孙中山先生立法与行政关系思想的探讨

论文关键词：孙中山；立法；行政；关系

论文摘要：孙中山先生是伟大的民主革命先行者。他的政治思想内容十分丰富。从一个新的独特的视角解读孙中山先生关于立法与行政关系的思想，介绍孙先生对西方立法与行政关系的批评，以及对西方立法与行政关系制度的改造和创新。

立法与行政的关系，主要指立法权与行政权，立法机关与行政机关的关系。这是古希腊罗马以来政治学者、政治家们孜孜以求探索和实践的重大问题，也是人类政治生活中无法回避的重要问题。孙中山作为民主革命的先行者，在学习西方政治制度的同时，通过对西方发达国家立法与行政关系的理论和制度的分析，发现其中存在的弊端。他批评西方立法与行政关系理论和制度，说：“兄弟曾将对美国宪法的仔细研究．又从宪法史乘及政治各方面比较考察，美国底三权宪法到底如何?研究底结果，觉得他那不完备的地方很多，而且流弊亦不少。”他认为弊端主要有：一是立法与行政分离，弹劾权和考试权没有独立起来；二是间接民权即代议政体有缺陷，用代议士管理政府，人民不能直接全面管理政府，导致政府无能。他对此提出了具体的改造意见。

一、批评立法权，将弹劾权独立起来

孙中山先生早在1906年11月15日与该鲁学尼谈话中就对立法权的使用进行了批评．在辛亥革命和北洋军阀时期，他对弹劾权的运用提出了自己的见解。

1．立法权包含弹劾权存在弊端。其一，纠察制度使用不充分。“至于纠察制度，是除了要监督议会外，还要专门监督国家政治，以纠正其所犯错误，并解决今天共和政治的不足之处。”在他看来，纠察制度的作用要比现在还大。其二，立宪国家纠察权归议会掌握，权限因国家而不同，带来大量的弊端。比如，美国纠察权归议院掌握。议院往往擅用权力，迫使行政机关不得不俯首听命，常常造成议院专制。而只有雄才大略的大总统，如林肯、麦坚尼、罗斯威等，才能保持行政独立。纠察权容易成为议会控制行政相关的工具，导致立法与行政关系失衡。其三，从理论上讲，裁判人民的司法机关是独立的，而裁判官吏的机关却反而隶属其他机关，是没有道理的。因此，他提出“故此机关也要独立”。其四，弹劾权规模狭小。“譬如美国弹劾权，付之立法上议院议决，上议院三分之二裁可，此等案件开国以来不过数起．他则付诸司法巡回裁判官之处理贪官污吏而已。英国弹劾亦在贵族、平民两院，关于皇室则在御前议政院，亦付诸立法也。”

2．中国监察权有优良传统。“如我中国，本历史习惯弹劾鼎立为主权之监察院，代表人民国家之正气，此数千年制度可为世界进化之先觉。”其一，监察历史悠久。“自唐虞赓歌飚拜以来，左史记言，右史记事，行人采风之官，百二十国宝书之藏，所以立纲纪，通民情也。”从那时开始，汉代御史大夫，唐代分同御史，宋代御史中丞，元中丞，明清两代御史，官职虽小而权重内外，上有君相，下及微职，都在其纠察范围内。其二，作用大。“至弹劾权，在历史上能弹劾皇帝，其权限虽仅限于皇帝，然此制度实世界所未有，故中国实为世界进化最早之第一国。”其三，弹劾权是中国“宪法”一部分。中国古代“宪法”也是三权立法，君权兼有立法、行政、司法之权，此外，还有弹劾权和考试权。

3．西方学者对立法权的批评。孙中山引用美国学者喜斯罗的观点，该学者主张国家权力分为四权，将国会弹劾权独立出来，理南是国会议员常常用弹劾权来压制政府。

孙中山认为，“古时弹劾之制，不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借。设行诸近世，实足以救三权鼎立之弊。”

