浅析我国城镇社区服务功能问题

论文关键词：城镇社区 服务功能 单位人 社会人

论文摘要：城镇社区最基本的功能就是为居民服务，社区服务是社区建设的基础，社区服务的好坏直接反映一个城市的精神文明、物质文明和政治文明建设的面貌，它关系到城市的稳定和执政党政权的巩固。当前我国城镇社区服务功能方面尚存诸多问题，解决的对策是：制定全国统一、规范的失业下岗制度；改革城乡户籍制度；做好对农民工的培训和就业指导工作；避免政社不分；企事业单位要积极支持社区工作。

一、城镇社区服务功能的主要内容

1．社区的定义及其服务功能

“社区”一词首先出现在西方国家，它是随着市场经济由自由竞争向实行宏观调控过程中，以及与此相适应的政治体制逐渐演化的基础上自然形成和逐步发展起来的、纯居民自治的社会生活共同体。其服务功能重在强调便民。我国的社区建设是在上世纪90年代末期适应深化经济和政治体制改革的需要自上而下“催生”的新事物，根据我国民政部对社区所下的定义：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”可见，在我国城镇社区建设中，社区服务仍然是社区建设的基础，而城镇社区服务主要是指居委会组织的、为社区全体居民提供的各类服务，它包括：积极提供对全体居民的行政事务服务和便民服务；强化对老年人、残疾人、贫困户的社会救助服务和福利服务；对下岗职工和失业人员的社会保障服务；对居民家务劳动社会化的家政服务；对卫生环境、治安环境的公益性服务；对外来流动人口的一些特殊性服务等等，在这些服务工作中，大量的是便民性、福利性、公益性服务，这些服务应当是无偿服务，也有一些服务是有偿性的，有偿性的服务应当实行市场化运作。

2．当前我国城镇社区服务功能建设方面存在的问题

(1)行政事务服务重于便民服务。我国的城镇社区基本上是由原计划经济体制下的街道居委会和村委会演变而成，许多城镇社区尤其是西部落后地区的城镇社区仅仅在原街道居委会或村委会换上一块新牌子，其功能仍带有浓厚的行政机构色彩，主要忙于应对上级政府各部门所布置的任务，忙于准备各种汇报材料，社区工作趋于行政化。地方各级政府仍把社区当作是我国最基层的行政机构，所有上级机关的各种统计数据和各项检查，统统汇集到社区，使社区工作人员整天忙于应付繁重的行政事务工作，从而削弱了社区的便民服务工作。

(2)对老年人、残疾人、贫困户的社会救助服务和福利服务仍大都停留在传统、单项服务上。由于目前我国城镇社区居委会工作人员人手少、年龄偏大、文化水平偏低，加上经费缺乏，对辖区内老年人、残疾人、贫困户的社会救助服务和福利性服务大都停留在代发救济物、款等传统、单项服务上，尚未拓展到新型、系列服务上来，如兴建老年公寓、组建助残助困志愿队等。

(3)对下岗职工和失业人员的社会保障服务工作仅仅处于起步阶段。我国目前正处在体制转型期，新的社会保障制度尚未及时建立健全，职工还未真正从“单位人”转变为“社会人”，单位福利仍构成职工实际收入的重要组成部分，使一部分人对单位的各种福利仍有强烈的依赖感，许多单位不仅是职工工资收入的主要来源，也是福利保障的提供者。因此，绝大多数下岗人员不愿意选择公开失业，因为目前在我国，下岗虽然离开了其就业岗位，但就业关系和与之相联系的一系列其他关系不离开其工作岗位，即原单位仍然保留其劳动人事关系，并仍然负责提供其基本的社会保障，有些单位甚至还向下岗者发放一定数量的“下岗工资”。、至于离岗和待岗人员，虽然他们的就业状态和工作处境与下岗人员是一样的，但却不能享受下岗人员的待遇。事实上，在我国目前的就业形势下，无论下岗、离岗还是待岗，回原单位就业或得到象原单位较好待遇的机会已十分渺茫，实质上他们都已经失业。可是，由于我国目前没有制定统一、规范的失业下岗制度，没有《失业保险法》作法律保障，同样的失业却是不同的待遇，下岗职工的社会保障在单位，社区无法为其提供社会保障服务。

