户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路

关键词: 户籍/改革/权利/义务/“阶梯式”

内容提要: 当前户籍制度的主要功能是保护本地人的福利，而在此之前的户籍改革普遍具有把权利商品化的倾向，这是一个问题。我们认为，下一步改革要根据权利与义务对等的原则推进。与户籍挂钩的权益获得方式要从“门槛式”过渡到“阶梯式”，根据权益的性质和资源分配的可能，排出赋予的优先顺序，并以合法体面住房、居住年限和社保参保年限作为替代性管理手段。

我国的户籍制度，从狭义上讲，是一种按户登记的人口管理制度，这与其他国家的做法没有太大区别。从广义上讲，则是与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利和利益分配密切相关。本文是从广义上来讨论户籍制度，而在提出今后户籍制度改革的目标和思路之前，有必要简要回顾总结一下户籍制度的演变及其改革过程。

一、户籍制度功能的变化

在我国户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段还承担了其他重要功能。

1． 计划经济时期， 在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下， 户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用， 以保证工业化的积累和保护城市就业。

新中国成立初期，我国的粮食产需矛盾、供求矛盾十分突出[1]。而与此同时，在比较收益驱动下，农村人口大量涌向城市，这不仅使城市粮食供应压力进一步加大，又使得农村粮食减产，供需矛盾更加突出。而当时的粮食市场是自由市场，在粮食紧缺的形势下，会扰乱供应和抬高粮价。为了保证粮食供应和社会稳定，1953 年底中央决定实行粮食“统购统销”制度，即向农民以较低价格强制征购粮食，城镇居民则凭证购买、定量供应。但是，这未能制止住农民一批又一批涌入城市。这其中的重要原因是当时的户口管理仍然较为宽松，只是要求在迁徙时要转出和转入户口，农民流入城镇后，只要履行手续，大多可转为城镇户籍。这不仅加大了城市粮食供应压力，也加大了城市本已很大的就业压力[2]。特别是重工业优先发展战略确立以后，需要农业为工业发展提供大量积累，而同时重工业在城市创造的就业机会也十分有限。这就需要将农民限制在农村继续从事农业生产。为此，1953-1957 年，国务院连续数次发出关于劝止农村人口盲目流入城市的指示，但作用不是很大。为了使得限制农民进城更有强制基础，终于在1958 年制订了标志着严格的户籍制度全面建立的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例除了详细规定公民应进行各项基本情况的户口登记外，其中第十条规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来，从此，严格限制人口迁徙的户籍制度正式形成。农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20 世纪80年代中期。

可以看出，这一时期，在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下，为了保证工业化的积累和保护城市就业，城市化也必须控制在一定的水平之内，以便有比较大的农村经济规模支持重工业优先发展战略的实施。户籍制度正是发挥了严格限制农村人口向城市迁徙的功能。

2. 20 世纪80 年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长， 户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化， 主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。

改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制的实行和城市经济体制改革的展开，粮食和其他生活资料供应日渐充足；同时，劳动密集型经济开始主导，城市对非熟练劳动力的需求迅速增长。1985 年粮食统购统销的取消，城市的计划供应的品种也逐渐减少，降低了农民流向城市的障碍。此后，特别是90年代以来，农民开始向城市大规模流动，在城市就业，但不定居，候鸟式迁徙，“农民工”从此成为一种引人注目的经济社会现象。户籍制度事实上已经丧失了限制人口流动的功能。

1958 年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一占全国小部分人口的福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了[3]。这一过程具有强烈的路径依赖和自我加强的特征，与户籍挂钩的福利不断增加。这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，总是倾向于把既有的户籍作为管理手段。因此，改革开放以后，当户籍制度不再发挥限制农村人口向城市流动这一功能的时候，转而主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。

从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配功能。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度功能的发挥在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥则主要是既得利益主导的结果。

二、20 世纪80 年代以来的户籍制度改革及其经验教训

1. 改革过程

20 世纪80 年代年以来，户籍制度改革总体上是沿着两条主线进行的。一条主线是逐步减少与户籍挂钩的权利和社会福利，这一过程是与市场化转型相联系的。随着粮食和其他生活资料、就业机会等不再由国家按户口性质进行分配，户口的资源分配功能逐渐弱化。进入新世纪以来，这条主线又有了新内容，即增加农民的社会福利。两者的结果都是缩小农业和非农业户口人群之间的社会福利差距；另一条主线是放宽城镇户口的准入条件，这在某种程度上是以第一条主线的改革为基础的。而社会上经常讨论的户籍制度改革主要指的是后者。

