转变职能，依法行政，加强管理，为和谐社会建设营造良好舆论环境

2005年全国报刊管理工作会议在新疆召开。深入学习贯彻党的十六届五中全会精神，进一步认清形势，把握大局，明确当前和今后一个时期的报刊管理工作任务，切实做到转变职能、依法行政、加强管理，推动报刊出版业健康、繁荣发展，为建设社会主义和谐社会营造良好的文化氛围和舆论环境，是这次会议的主要内容。

一、胸怀全局，认清形势，迎接挑战

我国的报刊出版业与国家和民族的前途命运息息相关，是国家经济和社会发展进程的重要组成部分，报刊出版业正处在技术进步、结构调整、体制革新的转型过程之中。随着国家政治、经济、社会的不断发展和进步，随着社会主义文化建设的不断发展和文化体制改革的不断深化，报刊出版业的改革、发展与监管面临新的形势，其中，既有积极的方面，也有消极的方面。如何因势利导，加强宏观调控，强化社会监管是摆在报刊出版行政管理部门面前的最为现实紧迫的问题。按照中央对报刊出版工作的方针政策，各级报刊管理部门在强化日常管理、创新工作机制、解决突出问题等方面，做了大量工作，形成了一套较为成熟的管理机制，确保了报刊业发展健康平稳的态势。但是，我们还必须清醒地看到，报刊管理工作中不断出现的新情况和新问题，给我们既有的管理理念、管理方式和管理手段提出了全新课题，如何应对挑战，守土有责，完成党和人民对我们的重托，需要我们胸怀全局、认清形势、迎接挑战，不折不扣地履行我们的管理职责。

（一）胸怀全局，把握报刊出版管理工作的总体态势 近年来，报刊出版管理工作以现有的新闻出版法律法规为基础，已经基本形成与党和国家对报刊管理工作的要求相适应、与报刊出版产业发展要求相对应的工作思路和政策框架。 一是报刊出版日常监管工作平稳有序、扎实有效。近几年，随着新闻出版管理体制的不断改革完善与报刊出版事业和产业形态的日益发展，各级报刊管理部门在日常监管工作中贯彻中央关于报刊管理的政策方针，一方面按照社会主义精神文明建设的要求加强对报刊出版物内容导向的管理和引导，一方面根据社会主义市场经济的内在规律着力推动报刊出版单位深化体制改革，创新运行机制，监管工作不断取得新的进展。 二是重视调查研究，工作机制不断创新。这几年，我们在做好日常管理工作的同时，对行业发展的最新动态进行了深入调查研究，开放眼光，活跃思维，积极探索加强和改进管理工作的新办法、新机制，取得了一些积极的成果。比如，对报业的管理，我们通过建立报纸出版评估论证制度，建立了报纸出版准入制度；通过建设中国记者网，对全国记者队伍实施有效的监督和管理，实现了“管住事必先管住人”的管理思路，树立了各级新闻出版行政管理部门对新闻媒体的管理权威。下一步，我们还要建立更加规范的新闻从业人员职业资格准入制度，建立以报纸出版综合质量评估体系为核心的退出机制，制订未来5年的报业发展规划，进一步提高我们的管理水平。 三是一些突出问题得到了有效解决。党的十六大以来，在新一代中央领导集体的直接领导下，我们在报刊管理工作中对一些群众反映强烈、社会影响恶劣的行业不正之风进行了坚决的整顿和纠正。党政部门报刊专项治理工作、规范新闻记者证及记者站管理工作、内部资料性出版物清理工作、制止报刊发行恶性竞争工作等，均取得了显著成效。 四是报刊管理工作的深度和广度进一步扩展。增强公共服务的意识和水平，是转变政府职能对我们提出的新的要求。为此，我们建立了“中国记者网”，为社会各界提供新闻记者身份核验和社会监督的便利条件，在二期工程中，我们还要向社会公众提供报纸出版许可证的网上查询。我们还组织编撰并向社会发布了《中国报业年度发展报告》，组织召开了“中国报业竞争力年会”，指导并参加省级都市报晚报总编辑年会、地市级报纸年会、地州党报研讨会、行业专业类报纸改革发展研讨会等各类会议，努力构建业界交流平台，充分听取各方意见建议，力求对各个层面的工作都有所掌握，并认真研究，提出管理意见。

