当代中国政治生态变迁情境下参政党民主监督机制创新探究

摘 要：当代中国社会正处于转型期，政治生态发生了深刻变迁，参政党民主监督正面临诸多新情况、新问题的挑战。从参政党民主监督的权利保障、约束与激励、沟通联系、反馈等方面入手，探索和创新参政党民主监督运行机制，对增强参政党民主监督的活力与生命力，切实加强参政党民主监督在社会主义民主政治生活中的功能和作用，具有重大的理论价值和现实意义。

关键词：社会转型；政治生态变迁；网络民主；参政党；民主监督；机制创新

参政党的民主监督作为社会主义民主政治建设的重要内容，是中国监督体系的重要组成部分，也是坚持和完善中国政党制度的应有之义。随着改革的不断深入，中国社会发生着深刻的变化，反映到政治层面则表现为政治生态的变化。这对新时期新阶段的参政党民主监督提出了更高的要求，而如何应对这些变化，更好地发挥参政党的民主监督功能，无疑会直接影响到中国民主政治发展的进程。

一、我国社会转型过程中政治生态的变迁

自1978年党的十一届三中全会以来，随着改革开放的逐步深入，中国社会进入快速发展阶段，经济社会整体全面转型，由计划经济模式向市场经济模式转变，由封闭的传统农业社会向开放的现代工业社会转变。在社会资源的分配方式和获取方式、社会组织结构与方式、职业结构、利益结构、社会权力结构、社会沟通模式、社会交往与社会行为方式、社会流动模式、生活方式、社会认同方式、社会价值观与社会评价等各个层面发生了巨大变化。[1]这使得参政党民主监督的政治生态随之发生改变，出现了许多新情况、新问题。

1.社会利益群体及其价值取向的多元化。随着社会主义经济体制改革的不断深入，我国形成了以公有制为主体、多种经济成分并存，以按劳分配为主体、多种分配制度并存，产业结构不断调整和优化的新局面，取得了经济建设的巨大成就。与此同时，社会利益从利益平均化到利益多极化、从利益依赖性到利益独立性、从利益稳定性到利益多变性转变，[2]形成利益主体多元、利益诉求趋向多元、利益实现途径多样、人的思想的多样性和差异性不断增强、价值观念趋向多元化的新情况，从而导致了多元化的社会利益群体的出现。不同社会利益群体越来越关注自身利益的获得和权益的维护，力求利益最大化，虽然也有相互之间的渗透妥协、和谐共处，但由于各自立场的差异，为了生存和发展，不可避免地出现成员之间、群体之间的排他和对抗，使得利益群体之间的矛盾和冲突日益凸显。尤其是城乡居民之间、不同地区之间、不同行业之间等的利益差距不断扩大，部分公民的相对剥夺感增强，不满情绪膨胀，已经成为影响社会稳定的重要因素，给中国民主政治发展带来较大压力。

2.社会阶层分化加剧及新社会阶层的出现。我国原有的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层在市场经济体制改革和产业结构调整过程中，不断调整、分化、重构，社会分层不断加剧，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去以政治身份、户口身份和行政身份为依据的分化机制，产生出具有不同经济地位、社会地位、利益特点，以及不同价值趋向、归属感、认同感的社会新阶层。他们大多集中在民营企业、外资企业、中外合资企业、私营企业、个体企业及自由职业中，在不同的所有制、不同行业、不同地域之间流动十分频繁，职业和身份经常变动，思想非常活跃。随着新阶层经济地位和社会地位的不断提升，其政治诉求也在不断增强，越来越渴望拥有政治话语权。另一方面，在社会变革中，工人阶级、农民阶级、农民工阶层的政治、经济、文化等权益得不到充分保障，一度被政治边缘化，其政治诉求更为强烈。