（1）小城镇户籍制度改革取得实质进展，任务已基本完成。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革首先是在小城镇开始的。之所以从小城镇开始，客观上有两个条件，一是随着乡镇企业的发展，农村劳动力首先迅速向小城镇集聚，而小城镇也需要通过扩大常住人口规模来促进经济发展；二是因为与小城镇户籍挂钩的社会福利本身就比较少，含金量也较低，放宽准入带来的冲击不大。

1984 年，国家就开始允许农民在集镇（不含县城关镇）有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打破了二元户籍制度的一个缺口[4]。但在1980 年代末90 年代初的治理整顿时期，国家对“农转非”进行指标控制。1992 年“南巡讲话”以后，开始实行“当地有效城镇居民户口”（即蓝印户口[5）] ，全国各地掀起了卖户口热潮，主要发生在小城镇，农民每人可以以4000 元到数万元不等的价格购买小城镇户口，后被制止。国务院曾试图推进全面的户籍制度改革，但因种种原因未能实施，而是继续规范推进小城镇户籍制度改革[6]。1997 年，国务院同意公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始在全国范围内开展小城镇户籍制度改革试点，改革的范围扩展到县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区，在全国382 个小城镇进行户籍改革试点。经过几年试点后，国务院于2001 年批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中，小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”，而在地方实际操作中，“有合法固定的住所”成为主要标准，且逐渐演变为“买房入户”。由于小城镇房价不高，人们一开始很踊跃。这一改革增加了当地人气，拉动了包括房地产在内的经济增长，也有利于解决人户分离问题，改善人口管理。但近年来小城镇就业机会增加不多，而向农村倾斜的经济社会政策越来越多，潜在的征地补偿较高，以及农民对转为城镇户口后可能面临更加严格的计划生育政策等问题的担忧，农民对小城镇户口的积极性逐渐下降。到目前为止，小城镇户口已经对农民没有太大吸引力，即使不需要任何条件入户，也没多少人愿意入，甚至有些曾经农转非为城镇户籍的人想恢复农业人口户籍。这也正说明小城镇户籍制度改革的任务已基本完成，也充分说明是户籍背后的权益而不是户口本身在真正起作用。

（2） 大中城市户籍制度改革进展缓慢且多有反复，最近有新进展。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，国家层面从来没有出台过相关文件，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。这与我国长期以来片面强调“严格控制大城市规模”的指导思想有关，虽然后来提出“大中小城市和小城镇协调发展”，但决策层仍然对大城市规模的不断扩张及其可能带来的社会后果表示担忧。

大中城市户籍制度改革始于20 世纪90 年代中后期，改革的思路与小城镇基本一致，除直系亲属投靠出于人道主义考虑外，基本都是以购房、投资、人才引进为条件入户。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994 年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市都实行过“蓝印户口”。这相比以前严格的城乡、地区户籍隔离，是一个进步。但这些改革具有明显的工具性，且多有反复。如宁波市在2001 年实行购房入户，房屋面积要大于80 平方米。2007 年叫停了这项政策，但在2009 年初又开始实行购房入户政策，只是购房面积要求提高到了100 平方米。户籍政策的松紧度明显随房地产市场周期而波动，工具性目标比较明显，几乎把它作为房地产市场的一个调控工具。不过也有城市的改革力度较大，如郑州市在2001 年推行户籍改革，实行亲属投靠、购房入户、投资入户和工作入户，条件相对更为宽松，其中购房建筑面积只要达到56 平方米，其本人和直系亲属准予迁入2 人，达90 平方米以上的可迁入3 人，达120 平方米以上的可迁入4人，达150 平方米以上的可迁入5 人。工作入户则要求达到一定学历和职称。而到2003 年，政策放得更开，购房入户不再有面积要求，且也不再限制直系亲属入户人数。同时，工作入户，只要与郑州市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，就可入户，不再要求达到一定学历和职称。但后来政策又进行了一定收缩。

近年来，上海、广东等地进一步推进户籍制度改革，有了新的进展。主要是实施“居住证”制度（领取居住证几乎没有门槛），入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。如《广东省流动人口服务条例》规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7 年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7 年并参加城镇社会保险满7 年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。这些做法相对购房入户更为合理，管理也更加精细化。

2. 经验和教训

（1） 总体方向正确，但要遏制户口商品化的倾向。20 多年来户籍制度改革的总体方向是允许在城镇稳定居住和就业的流入人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。这一大方向是正确的。