（二）认清形势，迎接报刊管理工作新的挑战 1、报刊出版物的价值多元化趋势日益明显，内容监管面临诸多挑战。 当前，报刊内容导向存在的突出问题，亦即我们的管理难点，主要表现在以下几个方面： 一是少数报刊出现政治导向错误，不断考验着我们的政治敏锐性。有的否定马克思主义的指导地位，有的违背党的路线方针政策，有的泄露国家机密、危害国家安全、损害国家利益，有的公开诬蔑党的领导。在这些问题上，我们必须保持清醒的政治头脑，决不能以对多元价值观的所谓宽容麻痹了我们的神经，因为这些问题触及了报刊管理工作的底线，一经发现必须旗帜鲜明地予以制止、纠正并严肃处理，决不姑息。 二是一些报刊以低俗内容迎合读者，报刊内容界定的难度日益加大。报刊内容低俗一直是管理上的难题，从各地的报刊审读简报来看，以低俗内容作为报刊经营之道的倾向在一些报刊中间十分明显，炒作明星绯闻、搜罗奇闻怪谈、渲染凶杀暴力、炮制黄色话题成为一些报刊的主打内容。报刊内容低俗的问题，既反映了社会转型时期道德观念的变迁，也反映了一些报刊单位在社会效益与经济效益之间的错误的认识。 三是虚假报道和有偿新闻已成痼疾，报刊业的公信力受到侵蚀。 四是一些报刊舆论监督不当，报刊的社会功能亟正确引导。舆论监督是我国报纸、期刊的一项重要职能，正确的舆论监督对于改善党和政府的工作具有积极作用。所谓正确，就是必须坚持正确导向，必须服务于党和国家的工作大局。当前，一些报刊在开展舆论监督方面存在误区，比如对于可能产生重大社会影响的负面报道不计后果抢新闻，认为这是新闻自由；对于被监督者缺乏客观公正的态度，对一些基本事实不加核实随意报道，认为什么事都要核实，新闻就变“旧闻”了；更有甚者，把新闻报道当作一种权力，搞“有偿新闻”或“有偿不闻”，甚至以“曝光”为名进行敲诈勒索，严重损害了报刊及其新闻队伍的形象。舆论监督是体现报刊社会责任的一个重要方面，缺乏社会责任感，舆论监督就会走向反面。 五是有个别报刊充当西方媒体的传声筒。引用西方媒体的报道，这是无可厚非的。但个别报刊陷入误区，认为西方媒体的报道才是权威，于是便随意转载，对其内容是否符合我们国家的立场和国家利益不假思索，实质上成了西方媒体的传声筒。 六是报刊文化含量走低。报刊是传承文化的重要载体，在日益弥漫的商业化倾向之下，报刊也出现了内容空洞、知识含量低、价值观念模糊等倾向，报刊的娱乐性加剧，教化功能正在弱化，值得我们警觉。 2、报刊出版管理体制和运行机制仍处于转型期，社会监管面临诸多挑战。 随着报刊出版体制改革的不断深化、报刊经营领域的逐步放开，报刊出版的社会化程度和市场化程度越来越高。由于市场驱动以及社会资本的渗透，面向市场的报刊经营出现了许多深层次的问题，导致报刊市场监管的形势日趋复杂，监管任务日益繁重。 一是部分报刊社在体制改革过程中操作不规范。报刊出版单位的体制改革是文化体制改革的重要组成部分，当前的改革仍处在试点阶段。但是一些报刊社的改革明显违反了有关政策和管理规定。比如，有些报刊社的股份制改造，擅自给管理层配置股份；再比如，有的报刊社通过变更主管主办单位或实行承包经营，实际成了同仁办报刊甚至私人办报刊。 二是社会资本通过各种途径介入了一些报刊社的出版环节。中央对于社会资本进入出版领域有明确的规定，特别是民营资本和外资擅自进入报刊出版环节，关系到对报刊出版权的掌控，有悖于我国新闻出版管理制度的基本原则，有悖于党管媒体及确保国家文化安全的要求，必须采取有力措施坚决制止。 三是报刊市场的不正当竞争、恶性竞争日益严重。改革开放以来，我国的报刊业虽然保持了持续快速发展，也形成了一定的规模，但报刊市场还远未成熟，竞争手段尚处初级阶段，缺乏系统化的经营管理理念，还远没有形成一个完整、畅通的产业链。同时，由于电视、网络、手机等新兴媒体形式越来越挤占了传统报刊业的市场空间，使得报刊之间的竞争加剧，各种不正当的竞争行为也随之产生，严重影响了报刊业的健康发展。所以，当前正在开展的规范报刊发行秩序工作，实际上直接关系到报刊业的生存和发展。 四是非法出版活动屡禁不止，扰乱报刊市场秩序。目前，报刊业在我国是一个政府许可准入的行业，凡是没有经过政府许可的报刊出版活动，皆属非法出版活动。近年来，各级报刊管理部门不断加大对非法报刊出版活动的打击力度，取缔了一大批非法报刊，但是，非法报刊出版活动还没有根绝，铤而走险的不法分子还在挑衅我们的市场监管能力。

