论中国法治建设进程中的纵向差序格局——社会文化发展水平角度

【摘 要】法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，文章称之为“差序格局”。其分为纵的方向和横的方向两方面。作为基础性的阶段思考，本文着重从文化水平角度探讨了法治建设进程中纵向的差序格局，认为人口的文化素质、公众传媒、法治建设的文化土壤是形成这种差序格局的文化原因，并有针对性地提出了努力的方向。

【关键词】 行政地区 公众传媒 法治 法治建设

一、关于中国法制建设过程中提出的 纵观中国二十多年发展的，不难看出，这二十多年，历经了从"法制"到"法治"的过程。 七十年代末，中国开始了法制的重建。当时，邓小平在党的十一届三中全会上就社会主义法制发表讲话时曾明确指出，中国需要一大批具有权威、真正得到执行的法律。此后，中国进入了所谓的"立法爆炸"时期，大量的法律、法规、条例被制定。到1992年中国明确提出改革和建设的目标是建设"社会主义市场"之后，立法的进程进一步加快，几乎涉及到所有的法律部门。简而言之，中国已经基本实现了"法制"，可以称为"法制国家"。 从"法制"到"法治"是一个历史性的进步。法制与法治是两个不同的概念，不能互相替代，但关系密切。法制是法律制度，是人们活动的规范或秩序系统；法治以法制为基础，没有法制的法治是不存在的，但是有法制却未必有法治。法制强调实存的规范、秩序；法治则是对法制的价值要求，它要求法制贯彻自由、平等、人权等基本价值，同时要求法制在程序上、形式上也应当是公正的，例如明确性、平等性、公平性等。由此可见，实现"法制"易，要"法治"则非一件易事。尤其是在我国的转型时期，法治建设刚刚开始步入轨道，千头万绪交织其中，"依法治国"虽在层面上已经被确立，但实际上对于具体的含义还没有达成共识，发展的方向还没有完全的清晰和明确，等等。但可以肯定的是，罗马不是一天建成的，法治建设也一样，"法治形成，是一个社会过程，它需要的是一个时间区间，而不是一个简单的时间点"。通往法治国家的道路注定漫长而艰难，充满了危险、失误和幻想。鉴于此，笔者认同这样一种观点："我们对法治的感受存在于对法治的追求过程当中，它好比绝对真理一样或许永远无法被完全地实现，但是我们总是在无限地接近它，并且与此同时获得一个又一个的相对法治。" 进而，我在思考中国的法治建设时，发现在中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，为便于，我将这种差异性称之为"差序格局"。这种差序格局可分为纵的方向和横的方向两方面。纵向的差序格局是指大城市、中小城市、地区三个地理空间在中国法治建设进程中会呈现出一定的差异性；横向的差序格局是指港澳台地区、东部地区、中西部地区三个地理空间在中国法治建设进程中也会呈现一定的差异性。形成这种差序格局的原因很多，最重要的是社会的政治经济文化发展不平衡。作为基础性的阶段性思考，同时为将问题说透彻，本文试图从社会文化发展水平角度谈一谈中国法治建设进程中纵向的差序格局。