且城市地方政府也逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。但在改革过程中，户口被不恰当的商品化了。在户籍制度改革过程中，户口性质和登记地从几乎不可改变转变为有条件的准入。而这些条件，不管是在小城镇还是大中城市，不外乎购房、投资、人才，只是条件的标准不一样。只有投靠亲属政策属于人道主义考虑。购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但地方政府更多的是把它当作吸引资金手段来看待的。在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积才能入户。1990 年代初，中小城市更是掀起了直接用货币买卖户口的热潮。由于购房、投资等并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了[7]。户口是一种权利集，户口的商品化实质上就是权利的商品化。与户口挂钩的权利和福利大多数是公民的基本权利，把权利作为一种商品来直接或间接的进行买卖显然是有悖于法律意义上的平等，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向是必须遏制的。

（2） 户籍制度改革基本没有改变户口的“高门槛、高待遇”特征，不过近年的居住证制度有所突破。户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这几乎是一道无法逾越的门槛，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道才能跨越。20 世纪80 年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式多了，例如购房、投资、人才引进等，但依然是比较高的门槛，特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户（甚至只给予临时户口）。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利和福利。不过，近年来不少地方开始实行的“居住证”制度在一定程度上改变了这种状况。居住证制度实际上是遵循梯度赋予权利的思路，即只要满足最基本的条件，如在当地就业并遵守法律，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的权利，如公共部门就业、创业扶持、子女接受义务教育、参加社会保险等。而且这一制度也为从“居住证”转为常住户口提供了阶梯，领取居住证达到一定年限以上就可以申请常住户口，从而全面享有各种权利和福利。这是一个较大的突破。

（3） 部分大中城市改革带来冲击的主要原因是政策执行和管理不规范，并非政策过于宽松。到目前为止，在大中城市中，郑州市的改革力度是较大的。2003 年的政策对购房入户不再有面积要求；工作入户，只要与郑州市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，就可入户，不再要求达到一定学历和职称。从2003 年8 月到2004 年8 月一年间，就新迁入了15 万人口，这给子女入学和城市基础设施等带来了一定压力。郑州的改革经常被作为户籍制度改革需要谨慎的例子。实际上，郑州市改革带来的冲击主要是政策执行和管理不规范，并非是政策过于宽松。据了解，在15 万新入户人口中，以投靠亲属入户的占了一大半，其中学龄人口又占了一大半。按规定只有直系亲属才能投靠，但政策执行中，大量非直系亲属也投靠入户了。后来，郑州市规范了执行过程，但并没有停止执行当时的政策。

（4） 教育资源和住房保障是户籍制度改革最大的瓶颈，但一定的压力恰恰是推动改革的动力。与户籍挂钩的权利和福利，大多数需要地方财政投入才能实现。我们在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。虽然中央已经要求义务教育由属地负责，但只是保证有学可上，并不承诺与户籍人口一样就近入学。户籍改革带来大量新增户籍人口，则要求就近入学，甚至会择校，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级越来越大。尽管住房保障压力在目前还没有完全显现出来，但随着户籍制度改革的推进，压力会越来越大。目前只面向户籍人口的住房保障尚有难度，随着新市民的落户，且估计较大比例是低收入人群，住房保障压力会更大。但住房保障是可以通过设置一些享受条件来加以管理的。而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，我们调查发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5 年时间里，新建、改扩建了57 所学校，成为了教育发展的一个契机。

三、户籍制度改革的目标和原则

1. 户籍制度改革的目标是实现公民身份和权利平等

确立户籍制度改革的长远目标十分重要。社会户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路上较为流行的有两种观点，一种观点认为户籍改革就是要取消户籍制度，另一种观点认为户籍改革是要实现完全的迁徙自由。第一种观点有一定道理，实际上它要表达的意思是不再让户籍与各种权利和福利挂钩。但“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，即使取消了户籍差别，还是可以有各种条件与权利和福利挂钩。如不少地方在登记上取消了农业户口和非农业户口的区别，甚至取消了暂住户口和常住户口，大城市户口与小城镇户口的差别，统一登记为“居住证”，基本取消了身份差别，但在享受权利和福利时，差别依然存在，实际操作中，有各种办法来区别和排除部分人群。第二种观点则过于学理化，且有失偏颇。在20 世纪80 年代以前，户籍制度确实严格限制了公民迁徙的权利，但时至今日，迁徙已经是自由的，没有人限制公民在任何地方居住和生活。当然，这并不是说公民要在一个地方安家落户没有任何制度上的阻碍。但这与迁徙自由是两个不同的问题。

