和谐社会户籍制度构建的模式分析

韩震 2012-06-13

：摘要：户籍制度作为一项基本的国家行政制度在确立之初发挥了积极而重要的作用，随着社会进步、经济发展，中国现行的户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏。着力破除城乡二元割裂、形成城乡经济社会发展一体化新格局则迫切需要深化户籍改革、统筹结合、稳步发展、立法保障制度公平，打破城乡界限、逐步消除城乡壁垒，达到真正的和谐统筹。

关键词：户籍制度；城乡二元管理；制度构建

中国现行的户籍制度，以旧时计划经济体制为背景，具有计划经济体制条件下社会公共管理和社会控制制度的一切基本特征。实践中，它已远远超过了治安管理和人口统计的职能范围，与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密地结合在一起，形成了二元户籍制度模式。在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化，市场经济">社会主义市场经济体制建立并逐步完善，植根于计划经济体制的现行户籍制度已经越来越不适应新的经济社会现实的要求，其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式，与社会主义市场经济体制下劳动力资源合理有序流动的要求相脱节，与我国当前统筹城乡发展的科学发展道路背道而驰，人为制造了公民在法律地位和现实利益方面的不平等，违背了人人平等的宪政精神，成为我国实现经济良性发展、社会和谐有序的制度性障碍。党的十六届三中全会也明确提出了深化户籍制度改革的要求，为此，探索新的户籍模式，构建和谐制度，既是贯彻落实科学发展观的必要举措，更是对逐步改变我国城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡统筹发展具有重要战略意义。

一、当前户籍制度的弊端

（一）制造不平等身份

根据户籍制度规定，个人在出生伊始就有了户口身份。户口登记功能在国际上是普遍存在的，而中国户口登记制度的“独特性”在于划分农村户口和城市户口的户籍管理体制确认和固定了中国社会业已形成的城乡二元化体制。作为一种固定身份的中国农民在诸如粮食和副食品供应、燃料供给、教育、医疗、就业、社会保险、婚姻等许多方面受到社会的不平等待遇，户籍政策造就了不平等身份，违背了公平正义的自然法则。中国还有占总人口的70%以上的9亿农民，农民仍占中国人口的绝大多数，拥有农民身份的人仍占中国人口的绝大多数。尽管在正常情况下对人口的统计应根据职业、居住地等来划分，但在中国按照户籍的区分有着特定分离的含义，对农民的差别待遇或歧视问题的本质就是一种身份歧视。现行制度不但没有克服歧视与不公反而强化了这种趋向，根据身份来配置资源和约束农民，不利于增加农民的收入，既固化了个人身份的不平等，又合法性的异化了这种不平等的分配。

（二）产生籍地特权

户口地通常指个人出生时初始登记的地方，它是个人享有权利和利益分配的重要客观依据。户籍制度规定按照出生地域来确定个人权利和配置资源，与公平的正义和分配的正义原则相去甚远。公平正义要求个人间的自然权利、初始机会应该是平等的。出生地对个人而言难以选择的，但以此来确立权利、利益分配显然是不合公平正义的基本要求。户口所承载的权利和附加性的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性的分配，导致了籍地特权和地域间的歧视，形成籍地权利高于公民权利的状况，甚至在同一起交通事故中，户籍性质不同的受害人得到的赔偿数额都有极大差别。籍地规则与正义制度存在一定的距离。而户籍制度则给个人选择设置了重重障碍，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。

（三）限制公民迁徙自由

人口流动包括户口、教育、医疗和人事关系在内的“人口”全部外延和内涵都可以流动。迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本权利。当今世界多数国家的宪法都有公民迁徙自由的规定，迁徙自由也是联合国确认和保护的基本人权之一，《公民权利和政治权利国际公约》就规定了公民有迁徙和选择住所的自由。迁徙自由权在当代中国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。1954年宪法曾规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。后来，以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。这在事实上以一般法律否定了具有最高法律效力的宪法关于迁徙自由的规定。1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。这种二元结构的封闭式的户籍管理模式严格限制人口流动其结果造成了中国劳动力流动过程中的畸形现象：有人口流动而无人口迁徙；有城市流动人口而无城市新迁移民。随着市场经济的发展和改革开放的大力推行，因务工经商、求职应聘等诱发的人口迁徙现象日趋突出，用传统的户籍制度钳制人口的迁徙已难以奏效。现行户籍制度的改革依然显得相当被动和滞后，与市场经济和社会发展的内在要求相距甚远。