二、法治建设与行政地区的划分的关系

从研究进程中之差异性的角度出发，中国现行的行政区划设置，我从纵向的角度划分出三片区域来：大城市、中小城市、农村地区。 在传统研究社会问题的路径里，从纵的方向一般分为城市和农村，简称"城乡"。这种划分源于城市和农村存在的巨大差别，具有一定合理性。在我看来，这种划分是粗糙的。它抹杀了大城市与中小城市显著而重要的区别。大城市与中小城市虽同为城市，但在市民素养、居民收入、城市文化等诸多方面都存在着巨大的差异，这种差异足以到我们社会的进步、法治的建设。其次，至2001年底，全国地级区划数332个，其中地级市265个；县级区划数2053个，其中县级市293个；地县级市658个，市辖区808个。依据本文下面谈到大城市的划分方法，减去34个省级行政区的省会城市和直辖市，余下的皆为中小城市，可见中小城市数量之多。这也要求我们必须得"善待"中小城市。 本文所指的大城市，从行政区划上来说，包括两类。一是省级行政区划的直辖市；一是各个省会城市。这两类城市具有如下特点：人口已远远超过百万，有的甚至已经超过千万；是一个省级行政区的政治经济文化中心，有的甚至还是全国的政治经济文化中心；最早实现四个化，且已经成为引导中国社会发展的方向标。 本文所称的中小城市，也包括两类。一是中等城市，一是小城市。中等城市在行政级别上来说，为地厅级；中等城市一般都有一个以上的市辖区，但所辖区的规模都不大，城市规模上远小于省会城市。小城市主要包括不设区的市的城区，县城的城区等，行政级别为县级区划，规模仅一个城区而已，住着密度相对较高的人口。之所以将两者放在一起，合称"中小城市"，是因为，中等城市和小城市在城市规模上相差不大，许多中等城市都是由小城市升格而成，在市民素养、居民收入、城市文化等方面具有很大的同构性，差异较小。 小城市、县与大城市、中等城市在行政上有隶属关系，因此，本文所指的市辖区一般都归属于大城市、中等城市的范围；非市辖区的县级城市和小县城都是本文所指的"小城市"。以陕西省的西安市、咸阳市、韩城市为例。雁塔区、新城区归属于西安这个大城市的范围，而周至、户县等县的城区则是本文所指的"小城市"；咸阳是中等城市，秦都区、渭城区等属于咸阳这个中等城市的范围，其它的县的城区则是本文所指的"小城市"；韩城市属于县级市，也是本文所指的"小城市"。 除城市以外的地区，都是本文所指的"农村地区"。

三、从社会文化发展水平角度试论中国法治建设进程中纵向的差序格局

郝铁川教授在《中国依法治国的渐进性》一文中认为，现代法治需要较高的文化水平的支持，偏激一点说"愚昧无法治"。对此，有学者提出不同意见。认为将法治视为与文化素质水平有着前后相承的时间关系，文化素质水平的提高被认为是外生于法治的异物并且是先于法治的，于是借口文化素质水平的先行来否定法治或借口文化素质水平的落后来拖延法治进程就会成为逻辑与实践的高概率发展方向，法治有可能在文化素质的祭坛上牺牲自己的存在。进而认为，文化素质的高低并不是影响法治秩序的决定性因素。

（一） 文化素质

在大城市，领导层、执行层人口的文化素质最高。大多都是大专以上学历。承受层人口的文化素质则存在分化现象。既有较高文化素质的人口，也有低文化素质的人口，这几类人口的文化素质较前一类人口的文化素质要低。 与大城市相比，中小城市的领导层、执行层人口的文化素质次之。承受层人口的文化素质与大城市没有多大差距，也存在一定的分化，分化的类型也与大城市相似。 农村地区的领导层、执行层人口的文化素质最低。农村地区的承受层人口的文化素质最低，大多数农民最高学历都是初中，稍高一点的学历（中专、高中）的农民大多都会想法设法跳出"农门"，到城市去谋一份职业，创一番天地。 对于当代日益专门化、复杂化的法律的执行，大城市效率最高，中小城市次之，农村地区最小。想使法律在农村地区得到较为理想的实施、执行，就得靠农村地区的干部（政府机关、司法机关）的"解说"了。在某种程度上，农村地区的干部在这里充当了一个法律实施的"转化器"。由于他们本身的文化素质就存在问题，在实施、执行法律的过程中，必然会有这样那样的出入。既有可能借国家名义进行"权力寻租"，也有可能加重农民负担，还有可能保护国家的利益等。实施、执行法律的过程所形成的知识不仅是地方性的，而且是非常个人化的，是难登大雅之堂、交流起来不经济的知识。因此也是不值得大规模生产即进入书本的知识。但当事人双方"心知肚明"，最终形成的书面文件却是符合既定法律形式的。