（三）中央对报刊管理工作提出了新的更高的要求 党的十六大站在全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度，对社会主义精神文明建设、文化建设和文化体制改革以及舆论宣传工作提出了一系列新的要求，我认为至少可以归纳为三个方面：一是将文化建设与经济建设、政治建设并列，提到了空前重要的位置；二是要推进文化体制改革，发展文化产业；三是要始终坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位。在当前的报刊管理工作中，推进改革和维护稳定的任务都十分艰巨。一方面，整个国家的政治经济体制正处在发展的关键时期。随着社会主义市场经济不断发展，工业化、城镇化和经济结构调整的加速，社会组织形式、就业结构、社会结构的变革加快，我国将长期面对突出的社会矛盾和问题。在这种情况下，报刊出版工作鼓舞人心、统一思想、反映社情民意、团结各方力量、维护社会稳定的任务更加繁重；另一方面，报刊业自身也正处在改革的攻坚阶段。各种关于报刊出版社会功能、经营模式、管理方式的思想认识并存，在改革中把握舆论导向，更好地为党和国家工作大局服务的任务更加艰巨。因此，一个时期以来，中央领导对于报刊管理工作十分重视，提出了许多具体的指导意见。比如对党政部门报刊散滥问题、党报党刊发行工作、报刊社转制工作、记者站及记者证管理、学术类报刊的诚信建设、广告公司反控报刊社等，中央领导都有明确的重要批示，不断提出新的要求。从我们工作的实际体会来看，中央对报刊管理工作的要求越来越高，越来越深入，越来越具体，这与报刊业发展的现实要求是一致的。我们必须切实转变职能、依法行政、加强管理，才能适应报刊业发展的需要，完成好中央交付给我们的任务。

二、转变职能是做好报刊管理工作的重要基础

面对中央对于报刊管理工作提出的新要求，面对报刊业发展过程中出现的诸多新情况、新问题，我们现有的管理工作还存在许多不适应。要加强和改进管理工作，转变职能是一个重要的基础。

（一）转变职能的目标要求 “有效的管理者必须读懂自己所处的环境”，这句管理学名言同样给予我们以启示。在报刊业越来越融入社会主义市场经济环境的情况下，报刊出版经营与整个社会的其他经济文化要素之间的关联度日益加深，报刊单位的管理体制和运行机制呈现出日益复杂的形态，加强对报刊业的管理与报刊社经营的市场化取向之间的矛盾日益突显。 作为管理部门，我们必须重新定位自己的职能，从计划经济体制下习惯于指令性管理的方式中解脱出来，向市场经济条件下以宏观调控、依法行政、社会监管、公共服务为主的管理方式转变，着力解决管理工作中越位、缺位、错位的问题，以有效的宏观政策和微观管理来平衡报刊业发展过程中的诸多矛盾，指导报刊社探索符合先进文化前进方向，适应社会主义市场经济体制，反映报刊业发展客观规律的管理体制和运行机制，使报刊业的发展既不被计划经济管理体制的陈旧做法所束缚，又不动摇党管媒体的基本原则；使报刊社的经营既能充分发挥市场机制的优势，又能确保党对出版权的掌握；使报刊出版物既能受到读者欢迎，又能坚持正确的导向和健康的格调。我认为，这就是报刊管理转变职能的主要目标。