二、批评行政权，将考试权独立出来

1．对考试权放入行政权进行批评。其一，选举弊端多。选举比委任来说，显得公平一些，但是单纯用选举而不用考试，还是会漏掉许多人才。“就选举上说，那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举；那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。所以美国代表议院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑。”其二，委任弊端多，“就委任上说，凡是委任官都是跟着大统领进退。美国共和党、民主党向来是迭相兴废，遇着换了大统领，由内阁至邮政局长不下六七万人。同时俱换。所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的。这样看来，都是考试制度不发达的缘故。”其三，考选之权放在行政部下不完全。孙中山认为．考试制度原是中国发明的，英、美学去后，大凡下级官吏，必要考试合格，才能委任。但这只是用于下层官员，而不涉及中高层官员。考选权地位在行政部下。成为行政部职权之一，“虽少有补救，也是不完全的。”

2．考试是中国优势文化传统。“中国历代考试制度，不但合乎平民政治，且实过现代之民主政治。”孙中山认为．中国自世卿门阀荐举制度被推翻以来。唐宋元明清考试制度效果明显．是平等政治的最直接体现。“朝为平民，一试得第，暮登台省，世家贵族所不能得，平民一举而得之。”唐宋以来，官吏均考试出身。任何权力不得干涉科场制度。“一经派为主考学政．为君主所钦命，独立之权高于一切。”他认为，“此予酌古酌今，为吾国独有，而世界所无也。”对考试权在中国古代社会中的作用，给予了较高的评价。

3．考试权必须独设。孙中山说：“将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官员是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”在君主专制国，考选制度设想虽好，但是空文一张。而在共和政体下，这种选人方法非常好，官吏必须称职，才能作为国民的公仆。“但是这考选权如隶属于行政部，那权限未免太广．流弊反多，所以必须成了独立机关才得妥当。”

三、批评间接民权(代议制)，将直接民权作用凸显出

来民权主义是孙中山始终坚持的政治理论，在此基础上，孙中山从1916年开始，就在各场合提出了直接民权的思想。如1916年7月15日．在上海尚贤堂茶话会上的讲话等，特别是在孙中山起草的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中就说“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权，即为国民者不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也。凡此既以济代议政治之穷．亦以矫选举制度之弊。”

一方面，他指出了间接民权的弊端。一是共和政体是代议政体，在代议制下，人民只能享有一种代议权。二是代议政体弊端，他认为人民被选成议员之后，在议会中可以管国事。凡是国家的大事，都要由议会通过，才能执行；如果在议会没有通过便不能行。这种政体叫做“代议政体”，即所谓“议会政治”。他认为，这种政体弊端极大，“现代的代议士都变成了‘猪仔议员’，有钱就卖身，分赃贪利，为全国人民所不齿。各国实行这种代议政体都免不了流弊，不过传到中国，流弊更是不堪问罢了。”三是民权发达的国家，多数的政府都是无能的，民权不发达的国家，政府多是有能的。“以前没有充分民权的时候，人民选举了官吏、议员之后，便不能够再问，这种民权是间接民权。间接民权就是代议政体。用代议士管理政府，人民不能直接去管理政府。”另一方面，他提倡要借鉴直接民权的经验。孙中山十分欣赏美国和瑞士的直接民权。他认为“瑞士已经实行过了三个权．……在美国的西北几省，现在除采用瑞士的三个政权以外．并加入一个罢免权。”与此同时，他赞美俄国新发生一种政体，“……是人民独裁的政体……当然比较代议政体改良很多。”

在此基础上．他提出权能理论．以民权主义建设全民政治。其一，孙中山的理想是“我们拿欧美以往的历史来做材料，不是要学欧美，步他们的后尘，而是用我们的民权主义，把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎于欧美之上。”其二，权能分开，他认为，民权就是人民去管理政治，引用美国学者的话“现在讲民权的国家，最怕的是得到了一个万能的政府，人民没有方法去节制他；最好的是得一个万能政府．完全归人民使用，为人民谋幸福。”他认为要改变人民对政府不信任，总是防范，不许政府有能力。不许政府万能的态度。他认为解决之道就是“权”与“能”的区别。“国民是主人，就是有权的人．政府是专门家，就是有能的人。”其三，人民拥有四个政权，即选举权、罢免权、创制权和复决权；政府拥有五个治权，即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。“有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”其四，人民可以管理政府。“人民管理政府的动静，要有四个权．就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。……政府的一动一静．人民随时都是可以指挥的。” 四、对西方立法与行政关系的制度进行改造和创新