（二）公众传媒

在现代社会，文化的主要形态为大众文化，公众传媒是大众文化的最佳载体。研究社会文化发展水平必须得思考公众传媒。 公众传媒的具有很强的政治功能，主要表现在四方面。首先，维护政治权力的合法性。公众传媒维护政治权力合法性的主要手段是，传播统治阶级的意识形态。从古到今，任何一个社会里，占统治地位的思想始终是统治阶级的思想，掌握着生产资料的阶级必须以控制社会的思想来保证自己对社会的统治。其次，参与政治决策。政治参与的主体是公民或公民团体即非专业的政治从业者。政治参与的方式可分为直接参与和间接参与两种，公众传媒是间接参与的一种非常重要的中介机构。再次，塑造政治文化。公众传媒对政治的影响力相当程度上是通过塑造政治文化实行的。最后，进行舆论监督。在公众传媒产生的初级阶段，媒介常常以公众舆论代表的身份出现的。它将公众的监督传达给政府，同时也将政府的所作所为呈现给公众，以使政府接受公众的监督。 法律作为政治的兄弟、社会上层建筑重要组成部分，也必然和公众传媒的关系十分密切。进而言之，在中国法治建设的历史进程中，公众传媒已经发生并将必然发挥巨大的作用。 第一，公众传媒是最佳的法制宣传工具。第二，公众传媒在一定程度上能够实现"个案正义"。第三，公众传媒促进了法律援助工作的发展。第四，公众传媒在特殊时期还能促进立法的进程。最后，公众传媒还能促进法学研究的发展。

（三）法治建设的文化土壤

城市产生了一种新的与和早期城市、中古城市不相同的生存方式，这种新的城市生存方式对法制现代化有着巨大的，有力地促进了法制现代化的进程。但在我看来，这种生存方式更适宜大城市。换句话（更准确地）说，中小城市和大城市在生存方式上有一定的相似性，但在程度上则存在很大差异，尤表现在小城市，小城市在某种程度上还是个熟人。这种大城市同中小城市的差异必然会使的法治建设呈现一定的差异。 本部分关键探讨农村地区的。农村地区不具有这种新的生存方式。 当代的中国，正处于一个前所未有的转型阶段，此阶段最鲜明也是最致命的问题是，旧的传统、体制被打破，而新的传统、体制还尚未建立或建立起来但还处于动荡阶段，因此这一阶段的问题最复杂，当代的农村地区就具有这种特点。 在农村地区，传统的农业文化在商品和主流意识形态的冲击下，正在一步步趋于瓦解和消失，取而代之的将是一种新的文化。这种文化产生的背景在于当代农村经济形式的多元化。多元化的经济形式使农民的收入也多元化，既有种地卖粮得来的基本收入，又有外出打工挣来的劳务收入，还有各种财产（如农业机械设备）的增值收入。在多种收入的支配下，农村地区的文化也呈现出了一定的多元性。传统与现代、理想与现实重重交织在一起，文化的内涵变的异常丰富。此种情况下，农民对有希冀，也有排斥。而城市居民则少甚或无这样的希冀和排斥，此种"城乡差异"也会使中国的法治建设呈现一定的差异。

四、法治建设进程中努力的方向

由于社会文化水平的不平衡，法治建设进程中的差序格局的存在具有一定的必然性，不可避免，关键是千方百计采取一切可能的措施使这种差异降到最小程度。我以为，我们宜在如下几个方向多多努力。

（一）大力发展，尤其是农村地区的教育

教育是启蒙的最佳手段，当前一些农村地区的落后，主要是教育的落后。农村人口文化教育水平的高低，标志着一个国家的文化教育普及的程度，也是一个国家农村经济和社会发展程度的反映。通过施行教育，尤其是中等及以上学历的教育，提高广大农民的文化素质，培养他们的权利意识、参政意识等。为我们自上而下的法治建设寻求一种知识支撑。