（二）转变管理理念、管理重心和管理行为是转变职能的三个要素 一是管理理念的转变，由行政审批型管理向宏观调控型管理、社会监管型管理、公共服务型管理转变，这是管理的定位问题。转变职能首先要转变管理的理念，重新认识“报刊管理工作是做什么的？”这一基本问题，惟有把位置定好了，目标才能明确，管理才有方向。 过去我们一直认为，管理者就是“管”，我管你听，这是天经地义的，管理部门与报刊社之间是一种从属关系。现在看来，过去那种指令式、督办式的管理理念已经不能适应当前社会主义市场经济条件下报刊业发展的需要。而面对激烈竞争的报刊市场，政府管理部门应该是居高临下，总揽全局，规范市场、调控市场。最近我们正在开展报业发展规划的编制工作，提出今后5年全国报业发展的指导思想、宏观调控原则以及报业总量、结构、布局的规划，用以指导全国报业进一步优化结构、合理布局、科学发展。这就是政府部门宏观调控的一种手段，也是报纸出版管理工作中的一个带有全局性的基础性工作。 其次，报刊业发展的现实要求政府管理部门必须提供良好的公共服务。报刊管理工作除了要居高临下进行宏观调控之外，还要为改善报刊发展环境提供有效的公共服务。我国的报刊业市场尚不成熟，在市场经营和竞争过程中出现的一些导致市场秩序混乱、发展环境恶化的问题必须由政府出面协调解决。最近，为了及时有效地遏制报刊市场的恶性竞争，我们联合中宣部、国务院纠风办在全国开展了规范报刊发行秩序工作，得到了报刊社的广泛拥护，各大中城市报纸纷纷签订自律协议，2006年度的报刊征订工作有了明显改善，这将对报刊业的健康发展起到积极作用。为了规范报刊市场竞争，民政部批准成立了国新出版物发行数据调查中心，目前中心正在建立起一套既与国际发行认证规则接轨，又符合中国报刊业发展实际的认证办法，为规范报刊出版市场秩序提供了重要保证。今年报刊司还编撰了《中国报业发展报告》“白皮书”，对我国报业的基础数据、基本结构、发展历程、未来趋势进行了全面系统的分析和研究，这不仅是报纸出版管理工作的突破，也为报纸出版单位和其他相关单位提供了很有价值的公共服务。 二是转变管理重心，报刊管理由重审批向重监管转变，这是管理的目标问题。过去或者说目前依然存在的一个现象很值得我们深思，即许多人认为新闻出版管理部门就是个“批刊号的地方”。这种印象在很大程度上是由于我们在工作中重审批轻监管造成的。当然，审批工作也是一种前置的监管工作，但审批工作也要转变重心，就是要由主观臆断转向科学论证，由暗箱操作转向公开透明，在批准报刊出版之前对其资质进行考察，以严格的准入条件把好关，这也是政府管理部门的重要职责。这项工作要与改善宏观调控相结合，通过改革审批制度，建立并完善以科学的报刊出版评估论证制度为审批依据的报刊准入机制，实现报刊出版资源的合理配置，这是今后改进审批工作的重点。 另一方面，要加快建立报刊退出机制。近年来，各级报刊管理部门加强了审读工作，这是依照《出版管理条例》对报刊出版进行日常监管的一项重要措施，是报刊管理的基础性工作。下一步，审读工作要纳入报刊退出机制，使内容管理真正成为退出机制的硬性措施，报刊内容导向、编校质量等各方面的综合出版质量达不到规定要求的，要退出报刊市场，实现优胜劣汰的管理目标。 三是转变管理行为，由凭主观管理向依法行政转变，这是管理的合法性问题。管理行为是实现管理职能的具体过程，采取不同的管理行为，即会产生不同的效果，管理行为是否科学、客观、合理、合法，关系到管理的权威性和合法性问题。在指令性管理理念的指导下，管理工作主观随意性还比较突出。立规矩不做调查研究，随意设立许可事项，处罚不讲程序，审批工作缺乏科学依据，这些问题在我们的日常管理工作中都不同程度存在。 依法行政是实施依法治国的基本要求，所有行政部门都要增强法制意识，树立依法行政理念。管理者与被管理者在法律面前是平等的，管理者手中的权力是法律赋予的，必须在法律的约束下行使。这次重新修订报刊管理的两个《规定》，为我们在报刊管理中依法行政创造了条件，各级报刊管理部门要认真学习这两个《规定》，不折不扣地执行这两个《规定》。