3.公民政治意识增强与网络政治的兴起。政治意识是人们在对政治现实的适应过程中产生的、体现为人对于政治系统及自身在该系统中的地位和作用的认识和态度。多年来的社会主义市场经济建设，使我国公民的“市场人格”逐渐形成，独立、自由、民主和政治参与意识逐渐增强。随着信息化时代的到来，网络成为了人们生活的一部分，截至2010年6月底，中国网民规模达到4.2亿，较2009年底增加3600万人；互联网普及率达到31.8%，较2009年底提高2.9个百分点。[3]网络对国家政治制度、政治过程、政治权力、政府管理等领域都带来了深刻的影响，出现了一种新型的政治现象——网络民主。普通民众，只要具有上网的能力，理论上就可以获得发言的渠道，有机会发表意见、表达诉求，其意见和诉求若是具有较高普遍性，就可能获得广泛的支持而形成一种舆论，从而对现实政治产生影响。现在，越来越多的人通过网络平等地参与到政治生活中来，直接、及时地表达意见建议，人们对于社会政治事件的关注达到了前所未有的高度。电子政务、电子党务发展的增速，高层政治人物对网络效用的认可以及与网民的互动，政府通过网络问政于民等等，都表明中国已经形成了网络政治的雏形。网络民主政治既然是一种直接民主政治，也就不可避免地具有直接民主制的内在缺陷，比如，意见多变、缺乏深思熟虑，容易走极端。

4.社会问题比较突出。当前，在我国社会政治生活的一些现象不仅使公民产生一定程度上的低政治功效感，而且阻碍了社会主义民主政治的进一步发展。例如：教育机会不公平、医疗保障不公平、社会保障不公平、政策机制不公平、工资住房就业不公平等社会不公平问题仍然存在；官场中作为一种变相腐败的“潜规则”，具有很大的利益吸引效应，一经形成，圈内人便有着很高的利益相关性，一荣俱荣、一损俱损，因而官官相护，权力互通和共享；一些拥有公共权力的人，在政府和私人之间以及经济活动领域进行权力寻租，把权力商品化，以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，即权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易，权力寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力；有的人利用国家法律与政策的空子致富，有的人是利用垄断地位与权力大发横财等等。这些问题若长时间累积、久而不决，必然会导致公众对国家的信任度降低、政治认同降低、对改革冷漠、对社会失去信心，甚至仇视社会，动摇社会政治生态的稳定。

二、政治生态变迁情境下参政党民主监督机制运行的现状分析

中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是中国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。[4]由八个民主党派组成的参政党通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督，能够反映社会上多方面的意见和建议，提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督，从而有利于执政党决策的科学化、民主化，更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，加强和改进执政党的工作。[5]7近年来，我国参政党的民主监督不断发展和完善，其机制不断创新，在一定程度上推动了社会主义民主政治的发展，但随着政治生态发生变化，其机制运行的不足也十分明显。

1.参政党民主监督机制的发展。民主监督实效如何，在很大程度上取决于监督机制是否完善、机制运行是否良好。十一届三中全会后，参政党民主监督职能得到逐步恢复和长足发展。2005年《中共中央关于进一步加强多党合作和政治协商制度建设的意见》进一步明确了参政党民主监督机制、内容、形式、渠道等方面内容。近年来，随着我国政党制度的不断完善，参政党民主监督机制也得到了一定程度的发展。除了传统的座谈会、民主协商会、谈心会、情况通报会、政协委员检查视察、列席人大政府工作会议等形式外，还建立了政府各部门与参政党对口联系制度、特邀检察员制度、专题调研制度、决策咨询听证制度、党委领导人与党派领导人交友谈心制度、监督建议书制度等多种监督制度。民主党派成员担任特约人员的领域进一步扩大，其参与机会更多，知情程度更深。“目前，最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局共聘请民主党派成员、无党派人士87人担任特约检察员、教育督导员、特约监察员、特约国土资源监察专员、特约审计员、特约税务监察员。地方各级政府部门也聘请民主党派成员、无党派人士1.7万人担任特约人员。” [5]14另外，各民主党派成员在人大、政协的人数不断增加，他们运用政协视察、大会发言或以其他形式对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。[5]16

2.当前参政党民主监督机制存在的问题。随着中国社会转型，社会政治生态变迁，一方面，社会各阶层对国家、社会等方面的问题越来越关注，其民主政治诉求越来越强烈，对参政党民主监督的要求越来越高；另一方面，较之参政议政，参政党的民主监督还是一个薄弱环节，其民主监督机制在某些方面的不完善、不具体、缺乏可操作程序、缺乏配套保障措施等问题日益凸显。

