托马斯·克伦威尔在英国向近代国家过渡中的历史地位

托马斯·克伦威尔(1485—1540)是英国近代社会转型时期杰出的政治家，英王亨利八世的首席国务大臣。16世纪30年代，他全面主持英国政府事务。在他的影响和操纵下，英国推行宗教改革，进行“政府革命”。他既解决了中古西欧持久难决的教俗权力之争，建立起国家的外部主权，又加强了中央集权，确立了国王在疆域内的最高权威。他众多而经久的行政改革为“治理他着手缔造的新国家提供了整套机构。他在这一方面也和其他多方面一样，证明他既富于远见卓识，也善于具体操作，这里他再次充分显示了一位富有建设性的政治家的风度，是罕见其匹的”[1] (P184)。克伦威尔所倡导的改革，代表了新贵族和新兴资产阶级的利益。他努力排除外力干涉来建立具有独立主权的新型君主制国家，并为英国确立了一套行政机构，奠定了英国政治的基础。因此，克伦威尔在英国向近代国家过渡中做出了卓越的贡献。

一、克伦威尔推动英国民族主权国家的建立

中世纪的英国严格意义上讲只是一个地理概念，还不是现代意义上的国家。国家的外部主权因受罗马教廷的干涉而不完整；国家内部主权因封建贵族拥有独立的经济权、军事权以及司法权，而不能正常运行；国王对封建贵族只有“宗主权”，而没有“主权”，国王的权力无法在贵族的领地执行，况且有些边境地区和威尔士仍然独立于国家权力之外。国家政务和王室家政没有严格区分。 宗教改革为英国民族国家的产生带来契机。16世纪30年代，克伦威尔主政后敏锐地认识这一点。克伦威尔借着国家的权力，依靠议会的支持，以宗教改革为突破口，巧妙地把国王的个人动机融入到民族国家的整体利益当中[2] (P100)，颁布一系列法案，打破了教皇对世俗国家的控制，建立起国家的外部主权。1533年克伦威尔主持下，国会通过了“上诉法案”。法案明确宣布“本英格兰为一主权国家”，“国王拥有至高无上的权力，能够对包括僧侣和俗界在内的所有人的一切行为进行审判”，“在国王之下的僧侣和世俗人组成政治社会，各自在宗教领域和世俗领域享有司法行政权，不受任何来自帝国之外势力的干涉”[3] (P353)。“上诉法案”的公布，不仅从法律上堵塞了罗马教廷通过司法诉讼案件干涉英国事务的渠道，而且在事实上造成了与罗马的决裂，切断了英国同罗马教廷外部联系的纽带，确立了国家在其领土范围之内的独立主权。 同时，克伦威尔重新调整了国家与教会的关系，把教会的司法权和征税权也转移到了国家手中。1532年3月，克伦威尔代表国会下院草拟了《反教区主教请愿书》，谴责了教会独立的司法权力，主张废除与国王的法律精神相违背的现存所有教会法[3] (P333—335)。1534年，国会通过“教士顺从法”，把宗教案件的最后裁决权转移到世俗人手中[4] (P183)。1534年国会通过的“至尊法案”宣布，国王是“英国教会的最高首脑”，“他和他的后嗣应当被视作为安立甘教的英国教会在尘世唯一领袖”[3] (P364)，拥有处理宗教事务的全权。同年颁布的“叛逆法”，规定严惩那些蓄意侵犯国王的尊严与权威者，从而以法律的形式强化了国王在王国内的政治权威。同年，“教士首年薪俸法”付诸实施，剥夺了罗马教廷对英国的征税权。1536年和1540年，国会又两次颁布封闭修道院、没收修道院财产的法令，摧毁了“教皇政治最后的避风港”[5] (P295)。1540年，国会还颁布法令，取消教会的避难权，教堂圣所不再是王室权威和法律的严重障碍。这样，宗教改革后，教会作为独立的统治机构不复存在，教士在国家政治生活中的影响大为削弱，其活动范围则逐渐退回到宗教领域。 如果说宗教改革建立了国家的外部主权和对教会的权威，那么，16世纪30年代克伦威尔政府对特许地和边境地区实行的政策，就在疆域之内确立了国王的最高权威。 16世纪30年代，都铎政府采取一系列有效措施，消除地方的离心因素，打击地方的割据势力。1536年，托马斯·克伦威尔起草了一项关于特许地和自由区的法令，明确规定只有国王才拥有对叛逆罪、谋反罪免予追究的权力，王国内任何地方的司法裁判权只能由国王授予，郡和自治领的伯爵，必须以国王的名义行事[1] (P175—176)。该项法令颁布实施后，除极少数例外，几乎所有特许地的封建特权都被取消，德拉姆郡的独立状态亦结束。整个英国第一次无条件地听命于威斯敏斯特的统一调度。只有到这时，国王的权力才真正达到了封建贵族的领地之内，中世纪国王的“宗主权”才最后变成了统一的政治权力，即“国家主权”。 