（三）职能转变过程中需要处理好几个关系 在报刊管理中，要切实转变职能，必须处理好以下几个关系： 一是宏观管理与微观管理的关系。在市场经济条件下，报刊管理应以宏观调控为主，要站在整个行业改革发展的角度，站在报刊业为全党全国工作大局服务的角度，掌握报刊业发展的趋势，研究报刊管理体制和运行机制的改革，适时推出宏观政策和管理措施，引导报刊业健康发展。但这并不是说我们就只是做做规划、搞搞调研、写写报告、发发文件，宏观管理要以有效的微观管理为基础，微观管理是实现宏观管理目标的具体手段。我们要把宏观管理和微观管理结合起来，在宏观政策的框架下，实施有效的微观管理，在微观管理中不断积累经验，改善宏观管理。 二是多管与少管的关系。有的观点认为，管得越少的政府，其职能就转变得越好，这是片面的。因为市场虽然有自我调节的功能，但是市场调节的盲目性也是人所共知的。就是在西方一些自由资本主义国家，少管也只是实现有效管理的一种手段，而不是绝对的原则。在我国，市场经济体制尚不完善，特别是对于意识形态属性强、市场发育不健全的报刊业来说，涉及内容导向问题、体制改革问题、市场秩序问题等，都不可能仅仅通过市场调节得到解决。该管的必须管，职能转变好不好，不在管多还是管少，而在什么该管，什么不该管，该多管的就要多管。但多管也不是说事无巨细，什么都管，毕竟报刊社是真正的市场主体，经营问题，报刊社内部管理问题，政府部门要尽量少管，给报刊社留出足够的空间，使其能够自主经营，充满活力。 三是直接管理与间接管理的关系。在计划经济体制下，对报刊社的管理多数情况下是政府部门直接发文件、下指令，所以过去各个政府部门都有很多直属单位。现在，在报刊社直接面向市场、自主经营的情况下，行政部门面对相对庞杂的报刊经营活动，直接管理的有效性正在受到越来越多的质疑。而充分借助行业协会的力量，利用市场杠杆来间接管理，不仅在发达国家是有效的做法，在我国改革开放的实践中也被证明是一条重要的经验。当然，提倡间接管理并不是要放弃直接管理，对于一些事关报刊管理基本原则的事项，还是要进行直接的干预和管理。 四是管住与管好的关系。管住主要是指对报刊出版中的一些方向性问题，要采取有效措施切实管住，比如要确保马克思主义的指导地位，要坚持正确的舆论导向，要坚持党对报刊业的领导等等。管住是对报刊管理工作的基本要求。但管住不是最终目的，管住是为了管好，管好就是在正确方向引导下要让我国报刊业兴旺发达起来。因此，处理好管住与管好的关系，就要把握好管理力度，讲究管理艺术，提高管理水平，促进报刊业健康有序繁荣发展。

（一）依法行政是做好报刊管理工作的根本原则 现代社会，行政必须受法律的约束，这是法治国家的必然要求。而健全社会主义法制，充分发挥法治在促进、实现、保障社会进步方面的重要作用，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。依法行政主要包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定；二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不能违反实体规范，也不得违反程序规范；三是违法行政必须承担法律责任。 随着报刊业的发展和我国法制建设的推进，在报刊管理工作中坚持依法行政的要求越来越迫切。首先，建设社会主义法治国家要求报刊管理必须依法行政。报刊管理作为政府行政管理工作的一个有机组成部分，也必须努力做到有法可依、有法必依、执法必严，在管理者和管理对象之间树立普遍的法制意识，形成依法管理的良好秩序和环境。 其次，报刊业的发展要求报刊管理必须依法行政。随着报刊业的发展，报刊出版单位在面向市场的经营管理活动中，正在逐步改变以往与行政部门那种单纯的依附关系，报刊社的独立市场主体地位越来越突出。报刊管理工作正在从依靠行政命令管理向依靠法律法规调整市场主体行为转变，惟有将法律法规作为管理工作的准则，作为市场主体的报刊社才能对所处的环境和所采取的行为有正确的预期，也才能实现良好的市场秩序和市场环境。 第三，依法行政是在社会主义市场经济条件下管理报刊业的必然选择。随着报刊业市场化程度的提高，报刊管理中需要调整的对象越来越复杂，管理部门的能力和手段都受到了极大的挑战。由于缺乏完备的法律法规，我们在管理工作中常常不知道哪些事情该做，哪些事情不该做，怎么做正确，怎么做不正确。依法行政，实际上就是对行政部门工作提出的一种规范，有了完备的法律法规和严格的程序规定，报刊管理工作才能规范、有效。

