，学生避长就短。1910年，学部根据学科要求和各地方情形，将修业年限调整为2至4年。

二、1912—1922年实业教育学制的改革

伴随着新政权的建立，开始了实业教育学制新的立法，体现在1912—1913年颁布的“壬子·癸丑学制”中。到1922年，该时期的实业教育学制受“壬子·癸丑学制”的规范。“壬子·癸丑学制”中规范实业教育学制的主要法律文件，是《实业学校令》和《实业学校规程》。

实业学校分甲种乙种：甲种实业学校施完全之普通实业教育；乙种实业学校施简易之普通实业教育，亦得应地方需要授以特殊之技术。实业学校之种类为农业学校、工业学校、商业学校、商船学校、实业补习学校等。蚕业学校、森林学校、兽医学校、水产学校，均视作农业学校。艺徒学校视作乙种工业学校，亦得参照工业补习学校办理。女子职业教育得就地方情形与其性质所宜，参照各项实业学校规程办理，修业期因学校种类不同稍有差别，一般是甲种实业学校预科1年，本科3年，但得延长1年以内；乙种实业学校3年以内。

之所以称该时期为“改革”时期，是因为该时期与前一时期相比，在基本形式上并没有多大变更。突出表现在实业教育在组织形式上与普通教育分立，作为一种独立的体系存在。但作为一种新的学制，具有自身明显的特点：第一。学级层次减少一级。“癸卯学制”将实业学堂分为初、中、高三级：“壬子·癸丑学制”将实业学校的层级限定在甲乙二种，分别与中学校和高等小学校平行，没有高等层级。第二，不以升学为目的。前一时期各级实业学堂自成一个系统，由下级升入上级；该时期实业学堂的目的即是“以教授农工商业必需之知识技能”，强调传授技艺，与后来的职业教育目的逐渐接近。第三，实业教育的种类多样化。除包括前一时期的种类外，还增加了蚕业学校、森林学校、兽医学校、水产学校等学校类型。第四，缩短了学制年限，甲种实业学校预科1年、本科3年；而中等实业学堂预科2年、本科3年。第五，设立女子职业学校，女子首次获得与男子平等的法定受教育权。

三、1922—1932年职业教育学制的发展

以1922年11月“壬戌学制”颁布为标志，中国近代职业教育学制立法发生了重大变化。该时期规范职业教育学制的基本法律制度是“壬戌学制”，1928年制订的“戌辰学制”对职业教育学制进行了部分修订。

(一)“壬戌学制”中有关职业教育学制的规定

壬戌学制有关职业教育学制的规定有：(1)小学课程得于较高年级时，斟酌地方情形，增置职业准备之教育；(2)初级中学施行普通教育，但得视地方需要，兼设各种职业科；(3)高级中学施行普通、农、工、商、师范、家事等科，但得酌量地方情形，单设一科或兼设数科；(4)职业学校之期限及程度，得酌各地方实际需要情形定之。此外还有两项附注：(1)依旧制设立之甲种实业学校，酌改为职业学校，或高级中学农、工、商等科；(2)依旧制设立之乙种实业学校，酌改为职业学校，收受高级小学毕业生，但依地方情形，亦得收受相当年龄之初级小学的学生。

“壬戌学制”与“壬子·癸丑学制”相比，职业教育学制立法有很大的发展：一是将过去沿用的实业教育改为职业教育。职业教育更注重技能的培养，以“为个人谋生之准备”。二是学制的转变，由双轨制变成单轨制。在此之前的学制，在初等小学以后即区分为普通教育与实业教育，实业教育作为一个独立的体系存在。而“壬戌学制”则由小学、中学、大学一线相承，将职业教育与普通中学混合成一种“综合中学”。三是实施职业教育的途径分为二类：专门的职业学校和普通教育学校，如小学高年级的课程、初级中学的职业科、高级中学的农工商家事专科，后者是职业教育的主要实施者。四是职业学校的入学和学制具有弹性，对职业学校的修业年限未做硬性规定，入学时只有最低年龄的限制而没有程度限制。五是兼顾了升学与就业。如小学阶段的职业教育准备以及中学开设的职业科，使学生既能准备升学，又能尽快就业。

(二)“戌辰学制”对职业教育学制的修订

1928年“戌辰学制”修订的重点是高等教育部分，对职业教育只是作了部分修订。主要表现为规定初级中学可兼设各种职业科；高级中学除分为农、工、商、家事等科外，还规定“可单独设立初级职业中学”及“可单独设立高级职业中学”，修业年限各为3年。同时将“壬戌学制”中规定的初等教育阶段的“职业准备教育”，纳入到正规职业教育体系，规定在小学增设职业科。