第一，缺乏具体的制度规定，监督权利保障机制不完善。中共中央在1989年的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《意见》），以及人民政协在1995年的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中，对参政党民主监督的性质、原则、内容、形式、渠道、机制作了总的框架性的规定，显示出党和国家对民主监督的高度重视和大力支持，但是这些规定对于监督的具体程序、监督结果和效力等都没有作出详细规定，因而，现实政治生活中的监督往往缺乏可操作性，随意性较大。第二，参政党知情渠道有限，信息不对称。“知情”是开展监督的先决条件，了解情况的不全面、不详细、不具体或者不 及时，民主监督就难免触及不了问题的实质和根本。一方面，现行的主要知情渠道是信息通报会，而这些往往是流于形式，造成参政党获取的监督信息的真实性和全面性打折，导致监督浮于表面；另一方面，某些作为监督者的参政党成员还停留在被动接受信息而忽视主动收集信息的阶段，利用现代网络平台不够，监督作用较弱。第三，沟通不畅通，尤其是政府主动与参政党的沟通欠缺。在中央层面，决策层比较注重发挥参政党的民主监督作用，但在基层，能经常与参政党协商、主动接受监督的单位则不多。现实中还存在着民主监督的成效取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和态度的情况，若是这个“一把手”不“开明”，则会致使双方沟而不通，参政党处于长时间的等待之中，民主监督实效不强。第四，民主监督结果的反馈不及时或是敷衍了事，一些部门采取“虚心听取，坚决不改”的态度，解决问题难的情况时有出现，致使监督的实效大打折扣，也严重挫伤了参政党成员监督的积极性和热情。

另外，一些民主党派的工作人员主体意识不强，工作尚欠规范，监督力度不够；参政党民主监督流于事务监督；民主监督权责不清等问题也在一定程度上，影响了参政党民主监督功能的发挥，从而导致上级监督不到、下级监督无效、同级监督不了、局外监督不好的现象。

三、参政党民主监督机制创新的路径

社会政治生态变迁要求更为有力有效的民主监督。由以上分析看来，是否有一个规范、合理、切实可行的监督机制，是参政党民主监督能不能保证产生实效的重要因素。相比于党内监督有纪律、法律监督有程序、行政监督有规章、舆论监督有阵地、群众监督有压力而言，民主监督的规范性、可操作性欠缺，处境尴尬。一项对完善民主监督运行机制的调查显示，64%的民主党派人士认为制度系统是最需要完善的方面。[6]《意见》明确要求“进一步拓宽民主监督的渠道”，“切实完善民主监督机制”，“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度”，但在这一基本框架下民主监督机制究竟应该如何健全，如何创新，才能使其制度化、规范化、程序化，保证监督落到实处且富有效力呢？

1.细化《意见》要求，建立健全民主监督权利的保障机制。《意见》指出“要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权力”。参政党的民主监督要落到实处、行之有效、发挥作用，必须要形成制度上强有力的保障机制，否则，民主监督就成了无源之水、无本之木。在制度上，要细化《意见》要求，建立健全与之相关的具体条例或办法。可以在《意见》总的框架下，根据实际情况需要，出台具体的条例或者办法，制定新的配套制度，明确参政党民主监督的权责问题；进一步细化参政党监督的目的、范围、对象、任务、时间、内容、形式、效力、评估等；赋予监督者在知情、质询、督办、合法反对等方面的权力；解决监督所需经费，规定经费来源，从而形成保障监督权利的规范化、制度化、科学化的长效机制，解决监督者的无从下手、后顾之忧。在组织机构建设上，可以在人大和政协中建立以负责监督为主要职能的专委会，以此为重要依托，开展监督工作；在与民主党派对口联系的有关政府部门，设立民主监督的固定编制，让专门人员负责民主监督中的相关事宜，以此为联络点，从而由点及面，铺开工作。

2.建立健全民主监督主客体的约束与激励机制。构建完善的民主监督机制，离不开对监督主客体的约束和激励，两者相辅相成，缺一不可。一是要建立完善民主监督主体的约束和激励机制。在约束机制的建立和完善方面，可以在中央和各级统战部门设立一个专门机构负责管理特约人员；在提高参政党成员的政治水平和监督能力、监督力度、监督质量上制定具有可操作性的评价系统；制定特约监督工作的条例，对监督人员的权、责进行规范，形成民主监督责任制；制定特约监督人员管理办法，严把人才选拔关，要将坚持真理、敢于监督，更善于监督的政治素质高、责任感强的人推荐到监督队伍中去，坚决将“在其位不谋其政”、监督不力的人从中剔除；可以考虑对特约监督员等进行定期考核评估，实行末尾淘汰；监督事多而繁，需要大量精力，对身兼数职、无力顾及监督的工作者，应予退出监督队伍，不能把当“特约监督员”作为一种待遇享受；对于怕监督、不监督的参政党应予责任追究等等。在激励机制的建立和完善方面，要加大在精神和物质上的奖励，对在履行参政党民主监督职能中做出突出贡献的参政党或者其成员，可以设立“民主监督奖”，授予“先进集体”、“优秀监督员”等荣誉称号，树立先进典型，主流媒体广为宣传，加大参政党民主监督的积极影响。二是要建立完善民主监督客体的约束和激励机制。主要是对党和政府部门接受民主监督建立责任制度，确定责任人；对于向参政党履行民主监督职能进行打击报复的行为，要坚决查处，并追究责任人、“一把手”的责任；应将统战理论与政策作为领导干部，尤其是“一把手”岗位培训的必修课；将党政各级部门接受民主监督数量、内容、层次以及民主监督效果评估纳入政府年度考核环节，作为评价主要领导干部绩效的标准之一。同时，要加大奖励力度，对自觉接受民主监督、虚心采纳党派意见、积极改进工作的党政部门，给予表彰奖励，变“要我接受监督”为“我要接受监督”。