(4)对居民家务劳动社会化的家政服务比较零星，尚未形成实体化、产业化，对卫生环境、治安环境的服务尚未形成社会化。我国目前各种制度尚未规范，对社区哪些是有偿服务哪些是无偿服务未能明确界定，因此社区的各种有偿服务如家政服务等仍处于零星状态，尚未形成产业化，而大量的公益性服务如卫生环境服务、治安环境服务也尚未形成社会化，更缺乏经费支撑。

(5)对外来流动人口的特殊服务基本处于空白，有的甚至处于失控状态。随着工业化和城市化进程的加快，数以亿计的农民向城市流动，据报道，我国目前约有2亿农民进城经商务工。这一庞大的社会群体目前涌入城镇各个社区，他们大都生活在城乡接合部、旧城区。一方面，这些流动人口在缓解农村人多地少矛盾，将农村剩余劳动力资源的优势转化为商品优势和市场优势、增加家乡居民收入等方面做出了巨大的贡献；但另一方面，他们的大量涌入，又给城镇的卫生环境、治安环境、基础设施建设和城市配套建设等方面带来压力。最初，对这些流动人口，公安机关曾通过办理“暂住证”的办法来进行管理，但后来终因警力、财力等原因限制而放任不管。因为这一群体流动性太大、人数太多，目前各城镇社区对他们的一些特殊服务诸如计划生育服务、卫生预防服务等仍无法完全真正到位。

二、加强我国城镇社区服务功能建设的必要性和可能性

1．加强城镇社区服务功能建设有利于城市管理和推进民主化进程

(1)城镇社区承担着繁重的“社会人”的管理和服务工作。随着我国经济、政治体制改革的深人发展，市内大量机关、企业、事业单位的离退休人员、下岗人员的管理、医疗、就业、低保、计划生育等工作，原由政府承担将逐渐转为由社区承担，大量“单位人”转为“社会人”；个体经营者、自由职业者、外来务工者等住进社区，更是增大了“社会人”的队伍，大家最终回归到社区。社区作为“社会人”的生活共同体，居委会面临的事务无论在广度上还是在深度上都是史无前例的。

(2)政府职能逐渐转变，管理方式改革将构成“小政府”、“大社会”的格局。社会管理也从单位体制向社会体制转轨，这就使社区居委会面临着繁重而又复杂的社会管理和服务工作。

(3)随着政治文明建设的推进，社区的基础地位和作用将日益显现，从基层政府到高层政府工作人员尤其是领导干部的推选，社区都要承担着繁琐的组织选举工作。

(4)城镇社区是社会的“人才库”，蕴藏着建设城市的巨大潜力，同时也是诱发各种矛盾的潜伏区，它是城市营造合力和化解社会矛盾最基层的地方，社区是否安宁稳定直接关系到城市的安宁稳定。

(5)城镇社区是落实政府各项城市政策的终端，城镇社区服务事关“三个代表”重要思想在基层的落实，事关改革、发展、稳定大局，事关党在城市执政的基础。

2．加强城镇社区服务功能建设的可能性

(1)从国家机关、事业单位分流出来的各类管理干部、技术干部和企业的下岗、待岗、失业人员的日益增多，为城镇社区加强各类服务功能建设准备了充足的管理条件。 (2)越来越多的大学毕业生难以在机关、企事业单位找到合适的工作岗位，他们必然先汇集在各个城镇社区，这也为我们加强城镇社区的服务功能建设准备了充足的人力条件和技术力量。

(3)近年来，党中央和国务院对民生问题越来越关注，每年都在现有财力条件下拨出专项经费解决民生问题，对下岗分流人员和大学毕业生的自主创业在财政政策和信贷政策方面都给予特别优惠的照顾，这些都为我们加强城镇社区的服务功能建设提供了政策的支持和资金上的扶持。