（四）钳制生产要素自由流动，阻碍经济可持续发展

市场化改革的深入持续和多种经济成分的并存发展，虽然削弱了户口屏障，城市劳动力市场的户口门槛正在被市场门槛替代，劳动力市场按户口等制度性因素的分层正在转变为按市场机会、人力资本（包括受教育程度、非农就业的经历等）的分层。但这些变化，并没有从深层消除基于户籍制度一系列差别待遇政策对劳动力市场的影响。市场经济的最基本要求是市场要素的自由流动，自由竞争。经典经济学理论告诉我们，农村劳动力向城市转移会提高农民收入，拉近工资差别，从而减少收入不平等，林毅夫指出要长期增加农民收入，最重要的是把农业人口向第二、三产业转移，向城市转移。如果没有对劳动力和人口流动的限制，城乡间人均收入最终应改是比较接近的。在我国现行的户籍制度下，对人口的迁徙进行限制，人为的划分城市和农村两个人力资源市场，从而使得价格调整人力资源配置方面的作用弱化，降低了经济的效率。人口不能自由流动，实际上是提高了劳动力的使用成本。从结构优化的角度看，户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级，阻碍经济可持续发展。

二、和谐社会户籍模式的制度构建

（一）立法保障，制度公平

应该尽快把“迁徙自由”重新写入宪法，作为基本权利加以权威的保护，当其受到其他法律侵犯时，通过违宪审查制度，可裁定该法律失效。积极开展户籍法立法调研工作，在广泛征求各方意见的基础上，抓紧做好户籍法草案的起草、修改和报批工作，力争户籍法早日出台。以法律作为保障，构建制度公平。如果分配不公，出现了一方侵占它方应得的利益，或者一方向它方转嫁成本，基于人追求效益最大化的本性，被侵害者必然反对，从而引发冲突，长期下去甚至会使合作崩溃而社会陷于混乱，效益自然无从谈起。反过来，利益和负担分配越公平，就越能调动合作者创造收益的积极性，越能够提高合作效率。

1、利益分配：从背离到统一

由于社会生产和再生产是一个“起点--过程--终点--新起点(再生产)”的不断循环过程，所以社会合作和交易也可以分为“起点--过程--结果--新起点(再合作)”的循环过程。在这一过程中，公平应该贯彻始终，而效率应该与不同的公平分配原则相匹配，才能相互促进。

（1）起点公平：机会的无差别分配

我国现存的问题是对应该进行无差别分配的机会，反而做了按地域分配或按身份分配。从机会公平意义上，在与城乡二元户籍制度相关的制度中(如就业制度、教育制度、选举制度等)，农民的就业机会、受教育机会、参政机会都与城镇居民存在巨大差距，农民改变自己身份的渠道极其有限，户籍制度改革正是从改变这种身份歧视入手，改革的过程就是消除身份差别的过程。

（2）过程公平：资源按绩效分配

以城乡二元分割的户籍制度为基础的人才流动模式和劳动用工制度，从源头上剥夺了农民进行平等竞争的机会，使得许多有才能的农民不能人尽其才，造成了人力资源的巨大浪费。反过来，对于生产过程中的资源分配仍然适用了无差别分配的原则，造成在人事制度中的平均主义和论资排辈，严重挫伤生产积极性。

（3）结果公平：收益按贡献分配

广大农民为工业化和城市化做出巨大贡献和牺牲，却由于户籍制度的存在无法享受到工业化和城市化带来的好处，明显使贡献与收益背离。从长期看，形成城市居民对农民(尤其是农民工)的歧视，同时又形成农民工对城市社会的敌视，有的演变为社会治安问题，埋下社会冲突的隐患。

（4）再生产公平：救助按需要分配

救助体现在法律上就是社会保障制度。社会保障制度必须向弱势群体倾斜，因为对于他们来讲救助的边际效用才是最高的。我国的二元户籍制度在城乡之间分配社会保障资源时，恰恰违背了按需要分配、向弱势群体倾斜的原则。农民根本无法享受到城市居民的社会保障，生老病死的负担只能靠自己，弱化了农民社会合作的参与能力和参与机会。

