我国水利工程移民体制面临的挑战与对策

[摘要] 水利工程移民是一项政府主导的工作，但是在市场经济条件下，政府完全主导水利移民管理工作存在很多弊端。关键的原因是行政的层级控制削弱了移民作为市场经济平等主体的地位，因此造成移民的权利不能获得有效保护和移民在生产重建过程中的积极性不能充分发挥。因此，需要采取加强依法移民和行业管理，实施移民参与的移民管理方式等，维护移民作为市场平等主体的地位，支持移民在生产重建中发挥更大的作用。

[关键词] 移民体制层级控制平等主体契约关系

一、水利工程移民的涵义

“移民”一词最早出现在《周礼·秋宫·士师》中：“掌士之八成：……八曰为邦诬。若邦凶荒，则以荒辩之法冶之。令移民通财，纠守缓刑。” 本意是在列举士师一职所负对士进行考核督察的八个方面。并作具体的阐述。在其中第八种情况下说明：如果邦中发生谷物歉收引起饥荒时，就应该采用救济的特殊措施，一方面可以让受灾百姓迁往谷物丰收、价格较贱的地区，另一方面可以从丰收地区调运谷物来救灾。这里的“移民”还不是一个专名，而是作为动词，即迁移人口。

《辞海》中对“移民”一词的释义是：1.迁往国外某一地区永久定居的人；2.较大数量的、有组织的人口迁移。移民一般可以分为自愿移民和非自愿移民两类。因工程建设而产生的较大规模的有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动，即工程性移民活动，属非自愿移民。如“工程移民”：水利枢纽、高速公路、铁路、电力等项目建设涉及到的移民;“环境移民”是由于人们赖以生存的环境恶化而引起的人口迁移;“失地移民”是城市化进程中建设征地和拆迁中出现的失地农民。

移民及其安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个重要的复杂的社会问题，特别是对于中国这样一个拥有13亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高速发展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作将直接影响到农村社会的稳定和经济社会的可持续发展。

水利移民是指因兴建水利工程而引起的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动，往往涉及到整村、整乡、整县人口的大规模迁移以及社会经济系统的重建，与政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程等多个领域紧密相连，是一项庞大复杂的系统工程。新中国成立以后的50多年时间里，全国共兴建了8.4万多座水库（水电站）。这些工程在防洪、灌溉、发电、供水和航运等方面产生了巨大的经济效益和社会效益，同时也不可避免地造成巨大的淹没损失， 产生大量的水库移民。从建国初到现在，目前中国的水库移民人数近1800万人，是世界上水利移民人数最多的国家。

水利工程移民是由多个行动主体参与、由多项活动所组成的人口迁移的联合行动过程，该过程同时包含着相应“社会——经济”系统及社区的重建。水利工程移民作为多个行动主体联合行动的过程及结果，需要依靠一种机制才能使得本不相干的各行动主体联合到一起并协调地工作，在这个机制中，围绕着移民管理任务而进行的体制构建，我们可以称为水利工程移民的管理体制。

二、水利工程移民管理体制的构成

水利工程移民管理体制包括两个方面，一是政策法律法规体系，二是组织管理系统。组织运行在法律、政策法规的体系下运行，它们构成组织的运行环境。

解决移民问题，首先需要加强移民的法制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题提供保障。但目前，我国还没有专门的《移民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土地管理法》及相关的法规中。因此，制定专门的《移民法》或《非自愿移民法》，形成独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律责任等。

移民管理是一个联合行动过程，它涉及多个行动主体，并与工程建设管理系统紧密相关。由于水利水电工程受地理、气候、人口、资源、文化、社会、政治与经济发展等多个方面的影响，造成管理体制的不同，所以研究水利工程移民管理系统，需要进行理论的抽象。