（二）当前依法行政存在的主要问题 长期以来，我们的报刊管理工作主观性比较强，而法治建设相对较弱。首先是报刊管理的立法工作还不到位，法律法规还不完善，对于报刊出版活动的管理并不完全是在法律法规的基础上实现的。此次修订两个《管理规定》，充分研究了当前报刊业发展的新情况和新问题，吸收了这几年管理工作中的经验教训，为报刊管理工作依法行政奠定了较好的基础。 其次，在报刊管理工作中还存在有法不依、执法不严的情况。对于一些明显违反新闻出版法律法规的报刊出版活动，有的是没有规范性的处罚办法，有的有了规范性的办法但却没有严格执行处罚程序，更多的是因为工作人员缺乏执法意识，对违规行为睁一只眼闭一只眼，造成了一些违规行为得不到及时有效的制止，有些甚至出现了蔓延的情况。比如报刊的“一号多版”问题，长期以来一直存在，有些时候还表现得十分突出，对此《出版管理条例》已经有明确的规定，总署也数次下发规范性文件，但至今我们还没有拿出十分有效的手段加以制止。这次修订两个《规定》，明确规定一个国内统一连续出版物号只能对应出版一种报刊，不得用同一国内统一连续出版物号出版不同版本的报刊等。其实发现“一号多版”“一号多刊”并不难，关键是我们的一些管理部门缺乏执法的坚定性和严肃性。 再次，管理部门滥施法律的情况也不同程度存在。长期以来，我们的行政管理工作形成了一些不良的思维方式和工作习惯，对管理对象的处罚比较随意，在现实中，不论是报刊管理事项的设定还是行使管理的程序，抑或是对违反法规的处罚，都不同程度地存在对报刊出版单位约束较多，对报刊管理部门约束较少的情况。有的行政许可事项在法律上没有依据，有的实施处罚随意性较大，没有合法的程序。《行政许可法》颁布之后，我们及时清理行政审批项目，规范了工作程序，力求使报刊管理工作合法规范，大大改善了行政执法行为。今后的报刊管理工作中，克服滥施法律行为仍将是一个重点问题。

（三）实行依法行政要抓好三个方面的工作 针对当前报刊管理工作中依法行政的现实情况和目标要求，要实行依法行政，必需抓好三个方面的工作： 一是以《出版管理条例》和《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》为基础，进一步完善报刊管理的相关法规。此次修订报刊管理规定，在已有的管理制度的基础上，进一步明确了事后审读制度、出版质量评估制度、年度核验制度和从业人员资格管理制度等四项基本管理制度，这些制度有的已经有了可操作的规范性文件，有的还处在探索性的实施阶段，许多管理工作中的细节性问题还没有落到实际的规定中。下一步的立法工作，要着力依据报刊业发展的现实和报刊管理工作的需要，逐步完善和发展这几项制度。比如事后审读制度，对于报刊出版内容审读的鉴定标准仍不够完善，对审读中所发现问题的处理还不规范，都需要进一步加以规定和完善。特别是建立报刊退出机制的立法工作，这是报刊管理工作的一个重点，是改变目前报刊“只生不死”、“优胜劣不汰”的关键措施，也是盘活报刊资源，调整报刊业结构布局的又一个重要举措。这次两个规定加入了建立退出机制的内容，但具体的操作办法还没有。最近中央领导多次对此作出批示，明确要求尽快制定相应的规定，这将成为下一步报刊管理工作的立法重点。 二是推进普法教育，促进报刊管理工作人员知法、懂法、用法。不论多么完善的法律法规，都要通过有效执行才能实现，因而，在报刊管理工作人员中普遍树立依法行政观念、营造知法、懂法、用法的工作环境十分重要。 三是在报刊管理工作中要严格执法。管理工作人员严格执法是法律规定得以落实的关键，要保证在实际管理工作中做到严格执法，还必须抓好以下五个环节： 首先，执法过程中要做到事实清楚，即对拟采取行政措施的个案要搞清楚违规事实。比如对于买卖刊号（版面）问题，要想认定事实，就必须查清几方签订的合作协议，查阅印刷、发行、广告的往来账目等等。惟有事实清楚，才能为执法工作提供有效的证据。 其次，要做到依据充分，即认定的违规行为、采取的处罚措施是否有明确的法律依据，对违规事实适用的管理规定是否恰当。 第三，程序合法。程序合法是依法行政的一个重要方面，是实现法律形式正义的基本要求，也是规范行政执法行为、实现严格执法的重要保证。目前在我们的报刊管理工作中，已经依据《行政许可法》的规定，设定了审批、年检、处罚等各项工作的时限、流程，在已有明确程序的情况下，执法行为必须严格按照程序加以实施。 第四，明确执法主体。执法是法律赋予特定机关的特定权力，因而，在依法行政的过程中，执法主体只能是法律法规明确规定的相关部门。由于报刊业与其他相关行业的融合程度日益加深，报刊出版活动的许多方面已经不再是简单的出版行为，比如广告经营、比如报刊发行等等。我们在报刊管理工作中一定要认清不同违规行为的相应执法主体，该我们管的一定要坚决采取措施，不该我们管的要防止越位，对那些执法主体尚待明确的违规行为，要及时加以研究，主动提出管理办法。 第五，要坚决贯彻行政复议法的要求，允许行政管理对象对行政执法行为提出疑义，对不当的行政执法行为及时加以纠正，始终保持执法行为的公正性。