1536年，克伦威尔政府出兵镇压以“神恩巡礼”为名的北方地区地方势力的骚乱，没收了诺森们兰公爵的全部领地，处决了参与叛乱的诺福克公爵。1537年夏，在北方设立了由中央直接控制的常设机构——北方委员会，取代了爱德华四世以来统治北方的临时委员会，管辖北方五郡[1] (P176—178)，有效地削弱了北方分裂势力，保证了中央对北方强有力的控制。从此，北方在中世纪游离于中央政府之外的分裂历史结束了，普通法和司法制度引入了北方，北方真正成为英格兰王国的有机组成部分。 政府对威尔士的政策也获得了成功。1534年政府发布一项法令，将边境内所有杀人案和叛逆罪的审判权移交到在边境上设立的英格兰法庭。1536年的一项法令规定，威尔士和切斯特应与英格兰一样设置四季法庭和治安法官。紧接着，国会又通过合并令，取消威尔士和边境地区的界线，把威尔士公国并入英国，废除边境上的领地，将其中一部分并入原有的威尔士和英格兰的郡，其余地区则划为五个新郡。新建郡和自治城市得到24位国会议席[1] (P172—175)。大约从1539年开始，来自威尔士各郡和自治城市的代表已经坐在威斯敏斯特的国会大厅内共商国是了。1540年，克伦威尔死后，国王加强中央集权，国家对内确立最高主权的政策仍继续推行。 克伦威尔政府的这些行动，体现了“国家权威在疆域之内排斥任何其它权威”[6] (P20)的现代原则，扫除了中央政府对地方有效统治的障碍，刷新了地方与中央的关系，从而构成了现代意义上统一国家的有机整体，从根本上结束了中世纪封建国家的分散离心倾向。

亨利八世时，旧的王室管家机构已经无法适应社会变化形势的需要，由此，16世纪30年代，克伦威尔对国家机构进行了大刀阔斧的更新与改造，被埃尔顿教授称为“都铎政府革命”。 首先，建立脱离宫廷的政府机构枢密院，推动了国家向制度化行为模式的演变。 早在中世纪，英国就存在着国王的枢密委员会，其职能随着不同国王的个性变化不很确定，或为咨询，或为行政，有时二者兼而有之。亨利七世时，整顿了枢密委员会，使之兼有咨询和行政两种职能，参与国家重大问题的决策。此时枢密委员会还不是常设机构，也没有固定成员，枢密官人数众多。据统计，在亨利七世25年的统治期内，有183人参加过枢密会议，最多的一次出席者达40多人[7] (P28)，不但不便召集开会，而且被旧的教俗贵族充斥[8] (P5)。这种庞大松散的局面，影响了政府的办事效率。克伦威尔的前任渥尔塞曾试图改变这种状况，但这次改革未能成功，不过它却为克伦威尔重新组织枢密院、最终使它成为一种制度奠定了基础[9] (P84—85)。 1534—1536年克伦威尔着手促使枢密会议从松散的大议会中独立出来，并使其规范化。他首先重建枢密会议的核心即由部分成员组成的常务顾问班子，不断增强其权力，并把它置于自己的操纵之下[8] (P250)。议会的首脑本为国王，但克伦威尔成为实际上的仲裁者。克伦威尔以首席国务秘书的身份拟定枢密会议的详细议程，对议会草案进行修改和审批，并藉此控制枢密会议[8] (P316)。克伦威尔还设立了一个管理名册和会议记录的官员，使枢密会议进一步程式化，规范化[8] (P349)。至此，枢密院成为独立于王室管家机构之外、具有稳定结构和工作程序的政府行政机构。枢密院的19名成员，全是国家的重要官吏，具有特殊才干和专门特长，掌握着国家或王室的重要部门[8] (P321)。枢密院成员的数额，同后来正式的枢密院成员相同。枢密院定期开会，作为一个整体管理国家事务。这表明此时克伦威尔已经基本上建立起枢密会议[8] (P319)。克伦威尔的这项改革使枢密院成为独立于国王宫廷之外，管理国家公务的常设性行政机构，使国家向着制度化范式转变。 其次，提高国务秘书的地位，扩大其职权范围。国务秘书原是宫廷中低微的职务，担任国务秘书的人一般都是没有贵族爵位的人[4] (P292)。1533年克伦威尔接替伽狄纳主教担任国务秘书。他利用伽狄纳离职之机接近国王，并掌握各部门的大权，使国务秘书一职发生了实质性的变化。 克伦威尔首先夺取了掌玺大臣的权力。克伦威尔当政时期，简化政府办公手续，削弱掌玺大臣的权力，由国务秘书经管各种印玺，负责文件的签发[8] (P339)。以后国王的各种印章在政府公务中都不起实际作用了。在印玺处由国务秘书经管后，印玺处的机构脱离了国王内廷，不再由国王控制，逐渐成为国家机构的一部分。这些印玺不再是国王的私人印玺，第一次为国家政府所有。以后御鉴处代替了御玺处成为行政中心，由作为国务秘书的克伦威尔亲自主持[8] (P5)。克伦威尔的这些改革措施提高了政府的办事效率，扩大了国务秘书的职权，使政府机构更具官僚制度化。 