一般说来，工程移民的行动主体可以分为两类:一类是直接行动主体，它们包括水利部(及移民机构);省级、地(市)、县级和乡(镇)人民政府与相应的移民机构，业主(具有政府机构与公司双重角色)，债权人，移民群体(村民委员会)，迁出地社区、迁入地社区等。另一类为间接行动主体，它们不是直接参加移民实施者，只是对移民事务进行服务和据此收取相应的服务费用，如移民规划单位、监理单位、监测评估单位、单项工程施工单位，等等。

水利工程移民管理系统包括四种关系：即政策法律之间的规范关系、层级控制关系、契约关系、社会网络关系(如上图）。

三、我国水利工程移民体制面临的挑战

立法机构、司法机构按照法律规范与其他主体间建立法律联系，其他主体必须在遵守法律的框架下进行工程建设和移民管理。法律是调节主体之间关系的主要依据，可以看到我国关于移民管理的法律体系在不断的完善中，在这个过程主体之间的谈判力量在持续发生改变。就目前而言，水利工程移民管理系统运行的主要特征仍然是政府主导和计划管理，不过相比以前完全政府推动相比，已经增加了很多市场化的因素，如建立业主项目负责制、监理制等。

从图中可以看到，政府的层级控制行为这是一种政府行为，是建立在政府所拥有的合法权威基础上的一种控制行为。所谓控制，最简单的解释是:如果A的愿望引起B的行为和倾向的改变，便称A控制了B。虽然，如罗伯特·A·达尔所述，通常实现控制的手段有受训控制、说服、诱导和使用相互影响等。但是，层级控制强调以权力、强制、强力为手段所产生的控制。因此，在这种秩序中，决策主要是取决于来自权威的裁决和强制。水利工程移民作为一种政府组织的非自愿移民，本身已反映出政府与移民群体之间的层级控制关系。事实上，对于待迁移民群体来说，若服从政府命令实行迁移，就可从政府那里得到相应的补偿、补助、扶持以及其它好处；反之，则将受到政府以权力、强制、强力为基础的严厉制裁。因此，在政府组织下的非自愿移民中，政府与移民并不构成类似于市场中不同企业间的平等关系，移民所获得的补偿、补助、扶持和其他好处不是资源交换所得，只不过是服从政府命令而得到的好处。

在市场竞争中，我们假定各行动主体彼此独立、地位平等，双方通过交换改善自己的福利。随着项目业主负责制、招投标制和监理制的出现，水利工程移民作为工程建设的一个有机构成部分，其管理行为中逐渐增加了市场平等主体之间的资源交换行为。例如，业主公司与移民规划、监理、单项工程施工单位这些间接行动主体间的关系，因事实上是提供服务与支付服务费用而成为市场交换关系。

需要指出的是，在行政主导的体制下，很多表面上的契约关系并不是平等的市场交换关系。例如，地方政府与移民之间的合同，往往由于行政的垄断地位，使得移民处于弱势地位，表现为补偿不足。法律补偿标准的提高，可以部分改善移民的谈判地位，但是由于我国农村土地财产权利的特殊性，产权不清晰使得移民（多数是农民），得不到有效的保障。由于当今大中型水利工程移民都实行“水利部领导、业主参与、分省包干”的管理体制，移民管理实行着地方政府包干负责、经费节约留用的原则，产生了业主公司与地方政府之间的一种契约关系。表面看来这似乎是一种市场交换，然而注意到在这种契约的兑现过程中，这种契约不过是行使层级控制的一种手段，不代表市场竞争中平等独立行动主体间的资源交换。这种层级关系，由于多数业主公司是国有公司或者是行政性的公司而加强了。 网络关系存在于待迁移移民群体之间、迁入移民群体之间，迁入移民群体和所“嵌入”的社会之间。网络关系产生一种横向的互利合作机制，它们对于提高移民的自生能力，提高移民的生活水平有着重要的作用。例如，各种社会化的服务组织。社会网络在一定时间内，通过群体之间的交流和合作，会产生出社会规范，这降低了交易成本。不过同样，由于政府主导着整个移民安置过程，移民自发形成的秩序和非政府组织建立的社会化服务组织往往不被重视，难以发挥更重要的作用。