（二）大力发展公众传媒，充分发挥公众传媒在法治建设中的作用

公众传媒一直是政府严加控制的领域，因此，总体来说，中国公众传媒的发展水平比较低下，中小城市和农村地区表现尤甚。大力发展公众传媒，尤其是民间资本经营的公众传媒势在必行。其次，具体到法制（治）类公众传媒。与其它领域（如经济）相比，中国的法制（治）类公众传媒发展更是不尽如人意，尤表现在报刊方面。法制类报刊都是由司法行政机关主办的机关刊物，多在体制内流通，普通报刊亭基本见不到。因此，十分有必要创办几份适应不同文化素质人口的大众类法制类报刊，为法治建设制造舆论、呐喊助威！

（三）国家司法资源的分配应充分考虑中小城市和农村地区，力争实现司法资源的按比例协调分布

当前的法制宣传，主要针对城市居民，尤其是大城市的居民。这里面固然有经济的考虑--到农村地区进行法制宣传需要付出经济成本；也有"地利"的考虑--大城市是司法机关的所在地，也往往有许多律师事务所和法律院校。但我们不应忘记：当代中国的问题主要是农村的问题，中国法治建设的问题已经是并将长期是农村的问题，提高农民的法律意识关乎中国法治建设能否取得实质性进展。农村地区"蜻蜓点水"式的法制宣传发挥的影响太小、作用太微。十分有必要将农村地区的法制宣传作为今后中国法制宣传的重中之重。 同样，中国的法律援助机构主要设立在城市，尤其是大城市。[21]中小城市和农村地区的法律援助机构或名存实亡、或根本没有、或因为资金问题而运转困难，要使前述农民对法律的"排斥"降到最底限度甚或根本消除，在农村地区建立法律援助机构刻不容缓。

（四）法学界应注重在具体语境下探讨中国的法治建设问题，尤其多做中小城市和农村地区法治建设的实证

据我的观察，目前，只有更多的在中国当代社会变革和法治建设中努力经验，努力探索，更充分的利用我们的资源，才能使我国的法治建设步伐更合理、有效、稳步。

： [1] 【法】米海依•戴尔马斯-玛蒂：《当代中国的依法治国进程：进展与阻力》，石佳友译，《中外法学》2003年第2期。 [2] 周永坤：《法》，法律出版社2004年第二版，第548-549页。 [3] 卓泽渊：《法治国家论》，中国方正出版社2001年版，第303页。 [4] 【俄】B.B拉扎列夫：《法与国家的一般》，王哲等译，法律出版社版1999年版，第357页。 [5] 李龙，黄锫：《正确的观点、缺憾的论证--评郝铁川先生〈中国依法治国的渐进性〉一文》，《河北法学》2004年第9期。 [6] "差序格局"一说最早见诸于费效通先生的《乡土中国》一书，见费效通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第24页。依据我掌握的资料，首先将其引入法学研究领域是郝铁川教授，见郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会》2002年第5期。 [7] 此一部分的出现，连同前面"冗长"的"提出问题"，可能会使文章看起来结构不严谨，但这个背景必须交代，这是下一步的前提。 [8] 《中华人民共和国年鉴》，中华人民共和国年鉴社2002年版，第1119页。 [9] 郝铁川：《中国依法治国的渐进性》，《法学研究》2003年第6期。 [10] 至2001年9月底，全国共建立法律援助机构2207个。其中省级地方全部建立了机构，副省级和地市级地方有84%建立了机构，县区级地方有近67%建立了机构。此外，工、青、妇、残联、老龄委、法律院校等社会团体在省级地方和相当数量的大中城市建立了法律援助组织，成为在各级法律援助机构指导下的重要的法律援助社会力量。同注8，第237页。 [11] 同注11，第18页。