针对西方立法与行政关系通常采用总统制或内阁制的设计模式，孙中山以权能理论和五权宪法为基础，设计了一套独特的立法与行政关系制度，对西方立法与行政关系制度进行改造和创新。

1．设立国民大会。早在1916年，孙中山提出“今此三千县者各举一代表，此代表完全为国民代表．即用以开国民大会，得选举大总统，其对于中央之立法，亦得行使其修改之权，即为全国之直接民权。”在《建国方略》中，他提出在各县完全自治的基础上，“皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法。”国民大会的职权，提出选举、罢免、创制、复决四权，他认为使“专司宪法之修改，及制裁公仆之失职”。五院制中央政府对国民大会负责。而国民大会职员的资格由考试院定。

2．设立五院制中央政府。孙中山提出以五院制为中央政府：行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。行政院通过各县人民投票选举总统，由总统组织；立法院也由各县人民选举代议士组成；其余三院院长在立法院同意下，由总统委任，但不能对总统、立法院负责。五院皆对于国民大会负责。而各院人员失职．由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。

在1924年的《国民政府建国大纲》中，孙中山强调，“中央统治权则归于国民大会行使之．即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权．对于中央法律有创制权，有复决权。”明确无误地指出，国民大会拥有最高地位，对中央政府有控制权。

3．五权之间取消了权力制衡。孙中山说：“政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工”五权内是国家职能分工，“做起事来，既不侵越权限，又能够互相帮助。”在孙中山的设想中，五权各自独立，一起对民大会负责。立法院与行政院之间已不复有“三权分立”制度下，那种相互制约的关系。也就是说，“五权分立”中各权的职权范围、性质不同于“三权分立”中各权的职权范围、性质。“五权分立”并没有吸取“三权分立”中各个权的职权思想，它没有搬用分权制衡原则。

4．形成国民大会——中央政府体制。国民大会与五院制中央政府关系是负责领导和被领导的关系。孙中山明确提出来，五院直接向国民大会负责。

五、结语

孙中山先生关于立法与行政关系的思考，可以大致分为两个阶段，第一个阶段，从他开始从事革命活动，一直到护法战争时期。孙中山从中国传统政治文化中发现监察制度和科举制度的优点．反思西方实施三权分立制度所带来的弊端，主张用五权理论来弥补三权分立学说的不足。他认为，从立法权分出检察权，专门从事监督工作，从行政权中分出考试权。专门从事人才选拔工作。但他并没有对五权架构进行详细的描绘和分析。第二阶段，从护法战争后期到逝世，一方面，他开始反思民国立法与行政关系的实践情况，另一方面．吸收国内外对代议政治反思改造的许多新观点，如瑞士的直接民权制等。从理论上提出了权能理论，对五权宪法理论的内涵外延进行了实质性的修正与完善，形成了独特权能理论和五权宪法理论，从制度上，他提出了设立国民大会和五院制政府的构想，并对其中的运作机理进行了设计，形成了独特的制度安排。而正是后者，在国民党执政时期，为制定五五宪草和1946年宪法，提供了广大的弹性想象空间，引发了广泛的争论。

孙中山设想的国民大会——五院制中央政府制度，是以权能理论和五权宪法为理论支撑的，但理论的完善和现实的制度设计是有距离的，现实的制度设计同实际生活的运行更不相同，因此，在国民大会——五院制中央政府模式中，存在两个问题．成为日后人们将之转化为宪法模式争论的焦点：一是国民政府的四权，进行具体操作．难度太大，如何具体化?如果由国民大会代表实施，岂不变成间接民权?二是国民大会与五院制中央政府之间各项权力如何分配，国民大会地位如何凸显?如何构架有效的运作机制?这些为后人留下许多探讨空间，在实践中引发了诸多争议，得不到有效解决。