四、1932—1949年职业教育学制的形成

1931年2月，国民党中央执行委员会议决定《确立教育目标与改革教育制度案》，决定废除综合中学制，“中等教育分为中学、师范、职业三部分，各自独立专设学校”。“1932—1933年学制”即体现了该决议精神。1932年12月国民政府公布《职业学校法》，标志中国近代职业教育学制基本形成。除《职业学校法》外，该时期公布的职业教育法制中涉及到学制的还有《职业学校规程》(1933年9月)和《职业补习学校规程》(1933年9月)；抗战爆发后，为适应战争的需要，对职业教育学制进行了补充。“1932—1933年”学制和抗战时期的补充，构成了该时期职业教育学制的基本内容。 (一)“1932—1933年学制”对职业教育学制的规定

职业学校分为初级和高级，种类为农业、工业、商业、家事及其他职业。初级职业学校招收小学毕业生，或从事职业而具有相当程度者，修业年限为1至3年。高级职业学校招收初级中学毕业生，其修业年限为3年；招收小学毕业生，或具有相当程度者，其修业年限为5年或6年。职业补习学校附设在各级学校，入学资格为曾受识字教育，年龄在12岁以上；修业期限由学校依地方情形及职业性质订定。

该学制与前一时期相比，最大的不同是将职业教育与中学、师范教育重新分开设立，各自独成体系，但又不是民初学制简单的回归。职业教育学制在该时期改进很多，具体表现为：第一，高级职业教育的学生来源更广，扩大至小学毕业生；第二，学制年限更具灵活性，初级职业教育是1至3年，而乙种实业学校为3年；第三，职业学校之间不存在递进关系，即初级职业学校毕业后不可进入高级职业学校继续学习，是一种终结性的学习，毕业即就业；第四，职业学校种类分科要复杂得多，职业学校的种类除其他职业者视地方情形设立外，农业、工业、商业、家事四类的分科，远比以往各时期分科更细；第五，职业教育实施的形式日趋多样，除职业学校外，还有职业补习班、职业补习学校。

(二)抗战时期的补充

抗战时期职业教育学制基本上沿用1932—1933年学制，但根据形势的变化进行了补充，主要表现在对职业教育科类设置上。

1938年7月教育部颁布《创设县市初级实用职业学校实施办法》，决定创设初级实用职业学校，设置农艺、农产制造、纺织、机工、畜殖等九科，以培养实用技术人员，以解决一县人民食、住、行、日常生活必需之供给。修业期为1至3年。战时技术人员匮乏，教育部颁发《教育部指定职业学校设置中等机械电机技术科办法》等相关制度，加强战争急需职业教育科类人才的培养。从1940年起，开设机械、电机、水利以及农工医等各种中等技术科，招收16—20岁的男性初中毕业生，在校学习三年后再到工厂实习一年。

五、中国近代职业教育学制立法演进的特点

近半个世纪的探索，中国近代职业教育建立起了较完整的学制法律体系，在发展完善的过程中，呈现出下列特点：

(一)中国近代职业教育学制的建立，经历了从模仿到本土化的过程

中国近代职业教育学制的创制是在中国社会发展对规范职业教育有内在需求，而本土法律资源供给严重不足的情形下产生的。这样的立法背景产生借鉴甚或移植先进法制国家制度本文的客观需要。中国近代职业教育学制立法学习模仿的对象经历了从单一取向向多元取向的转变。在转变的过程中，世界主要发达国家日、德、美、英、法等都曾影响中国职业教育学制的制订。只是由于客观条件和需求不同，在不同时期模仿对象和影响程度不一。1902—1911年时期，“戊戌以后，法律改革成为国内政治改革的主题之一，而日本的强盛、法学的发达，又特别为国人所注目。因此，日本法成为中国采用西法的主要对象，成为影响中国法律改革的最重要的法源”。民国初期学校法制创制时，“理想殊高，部中所招致之留学生，英、美、德、法、俄、日皆备，原拟将各国之学制译出，舍短取长，以造成适合我国之学制”，但由于客观条件的限制，最终出台的学制文本“亦归宿于模仿日本制”。因而在1922年新学制之前的学制文本，主要模仿对象是日本。1917年中华职业教育社成立后，极力推广美国职业教育制度，到1922年新学制讨论过程中，除美国外，德国、法国等国家的学制文本都成为模仿对象，最终颁布的新学制被多数论者认为是“采取美国式”。但无论是日本模式还是美国模式，“学来学去，总是三不象”，其原因就在于没有结合国情“制成独创的学制”。中国的职业教育“应专就中国特殊国情以解决各种问题，不可抄袭外国所用之解决办法”。于是从1932年开始，国民政府对职业教育学制进行了重大改革，学制制订更加注重中国实际，基本上完成了本土化的过程。