3.建立健全民主监督的沟通联系机制。参政党的民主监督是“异体监督”，信息沟通极为重要，这要求党政要信息公开、政务透明，做好“事前”、“事中”、“事后”的沟通，建立良好的民主监督沟通联系机制。应将有关宪法、法律和重要法规的制定修改、政府预算及重大建设项目等纳入民主监督的知情范围，监督重点放在决策监督和执行监督上。国务院和地方政府拟就提交的人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大方针政策措施、关系国计民生的重大建设项目等要召开有参政党参加的座谈会，及时通报重要情况和重大问题；建立公示制度和听证制度；完善民主党派实行监督的联席会议制度，要常态化定期召开；党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；各级政府邀请民主党派负责人列席全体会议和有关会议，参与有关议案和决策的讨论；党委和政府可以邀请民主党派负责人参加就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作；政府各职能部门邀请相关的民主党派人士参加重要专业性会议，制定重要政策、规划；加强参政党与政府部门的对口联系，加大对部门日常工作、远期规划的了解；进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域；创新信息获取渠道，可以设立热线电话，搭建信息交流网络平台，采用互动式网络技术，充分利用网络获取信息，注重来自基层群众的诉求，可以组织民意调查，建立健全监督的网络互动沟通机制，从而形成从中央到地方到基层，覆盖面广泛的参政党民主监督网络，以达到反映民意、监督执政党的目的，成为社会公共安全预警系统的一部分。

4.建立健全民主监督的反馈机制。真实、及时的反馈是促进民主监督落到实处的条件，只有建立健全民主监督的反馈制度，民主党派的监督才不会流于形式。良好的有建设性的反馈应该具备几个条件：有确定的反馈对象、明确的反馈内容、适当的反馈形式、确切的反馈时间、反馈具有完整性和准确性。这样的反馈才能使监督主体接受到准确的信息，从而作出判断和反应。具体而言，“一是对参政党的意见、批评和建议，有关部门要有专门的机构和人员负责；二是对这些意见、批评和建议应做到条条有回应，件件有答复；三是对这些意见、批评和建议，要认真研究，充分吸纳，并切实改进，不能采纳的部分要作出充分的解释和说明；四是参政党对答复不满意的。可以再次向有关部门和人员提出，有关部门和人员要进一步作出说明；五是对不能认真接受民主监督的部门和人员，要进行批评和纠正。” [7]如此，形成监督主客体之间的良性互动，就能够保证民主监督效能的不断提高。

另外，还应建立健全民主监督与其他监督形式相结合，发挥整体作用的协同机制。“加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外自上而下和自下而上相结合的监督制度。”[8]这是完善参政党民主监督的有效途径。

参考文献：

[1]徐恒秋.社会的转型与对策：欧洲经验与中国社会转型 的挑战[M].安徽科学技术出版社，2007：103.

[2]庄锋.试论社会转型加速期的利益分化与政治整合[J]. 当代世界与社会主义，2004，（2）.

[3]中国互联网络信息中心(CNNIC)[EB/OL].http:// news.163.com/10/0715/14/6BL23046000146BC. html.

[4]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和 政治协商制度建设的意见. 2005-02-18.

[5]中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国政党制度》白 皮书[Z].2007.

[6]朱修萍.完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 [D].浙江大学硕士学位论文，2006：52.

[7]张献生．关于加强我们民主党派民主监督的问题[J]．中 州统战，2002，(1)．

[8]江泽民.论党的建设[M].中央文献出版社，2001：70.