三、解决我国城镇社区服务功能问题的政策性建议

1．尽快制定全国统一、规范的失业下岗制度。到目前为止，我国仍以登记失业率为失业人口统计的标准I=I径，据国家统计局公布的数据，2003年我国登记失业率为4．5％，近年来在不断上升，尽管温家宝总理每年在政府工作报告中都强调登记失业率要控制在5％以内，但有专家估计目前已经超过7％的国际预警线。事实上，我国的下岗、待岗人员、失地无业农民都不在失业登记范围，由此统计出的失业人口数量当然低于依照国际惯例计算和反映出的数据，当以这种失业率判断我国城市贫困问题时，贫困发生率和贫困度往往都被低估。而且，我国目前的失业保险对象仅限于企、事业单位在编职工，街道失业者及失地无业农民不在其范围。这支庞大的下岗人员、失业人员及失地无业农民汇集在各城镇社区，他们当中部分人无业可就，整天无所事事，长此以往，他们的基本生活无保障时，无疑给城镇社区的治安和稳定带来隐患。为真实反映我国现实的失业率和城镇社区的贫困问题，中央政府应考虑尽快颁布实施《失业保险法》，尽快废除下岗制度，凡是传统意义上的下岗人员，都应尽快解除与原单位的劳动关系转为失业者并尽快进入失业保障体系。同时，在政策上、经费上给城镇社区大力支持，在挖掘城镇社区服务功能的基础上积极拓展就业渠道，通过扶持城镇社区组建家政服务公司、清洁卫生服务公司、治安联防服务公司等，让城镇社区既可以作为一个中介组织，连接着用工单位和求职者，又可以作为一个直接的吸纳机构，承载着各种具体的服务项目，吸纳大学毕业生和其他失业者就业，大批量解决下岗职工和失地农民再就业问题，使城镇社区服务与城镇社区建设的双向效益得到体现。

2．尽快出台相关政策，改革城乡户籍制度，今后几年，将是我国农村劳动力供给的高峰期，预计每年新增外出打工的农民工不少于600万人，加上原有的进城农民工的庞大基数，使城市的就业压力越来越突出。而农民工特殊的身份决定了他们没能享受到城市最低生活保障的权利，同样因无业所导致的贫困，在农民工身上体现得要比城市居民严重得多。

据报道，我国目前进城经商务工的近两亿农民工中，他们的贫困发生率比城市居民高出2倍以上。可以肯定地说，随着城市各社区中农民工的增加，城市贫困人口的数量正在不断上升。为了维护社会的稳定与和谐，中央政府有必要考虑出台相关政策，为农民工创造就业机会，应本着农村贫困与城市贫困统筹解决的原则，以逐步消除城乡户籍壁垒为目标，以增加进城农民工就业机会为突破IZI，构建全国统一、开放的劳动力市场。

3．地方各级政府尤其是县(市)级政府要制定相关政策，积极协助城镇社区居委会做好对农民工的技能培训、就业指导工作为农民工提供就业信息，尽量减少他们就业的盲目性。对于在城市固定居住三个月以上的流动人口，公安机关要通过让其办理“暂住证”等办法来加以管理，对于有固定住所并居住在城镇五年以上的农民工，可考虑尽快给他们落户。这样既可使外来流动人口对城镇社区产生归属感，也便于城镇社区居委会工作人员对他们实施管理及进行诸如计划生育等特殊服务工作，有利于维护城镇社区的稳定与和谐。

4．地方政府各职能管理机构各司其职、各负其责，避免政社不分地方政府各级行政管理部门转变观念，明确认识社区居委会是居民社会生活共同体的首脑机构而不是政府一级行政组织，属于本部门工作职责范围的事必须依靠自己努力去完成，虽然可以要求城镇社区居委会适当协助但不宜让其承担太多，尽量减少城镇社区居委会在行政事务方面的工作压力，以便让他们有更多的时间和精力做好便民服务工作。

5．社区辖区内各级机关、企事业单位，要与社区共驻共建驻社区内各单位要加大对社区建设的支持力度，做到资源共享，要在人力、物力、财力上给予社区支持，让社区有足够的能力强化对老年人、残疾人、贫困户的社会救助服务和福利服务，并使这些服务尽快向新型服务拓展，让老年公寓、助残助困志愿队等形式多样的社会救助服务在各社区活跃开展起来。总而言之，与发达国家相比较，我国的城镇社区建设刚刚起步，服务功能存在的问题既有体制不完善原因造成的，也受经济发展水平的制约，解决这些问题绝非一朝一夕的事。但是，只要我们各级政府、各街道、社区及各物业公司和各业主委员会高度重视、齐心协力，充分利用现有的条件努力去逐步解决，我国城镇社区的服务就能在保障城市特殊贫困群体的基本生活、满足居民的多方服务需求、大批量解决失业人员就业以及下岗职工、失地农民再就业等诸多方面发挥应有的作用，使我国在体制转轨、社会转型期产生的各种社会矛盾化解在萌芽状态，实现社会的稳定与和谐。