(二)政府重视和社会参与推动着中国近代职业教育学制的不断完善

中国近代职业教育学制文本的出台，离不开当时的社会背景，但从其制订的直接推动力来看，并不全是来源于政府的启动。除政府外，还有来自民间的积极倡导，可分为“自上而下”和“自下而上”二种形式。二种形式在不同时期对职业教育学制文本的出台所起的作用不尽相同，前者是主要形式。“自上而下”模式是政府主导下制订职业教育学制的模式，参与职业教育学制立法的组织或个人都享有法定的立法权，1902—1911年、1912—1922年、1932—1949年时期即是以该种模式为主；“自下而上”模式即主要是由民间推动制订职业教育学制的模式，1922年新学制即是该模式的产物。在政府主导模式下，担当立法重任的是中央教育行政机构，但不同时期中央教育行政机构行使的立法权不尽相同，且存在法定立法权与实际立法权不一致的情形：有时行使的是“厘订”、草拟权，如1902—1911年时期；有时则独自担当了职业教育所有的立法权，包括草拟、审议、表决和公布，如1912—1922年时期。在“自下而上”的模式下，推动立法的组织不具立法的职能和职责，但对立法的启动、过程、内容和运行等起着不可忽视的影响，甚至在一定程度上起决定性作用。如民国时期的全国教育联合会，该组织对1922年新学制的出台产生了重大影响。

(三)中国近代职业教育学制文本的构成，基本上是总法加分法的形式

除1922—1932年时期外，中国近代职业教育学制文本的构成，都是总法加分法的构成模式，并不是只有单一的法律文本。1902—1911年时期，实业教育的总法是《实业学堂通则》，分法则是由初等、中等、高等农工商实业学堂章程等6个制度组成；1912—1922年时期，总法是《实业学校令》，分法是《实业学校规程》；1932—1949年时期，总法是《职业学校法》，分法是《职业学校规程》、《职业补习学校规程》等。在总法中一般规定职业教育的宗旨、层次、种类、名称、设立程序等；在分法中规定各级各类职业教育的办学目的、入学资格、修业年限、科目种类、课程设置、教师资格、学校组织等内容。这样一种构成模式，满足了职业教育复杂性的需要，使职业教育学制形成了较完整的法律体系：既有对职业教育共性的规定，又对不同类型职业教育的具体规定，针对性强，也有利于法的实施。

(四)在入学资格和修业年限的设计上，富有特色和弹性

入学资格和修业年限作为学制的重要内容，各个时期的规定均有特色和一定的弹性，而不是只有考试一种入学模式和刚性的修业年限。整个近代职业教育学制，除清末极少数类型的实业学堂入学需“经考验合格而使入学”外，其他各个时期，无论何种类型和层次的职业教育，都没有将文化考试作为入学的条件之一，基本上只有年龄和学力的要求。虽然1932年颁布的《职业学校法》中规定“职业学校招收学生，均应经入学试验及格”，但在《职业教育规程》中，职业学校的入学资格只有年龄和学力的要求。在修业年限的规定上，“癸卯学制”和“壬子·癸丑学制”按职业教育的种类规定修业年限，在1932—1933年学制则是按职业教育的层次规定修业年限；在学业年限上，体现了一定的弹性，且学业年限在缩短。如“癸卯学制”规定中等农业学堂“预科二年毕业、本科三年毕业”，1932—1933年学制规定“初级职业教育的修业年限一年至三年”。

(五)对职业教育学制进行适时的制度调整和补充

除1912—1922年这一特殊时期外，其他三个时期的职业教育学制在国家系统的学制文本颁布几年内，都进行了调整和补充，而不是较长期限内的一成不变。1902—1911年时期，“癸卯学制”颁发2年后，学部即对实业教育学制进行了调整；1922—1932年时期，“壬戍学制”颁布4年后，“戌辰学制”即对职业教育学制进行了修订；1932年学制施行6年后，随着抗战的需要，从1938年始对职业教育学制进行了补充。