四、强化“三种意识”，努力开创报刊管理工作新局面

我们强调认清形势、转变职能和依法行政，最终目的是为了切实履行职责，加强对报刊出版工作的行政管理，以确保报纸、期刊导向正确、内容健康，确保报刊市场规范有序、充满活力，使之更好地为建设社会主义和谐社会服务、为满足人民群众精神文化需求服务。 党的十六届五中全会作出的战略部署，对报刊出版管理工作提出了新的、更高的要求。深入学习贯彻五中全会精神，在新形势下开创报刊出版工作的新局面，各级报刊出版行政管理部门必须进一步增强大局意识、责任意识和创新意识，不断提高管理水平，适应新形势下报刊出版业深化改革、促进发展、加强管理的需要。

（一）增强大局意识 从党和国家的工作大局来考虑问题，是行政管理机关工作讲政治的重要体现。胡锦涛同志在2004年的“七一”讲话中指出，在实现全面建设小康社会目标的征程中，我们将长期面对以下三个重大课题：一是要科学判断和全面把握国际形势的发展变化，正确应对世界多极化和经济全球化以及科技进步的发展趋势，妥善处理影响世界和平与发展的各种复杂和不确定因素，抓住和用好重要战略机遇期，在日益激烈的综合国力竞争中牢牢掌握加快我国发展的主动权。二是要科学判断和全面把握我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，正确认识和妥善处理人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产这个社会主要矛盾，紧紧抓住经济建设这个中心不动摇，正确处理好改革发展稳定的关系，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，不断增强综合国力，逐步实现全体人民的共同富裕。三是要科学判断和全面把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，正确认识和妥善处理党在改革开放和发展社会主义市场经济条件下执政遇到的新情况新问题，以改革的精神加强和改进党的建设，不断提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，始终成为团结带领人民建设中国特色社会主义的领导核心。能否始终解决好这三个重大课题，关系我们党和国家的前途命运，关系全面建设小康社会的成败。 报刊出版工作是党的重要宣传舆论阵地，认真学习、深刻领会胡锦涛总书记对“三个重大课题”的阐述，是各级报刊管理部门把握大局、服务大局的重要前提。在报刊管理工作中，必须把报刊出版能否增强我国应对国际形势的能力，能否正确处理改革发展稳定的关系，能否提高党的执政能力，作为衡量管理工作是否有效的重要标准。以全面深入、科学高效、严谨合法的管理手段，充分发挥报刊出版物的强大舆论影响力，为构建社会主义和谐社会营造良好的舆论环境；发挥报刊出版物在群众中的向心力，为构建社会主义和谐社会提供强大精神动力；发挥报刊出版物对社会生活方式的引导力，为构建社会主义和谐社会培育文明道德风尚；努力提高报刊出版物的文化品位，为构建社会主义和谐社会创造良好的文化条件。 在当前的报刊管理工作中，不论是对报刊总量、结构、布局的宏观调控，还是对报刊出版市场的监督管理，都要根据党和国家工作大局确定工作原则、制定管理措施。增强大局意识要求我们进一步明确党和国家对报刊管理工作的指导方针，按照中央要求，不折不扣地履行我们的各项管理职责。

（二）增强责任意识 文化建设与我国经济建设、政治文明建设、和谐社会建设相辅相成。就报刊出版而言，其所包含的思想观念、价值形态、道德标准、社会信息会影响到国家的政治稳定和经济社会发展。舆论宣传功能是报刊政治属性的体现，江泽民同志指出：“舆论导向正确是党和人民之福；舆论导向错误是党和人民之祸。”因此，报刊出版工作要始终坚持党的基本思想路线不动摇，把握正确的政治导向，保持坚定的政治立场，不受各种错误思想观念和价值形态的干扰，维护稳定团结奋进的局面。在当前报刊业改革发展的新形势下，我们要适应社会主义市场经济的要求，培育和重塑报刊出版业的新型市场主体，提高报刊单位的市场竞争力，但绝不意味着放弃“阵地”，而是要以牢固占领市场、掌握主流话语权的方式加强和巩固党的宣传舆论阵地，这是我们所强调的正确认识阵地与市场之间的辩证统一关系。 首先，报刊的内容导向是一个相对软性的管理对象，报刊出版物的内容包罗万象、千变万化，其可能造成的影响往往没有直观的体现，而是潜在的影响。因此，内容管理没有可以一一对应的管理依据，而是要靠高度的政治敏感性和责任心。许多时候，对一些不当的内容，管与不管、管紧管松，全在于管理者是不是有足够的责任心，但管与不管，后果大不一样。 其次，当前报刊出版物出现的多元化价值取向，大大增加了出现导向错误的可能性，报刊内容管理的风险也在加大。没有足够的责任心，就难以及时发现问题。此外，在报刊业改革发展过程中，新情况、新问题层出不穷，法规滞后于报刊管理实践的问题不可能在短期内彻底解决，工作中碰到的问题很可能出现没有现成法律法规可以依循的情况，如果没有强烈的责任心，管理工作就会陷入被动局面，就无法做好我们的工作。