可见，目前的户籍制度只是把一部分人与另一部分人区分开来的一种办法，造成身份差别，在条件不成熟或受既得利益严重阻碍的时候，即使取消了“户籍”这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，维持身份和权利差别。因此，我们认为，户籍制度改革的长远目标应该是实现公民身份和权利的平等。这实际上已经超出了户籍制度改革本身的任务，是我国社会改革的重要任务。

2. 改革的原则是权利和义务对等

目前户籍主要是通过代际继承获得的，自获因素或人力资本因素的作用受到一定限制。而户籍背后是公民权利集，因此现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。我们不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在流入人口对居住地尽了应当尽的义务后，就应给予相应的权利。地方改革中的购房、投资等入户条件虽然也算是对居住地的义务或贡献，但这是额外的贡献。我们所说的权利和义务对等主要是指法定权利和法定义务对等，因为户籍背后的权利很多是法定权利。法定义务包括缴税、缴纳社会保险、合法的住所等。因此，我们认为，户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等。 四、户籍制度改革的总体思路和操作性方案

户籍制度改革任务有两项。一项是基本权益的城乡一元化，是指同一行政区域（主要是县域）内城镇和农村居民同等享受基本权利和福利，消除农业和非农业户口的差别。这基本不涉及人口的迁移；第二项任务是基本权益的属地化，即依据一定办法管理的当地常住人口，不论来源地，同等享受基本权益，这与人口迁移密切相关。当然，这两项改革任务不可能一步到位，需要有条件的分步推进。

据了解，目前与户籍挂钩的权利和福利还有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各方面。政治权利类包括人大代表的选举与被选举权、基层组织的选举与被选举权，就业权利类包括就业资格、就业扶持等，教育权利类包括义务教育机会、高考资格、职业教育补贴等，社会保障类主要包括公共卫生服务、基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、最低生活保障、保障性住房等；计划生育类包括生育指标、计划生育奖励扶持、超生社会抚养费等；其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

下面我们将依据上面提出的目标和原则，结合具体的权益来阐述我们建议的改革思路和操作性办法（总体框架可参见表1）

1. 一元化改革：统一标准与统一制度相结合

近年来，随着城乡统筹的推进，县域范围内城镇和农村居民的权益差别已经越来越小了，但仍然有差别。我们建议根据不同的权益性质，以统一标准和统一制度相结合，来推进户籍制度的一元化改革。（1）城乡选举权差别可立即消除。目前各级人大代表选举中，农村人口与城镇人口每一人大代表所代表的人口比例为4：1，即农村人口的票值只有城镇人口的1/4。党的十七大报告提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。《选举法》中的有关条款也有望经全国人大审议后在近期作出修改。我们了解到，江苏部分地区近年已率先试行城乡按相同人口比例选举人大代表。随着农村人口占全国人口比重的持续下降，取消选举权的城乡差异越来越必要和可行。这对于增强农民的政治权利从而维护自身权益具有重要意义。

（2） 统一县域内城乡户籍居民的低保标准。目前，在县域范围内，农村人口的低保标准低于城镇人口。实际上，在一个县域范围内，农村人口和城镇人口的最低生存标准（即低保标准） 应该是基本一致的。而一个低保家庭的实发待遇也是从低保标准中扣除已有收入后的金额。农民家庭的土地收入的核算有一定的难度，但是不能因为基层管理能力薄弱，就不去核算，而采取降低农民生存标准的简单做法。应该在加强核查能力的基础上，统一县域范围内农村人口和城镇人口的低保标准。

（3）统一城乡医疗保险和养老保险制度框架，标准差别可保留。目前，绝大多数地方的医疗保险和养老保险制度都是分城乡设计的，筹资标准和待遇也都不一样。医疗保险在农村为新农合，城镇为城镇居民基本医疗保险或城镇职工基本医疗保险。养老保险在农村刚开展新农保，城镇则是城镇职工基本养老保险。我们建议有条件的地区可以选择完全统一城乡医疗保险，不具备条件可统一制度和管理框架，设立不同筹资标准和待遇档，允许城乡居民自由选择参加。重庆市已经试行了这样的做法。养老保险也可以采取类似办法。

2. 属地化改革：从“门槛式”过渡到“阶梯式”