1539年，国务秘书地位已相当显赫，有一项法令，已把秘书与大法官、财政大臣这样的重要官吏相提并论[8] (P126)。克伦威尔不仅建立起首席秘书与政府部门的联系，将它们置于自己的领导之下，还通过与枢密院的关系，对枢密院下设办事机构的具体领导，把自己变成了事实上的枢密院首脑、国王的首席行政大臣。 再次，改革国家财政制度。克伦威尔主持的财政改革是政府改革中最重要的方面之一。财政改革是由宗教改革引起的。16世纪初期，亨利八世由于穷兵黩武，铺张浪费，以及外交活动，急需大笔款项，王室入不敷出，经常性的收入不能满足他的需要。于是王室不得不寻求获得财源的新方式与新策略。这也是宗教改革和国家机构变革的动因之一[10] (P235—236)。 克伦威尔掌握政府要职后，进行了财政改革。改革之前都铎王室的收入基本上由国库、国王特权总稽查与兰开斯特公爵领地三个部门管理。这种多元、混乱的方式一直统治着王室财政管理。宗教改革开始后，由于没收教会地产，财政收入大规模增加。戏剧般增加的巨额收入使原来的财政机制已不适应形势发展的需要，于是亨利八世责成具有丰富理财经验的改革派领导人托马斯·克伦威尔进行财政改革。克伦威尔借助国会通过一系列法案，将教会的财产和收入转入王室手中。克伦威尔通过国会法令成立六个平行的税收机构和普通监察法院(主管亨利七世和渥尔塞时期所获土地的收入)，打破了内廷的一统局面。法案详细规定了这些税收机构的目的、职能、人员和规章[8] (P299)。除国库仍保持以往的管理方式外，其他各财政法院都赋予了近代化的财政管理体制，设立具有高度办事效率的财政大臣，根据其权力掌握现金，直接审查账目，并进行预算，平衡收支，拥有国家印章，有着规定的各种专职人员与权限、账目与结账手续，并有一套专门的从中央到地方的税收机构。改革后的财政部门成为秩序良好、分工明确的常设行政机构，并在政府行政机构与王室管家机构的分离中率先得到独立发展。克伦威尔推行的财政机构改革促使英国朝着有系统有效率的近代国家财政管理制度迈出了关键的一步。 克伦威尔建立了相对稳定的税收制度。1534年，他整顿财政，从国会获得十五分之一税、什一税和补助金的保证[7] (P62)。同年，实施“教士首年薪俸法”，把原来流入教廷的定期收入截留给国家财政。此外又对英国境内的教士薪俸征收1/10的所得税[3] (P358—359)，这些收入与国家关税收入一起，构筑了都铎国家制度化税收的基础。 最后，提高议会下院的地位，促进下院的发展。都铎王朝以前，议会已存在二百余年，它主要是一个批准征税和审理重大司法案件的非常设机构，由教俗贵族组成的上院为主体，而由骑士和城市代表组成的下院则居于从属地位。宗教改革后，议会本身发生了重大变化。 克伦威尔控制“宗教改革议会”。他控制议会的最有效方式是以国务秘书的身份拟定议会的详细议程，并亲自审批议会草案的副稿[8] (P299)。同时他还通过收买、赞助各地头面人物，以及暗示、下达指令等方式，确保国王所内定的候选人当选和政府的动议顺利通过。因此，有人认为他是整个都铎时代“最积极主动的议会选举操纵人”，是“该国第一个议会政治家”[11] (P140)。他控制议会的方式为16、17世纪的国务秘书沿用。 下院地位的提高主要表现在上院立法能力的削弱和下院立法能力的增强。克伦威尔借助宗教改革的有利形势，敦促“宗教改革议会”开创了政府议案必须首先提交下院审议的先例，致使上院保持了多年的立法优势地位一去不返，从此政府议案大多由下院创议。到了玛丽时期，由上院创议的议案已经降至议案总数的1/4。及至伊丽莎白在位晚期，上院提案已不到议会提案总数的1/5[1] (P172—175)。在立法问题上，下院成为国王的合作者，给予国王以巨大支持，使许多法案得以顺利通过，同时，下院从国王那获得许多权力。下院作为国家机构的组成部分得到承认。当然，国王的权力不是绝对的，克伦威尔并不是让亨利八世成为一个独裁者，而是要使国王在议会中享有最高权力。 由于克伦威尔解散修道院，修道院长从上院消失，因而僧侣贵族保守势力被削弱；同时慑于王权的强大，“世俗贵族在议会活动中变得相当温顺随和，绝大多数情况下总能主动配合政府”[12] (P124)。相反，乡绅和新兴资产阶级的经济实力大为增强，政治地位日益提高，他们成为城市或地方的代表，进入下院，逐渐成为下院的核心。这些都有利于下院地位的加强。之后，下院取代上院成为议会的主体，国王在议会中行使最高权力，英国议会正向着现代化的方向发展。