2、负担分配：从失衡到均衡

社会合作中，不仅有利益的分配，也必然会有负担的分配。负担分配与制度效率也是相辅相成的负担分配的变化也是法律变迁的基本动力。

（1）成本负担：贡献与收益均衡

按照获得收益与支付成本的先后顺序，可以分为两类。在通常情况下，人们总是先支付成本后才能获得收益，或者支付了成本但由于失败而未获得收益。特殊情况下，先获取收益，然后从收益中付出一部分作为成本。无论何种情况，成本均应该由获得或者预期获得收益的人支付，而且支付的比例应该与其获取收益的比例相当，这才符合公平原则。

（2）损害负担：损害与责任均衡

城乡二元户籍制度的不合理影响到损害责任的承担上。目前的人身损害赔偿制度，由于二元户籍的存在，导致公开规定生命的不平等。近年来舆论关注的在人身损害赔偿中“同命不同价”问题，集中反映出损害承担分配原则的错位。人的出生是一个自然事实，并非自身努力和贡献付出的结果。因此，在同一时空范围内，生命应该是等价的，其损害赔偿应该遵循无差别原则。按照城乡不同而进行赔偿，实际上是用身份等级置换了生命的平等，表现出一种强烈的身份歧视。（二）改革户籍制度，推进户籍改革

1、建立全国统一的户口登记制度，以居住地登记户口、人户一致为原则，在城乡全面建立健全出生、死亡、迁出、迁入、变更五项户口登记制度。通过国家统一立法，规范户口管理，让隐藏在户口背后的劳动、人事、工资、教育、卫生、物价等附加制度与户籍制度脱钩，避免各地自行其事形成地方保护主义，使中国公民在中国境内都能享受同等待遇。户口管理办法也应由“事前准入制”向“事后登记制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等达到一段时间，就可自愿申请加入当地户口，使人才在全国范围内自由流动。

2、取消进城人口计划指标管理。取消“农转非”制度，废止非农业人口迁入许可证，实行户口迁移条件准入制。户口准入的基本条件是，有合法固定住所或稳定职业(生活来源)。县级市市区、县城镇及其以下地区，凭合法固定住所或稳定职业(生活来源)进行户口准入，不得附加任何其他条件。特大城市、大城市的具体准入条件由各省辖市人民政府研究确定，报省级人大常委会备案。

3、积极调整户口迁移政策，改变户口管理方式。取消城乡之间、地区之间迁徙的行政限制，户口管理机关仅以申请人所提供的住所证据来登记户口。即农民可以进城，市民也应可以下乡，人口流动是双向的。实行有利于吸引资金和人才的城市户口迁移政策。进一步放宽城市在引进人才、投资、购房落户等方面的条件限制，鼓励智力移民、投资移民，降低进入城市的门槛。具有大学本科以上学历或中级以上技术职称的，可在城市先落户后就业，大、中专院校和技校毕业生在城市工作满2年的，以及进入城市投资兴业的，可在城市落户。

4、取消对申请迁入城市投靠亲属的条件限制。属投靠配偶的，不受年龄、婚龄限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制；属子女投靠父母的，未婚子女不受年龄限制，均可办理户口迁移手续。为简化户口迁移审批程序和手续，今后户口迁移中需要审批的事项，进一步下放户口审批权限由县级公安机关负责审批。辖市公安机关加强对各类户口审批办理情况的监督管理和检查指导。积极推行网上办理省辖市市区户口迁移，不再使用《户口迁移证》。

5、加快人口信息计算机管理系统建设。通过积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，并尽快建立全国公民身份证号码查询服务中心，以更好地适应户籍管理社会化服务的需要。信息化管理为主要手段，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。采用身份证管理制度，由身份证承担所有与户籍有关的管理。

（三）完善配套政策和制度设计

1、逐步建立健全城乡统筹的就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。

2、积极推动城乡教育事业均衡协调发展，最大限度地满足城乡居民多样化的教育需求、就业需求和农村劳动力转移需求。

3、积极探索城乡一体化征兵、优抚安置新机制。其他与户籍改革有关的土地、选举等制度和政策，也应积极开展调查研究，密切配合，及时作出相应的改革和调整。认真做好户籍管理制度改革后的计划生育工作衔接。

4、建立健全社会保障制度。户籍制度的改革，难点在于社会保障制度的衔接。为此，扩大城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育等保险制度的覆盖面，建立适合农村地区，并与城镇衔接的养老保险制度；完善适合城镇灵活就业群体（包括外来工、农民工、离乡又离土的农民）的养老保险和医疗保险等社会保险制度，以及对城镇困难群众的医疗救助制度；抓紧健全覆盖城乡的多层次医疗服务体系，保障农村人口迁移与就业的安全有序。

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