（1）总体思路。属地化改革是户籍制度改革的重点和难点。鉴于小城镇户籍制度改革任务已基本完成，属地化改革设计主要针对农村或其他城镇流入大中城市的人口。我们的总体思路是使公民权益的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”，具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权益的方式过渡到“低门槛、渐进式”的获得权益。至于哪些权利应当首先获得，哪些权利应该有条件的获得，需要考虑权利本身性质并综合资源分配的可能性。具体思路是，只要在当地有合法体面住房，就准许进行常住登记，发放居住证。合法的住房是指经过建设部门批准的、符合消防要求的住房；体面是指人均居住面积要达到现住地最低居住标准；住房可以是自购房、自建房，也可以是承租房。居住证领取的条件可以根据各地的实际情况作适当调整，但门槛不能太高。在此基础上，以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件，以社保参保年限和（或）居住年限作为附加待遇的享受条件。

（2）具体实施办法和理由。

①临时性救助应无条件给予。对于任何中华人民共和国公民，无论其出于什么原因在城市面临饥饿、寒冷、严重伤病威胁，得不到亲友帮助时，当地政府有义务无条件给予临时救助。我国目前已经有救助站体系承担这一职能，也没有按户籍来差别对待，但需要进一步加强和完善。

②持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权、免费的义务教育和公共卫生服务，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度。

关于赋予流入人口选举权方面，各地已经进行了一些积极的探索。例如，北京市居委会选举允许在本市居住一年以上的外来人口参加；河南省规定外来人口在现居住地居住一年以上就可参加居住地的人大代表选举。但一些地方要求外来人口提供户口所在地出具的选民资格证明等，目的是为了避免外来人口在户口所在地和现居住地重复行使选举权。而现在实际情况是，大多数外来人口不愿参加居住地选举，组织者的主要任务是调动各方参加选举的积极性，而不是担心个别人在两地重复选举问题。为了增强可操作性和调动外来人口的积极性，我们建议进一步降低外来人口参选的门槛，只要持有居住证就可以参加选举。但对被选举权可以实施一定的居住年限限制。

教育是影响人的发展的最重要的因素，公共卫生对保障人的健康有重要影响且成效较好，都应优先给予。当前各地大多已明文规定义务教育和公共卫生服务面向全部常住人口免费提供，但事实上对非户籍人口仍有这样那样的限制。今后的主要任务是进一步落实，并针对流入人口的特点主动提供服务。不过这里所说的义务教育权利是指保证有学可上，尚不能达到与户籍人口一样就近入学。就近入学则可要求监护人社保参保达到一定年限，如广东目前规定是5 年。

医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会对当地财政带来负担，因此，只要持有居住证的居民就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。

③对于低保等一般性社会救助、保障性住房等福利性待遇的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限和（或）居住年户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路限要求。

人口流入城市一般都是为就业而来，城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活，也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动和防止“福利旅游”，对低保等一般性社会救助和保障性住房等福利性待遇设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限和（或）居住年限后，才可以享受这些待遇。特别是对于低保等一般性社会救助，则要设置较长的年限。

④在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的就业资格、参加高考资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件的放开。

对就业资格实行户籍限制的典型例子是部分特大城市的出租车行业。现在北京的出租车司机岗位不对外地人开放，表面看似增加了本地人的就业机会，实际上对外地人的排斥导致很多外地人开“黑车”运营，也不利于本地人正常的经营活动。出租行业的岗位可能更适合对居住地较熟悉的本地人，但是通过户籍排斥所有外来人口也是不恰当的。其实，可以通过地名、道路知识测试等程序来选择合格的司机。

跨省外来人口不能在现住地参加高考，是一个普遍且影响较大的问题。我们认为，高考资格问题可以通过学籍年限和居住年限来控制和逐步放开，在调研中地方管理者也认为是合理可行的。

注释:

[1] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上） 第十二章“统购统销的实行”，〔北京〕中共党史出版社2008 年版。

[2] 刘星航：《粮食统购统销与户籍制度的联系》，《北京党史》2002 年第6 期。

[3] 林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，〔上海〕三联书店1996 年版；蔡昉：《转型中的中国城市发展——城市级层结构、融资能力与迁移政策》，〔北京〕《经济研究》2003 年第6 期。

[4]《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，国发[1984]141 号。

[5]取得蓝印户口的条件基本都是在当地购买商品房，拥有蓝印户口的人可以享受正式户口的大部分权益，但是要等待若干年后才能够转变为正式户口。

[6]张英红：《户籍制度的历史回溯与改革前瞻》，〔银川〕《宁夏社会科学》2002 年第3 期。

[7] 类似观点参见彭希哲等：《户籍制度改革的政治经济学思考》，〔上海〕《复旦大学学报》2009 年第3 期。