（三）增强创新意识 党的十六届五中全会把创新提高到空前的战略高度。报刊出版工作的管理思路、管理方式、管理手段也必须与时俱进，不断改革和创新。我们必须在深入研究报刊业改革、发展和管理的态势，科学把握发展趋势和发展规律的基础上，努力提升管理的战略高度，拓宽管理视野，创新管理理念和管理手段，才能开创新的管理局面。 首先，报刊出版业的持续快速发展要求管理工作必须创新。根据总署最新统计，截至2004年，我国共出版报纸1922种，出版期刊9490种，但我们全国做报刊管理工作的可能还不到200人。我们以如此少量的工作人员管理如此数量众多、结构复杂的报刊业，靠的是什么？简单说来，就是要靠掌握管理规律，创新管理手段。和市场经营一样，管理工作也要有悟性，要做到“落叶知秋”，通过观察到的局部事实去判断报刊业发展的趋势，掌握报刊业的内在规律；要用“以四两拨千斤”的巧劲，抓住关键环节，提出创新措施。比如我们建立“全国新闻记者管理和新闻记者证核验网络系统”，充分利用了信息技术的优势，几个人就把几十万记者证的管理工作做得井井有条，这就是管理手段创新带来的成效。 其次，不断深化报刊出版体制机制改革要求报刊管理工作必须创新。我国的报刊业脱胎于计划经济体制，按照社会主义市场经济体制要求和精神文明建设规律不断深化改革，是加快我国报刊业发展的必由之路。我国报刊业的改革是一场艰辛的探索，没有先例可循。改革过程中，报刊管理工作面临的问题日趋复杂：报刊出版工作的舆论宣传属性和市场经营属性相互交织，报刊出版物的文化属性和商品属性相互交织，报刊出版单位的事业属性和企业属性相互交织，形成了错综复杂的管理局面，使我们既有的管理制度和管理办法面临挑战。 管理的实质是管理者与被管理者之间的互相作用，报刊管理工作也不例外。我们说报刊管理要适应形势发展的需要，但这种适应只能是相对的，因为报刊业处在不断的发展变化之中，管理措施往往是滞后于现实的。因此报刊管理工作必须增强创新意识，对当前报刊业的多元化趋势有足够的认识，大的管理原则绝不放松，对改革发展中出现的新问题、新情况要依据中央有关政策精神，冷静分析，把握政策，区别对待，趋利避害，采取有效的办法，或加以支持，或进行引导，或予以规范，既要坚持原则、守土有责，又要保护报刊单位改革发展的首创精神，处理好改革、发展和管理之间的关系。 第三，传播技术变革和数字内容产业的发展要求报刊管理工作必须创新。如何应对新媒体的挑战，既是报刊出版单位必须认真对待的问题，也是报刊管理部门必须认真研究的问题。现阶段应深入研究的问题，一是如何在报刊业发展战略的高度上引导报刊出版单位变被动为主动，从观念到实践上要把握数字内容产业的发展趋势，为迎接挑战、实现战略转型做好各方面的准备；二是认真研究报刊出版单位运用新的传播技术手段后可能出现的新的管理问题，要认真思考报刊出版形态的变化可能导致的对新闻出版行政管理部门的监管边界的影响，要有前瞻性和预见性，做到未雨绸缪，牢牢把握报刊管理的主动权。 转变职能、依法行政、加强管理，为建设社会主义和谐社会营造良好舆论环境，是党和国家赋予各级报刊管理部门的光荣职责和神圣使命。在新的工作任务和要求面前，各级报刊管理部门承受的工作压力与日俱增，但我们应当勇于迎接挑战，克尽职守，勤于思考，努力工作，不断开创管理工作的新局面，为建设社会主义和谐社会做出应有的贡献。