四、完善水利工程移民管理体制的对策

水利工程移民管理体制面临的主要挑战是：一方面水利工程移民必然是一个需要以政府为主导开展的工作。移民工作不仅是水利建设的前提，而且关系到区域经济发展和社会稳定。尽管水利工程项目的业主可能是企业法人，但是在现在的条件下，由企业来完全按照市场经济的方式完成移民搬迁安置任务几乎是不现实的，移民工作的实施主体在今后一段时间内只能是地方各级政府。通过各级政府在移民实施工作中发挥组织领导和指导监督作用，层层签订移民安置协议，才能把移民工作任务逐级下达，如期实施。只有通过合理的移民预算、强有力的政府支持和移民安置中必要的市场机制的有机结合，才能使移民获得发展的良机，才能使移民得到妥善安置、发展生产、安居乐业。

另一方面，在水利工程移民生产重建的过程中，不能不充分发挥市场的力量，充分调动移民的积极性。这里，移民获得平等市场主体地位是问题的关键。只有移民的财产权利得到充分的保护，移民能够自由地缔结合约，才能获得合理的补偿。同样，移民只有拥有自主权，才能建立起符合自身利益的网络关系，融入到社会分工体系当中。为了实现这一目标就必须坚持以下原则：

1.坚持依法移民。移民搬迁是一个复杂而艰巨的社会系统工程，涉及到移民社会经济的恢复与发展、社会结构的重建、社会关系的重组以及与当地社会文化的融合。所以，移民工作要坚持以人为本的原则，把移民放在社会层面上，充分考虑移民的发展和基本需求，促进移民的全面发展。要加强立法，进一步建立和完善移民政策法规体系和技术标准，走依法移民之路，切实保护移民的合法权益。当前保护移民合法权益的重中之重就是及时修改旧有法律法规，做好立法工作。新的移民条例即将出台，要围绕新的条例认真做好相关配套法规和技术标准体系的研究制定工作，逐步推进依法移民。

2.实施行业管理。我国移民工作一直是多部门管理，中央缺乏统一的移民行业管理机构，地方移民机构的设置更是五花八门。这种管理体制导致监督管理不力或从根本上就缺乏有效监督，导致地方政府、工程项目业主等多方面对移民合法权益的盘剥。这是移民合法权益受侵害的重要原因之一。因此，要进一步理顺管理体制，尽快建立全国统一的移民管理体系，对水库移民实行行业管理。我国现在共有1800多万水库移民，由于历史的原因，尚有大批的移民遗留问题急待处理。随着国家经济的不断发展，能源的缺口将会越来越大，我国水能资源的开发不足15％，尚有大量的水能资源有待开发。预计未来几十年内，移民的人数还会随着水利水电工程的陆续上马而不断增长。不管是从历史经验、现实的情况还是未来的发展看，全国都应该尽快设立一个统一的移民行政主管机构，统一负责水利水电工程移民工作的监督与管理。

3.实施移民参与式变革。在现实的水利工程移民中，在微观管理层次，政府与业主的管理客观存在，并由此保障着移民的实施。随着工程建设多元筹资的出现，像中电公司、世界银行这样一些国内外出资人、债权人对水利工程移民的管理也初步形成。然而，移民管理诸行动主体中，与水利水电工程建设“最利益相关”的移民，他们虽然是实现移民目标——生活方式变革与生活质量提升——的载体，但在整个移民的联合行动过程中，仅仅以管理客体的身份参与了一些工作。从世界银行的实践来看，移民参与移民决策，有助于他们能更好地表达自己的需求，使得移民规划更切合实际，能够更有效地帮助移民进行生产重建。

移民参与式变革就是要让移民与所有其他行动主体一样，具有某些决策参与权，可以独立、平等、自由地通过微观层次的参与管理、实施管理，与相关方面谈判、缔约。这有助于移民与其他行为主体间形成一种相互制衡关系，来保障自身权益不受侵犯、保证自身权利的实现。当然，这个变革必须以良好的法治环境和行业管理为前提条件。