论改革户籍制度对农民社会保障的影响

户籍制度包括户口登记、户口迁移制度和身份证制度。新中国成立初期，国内的户口迁移制度只是为了统计人口的需要，迁移入户问题并未受到限制。为防止农村“盲流”进入城市，1957年12月，党中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理切实做好制止农村人口盲目外流的工作。为了维护社会秩序，1958年1月，全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条理》，该条例第20条第2款对农村人口进入城市做出了严格规定：凡没有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入证明者都不能由农村进入城市。这标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成。随后，各项福利制度不断附加于户籍制度之上，进而形成了以户籍制度为中心的分割城乡的二元户籍体系，身份成为公民命运的最主要决定因素。

一、户籍制度对农民权利的影响

户籍制度对农民造成了严重的伤害。

在公共福利方面，户籍制度使农民不能享受与城市居民同等的公共福利和城市文明的成果，农民因为其父辈身份而没有资格和可能像城市居民那样受到教育、享受公费医疗保障、城市的各种公共产品及各企事业单位的公共福利等。

在就业方面，由于户籍管制，某些城市为了解决所谓的自身的就业问题严格限制农民就业选择权利。

在迁徙方面，户籍制度剥夺了宪法赋予每个公民的迁徙自由权利。农村人口不能自由进城居住和择业，使得农民的子女及其后代难以实现向上的社会流动，使“农民”这一职业与身份世代相传。

二、改革二元制户籍制度

构建农民社会保障体系必须以平等、保护人权为基本原则，改革二元制的户籍制度及其它对农民构成歧视的法律法规，树立人民内部无阶级的思想，重视对公民权利的保护。

社会保障制度主要是用于保障公民的生命权、健康权和基本的发展权。生命权和健康权是宪法和国际人权公约规定的每一个公民都应享有的基本权利，《宪法》第二十三条规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这两条是国家建立社会保障制度，赋予公民物质帮助权的宪法依据，农民作为中华人民共和国的公民，理所当然享有这一宪法赋予的基本权利。同时《宪法》第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。所以，农民和城市公民在享有社会保障利益上不应该存在非合理性的差别。

三、改革户籍制度应该坚持的原则

经济基础决定上层建筑，社会经济的发展需要政治制度的变革，解决农民社会保障问题，保护农民的社会权利首先需要改革户籍制度，赋予全体公民以平等的身份和权利，消除因户籍制度带来的歧视和差别，使农民成为一个职业的称呼，而不是“二等公民”身份的代号。 值得庆贺的是，我国部分省市，如广东省，已经启动城乡统一的户籍制度，开始打破城乡户籍壁垒，取消城乡户籍差别、实现城乡保障一体化，并相继出台实施细则。这也是在逐步实现十六届三中全会提出树立全面协调可持续的科学发展观，统筹城乡发展的要求和建设社会主义和谐社会的要求。

改革是一项系统工程，并非只是农民身份的简单变更，改革的核心是要将户口与其原有的福利性质脱钩，通过教育、就业、社会保障制度等相关改革，促进城乡和谐发展，实现真正的平等，赋予农民健全的社会保障制度。

同时也必须考虑到改革所遇到的困难，由于传统城乡差别的户籍制度背后隐含着诸多福利和特权，改革面临着巨大的社会阻力。户籍制度改革的最大风险或阻力来自城乡二元结构导致的利益落差。短期内它可能会导致城市居民失业率的上升，国家整体的社会保障负担会进一步加重。还要解决农民身份转变后的生计问题，保证转移出来的农村劳动力不出现大规模的回流现象。但从长期来看，政府改革不合理的户籍制度收益会大于成本。

改革户籍制度不在于给农民一纸城市户口，而在于彻底打破城乡二元制结构，将依附在户籍制度上的各项不平等待遇彻底废除，给农民的社会权利以公平的制度保障，所以我国户籍制度改革有必要遵从下列原则：

首先，公民必须有迁徙的自由。只要在一个地方居住或工作超过一定期限，如一年，居民就可以自愿凭身份证和居住证明在当地户籍登记机关办理户籍登记，登记不得附加其他任何条件，迁出迁入自由，且不得收取任何费用。这一原则既是改革的最基本要求，也是公民迁徙自由的宪法权利的真正体现。

其次，以登记地为准确立居民的各项权利的行使地域。居民可以在户籍登记所在行使政治权利、经济权利和社会权利，如行使选举权和享受各种社会公共产品福利待遇等，其他非登记地区的权利如与登记地区的冲突则自动终止，该原则一是确立了权利履行地，同时也可以有效防止权利冲突和不当得利的发生。

第三，应当坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。中国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权，允许地方制定过渡性政策，避免出现移民井喷现象，影响城市的稳定和原市民的待遇，同时也应避免回流现象的发生。

第四，切实解决好进城公民的就业问题，加强职业技能培训。由于农民本身的低素质、缺技能、无学历等不可能在短时间内解决的问题，这部分人的就业就显得格外重要，所以针对农民的职业技能培训应该引起政府的重视。增加在农民培训方面的投入，鼓励有实力的企业自办培训机构主动提高农民工的素质，提供免费的或低成本的职业培训是解决这一问题的有效途径。农民工素质的提高将有利于促进就业，从而会减少社会保障费用的支出，对于城市的繁荣稳定和社会治安也将起到积极的作用，对进城农民而言，提高技能增加收入也是他们回归主流社会最主要的途径。德国的社会保障实践证明，培训和就业问题解决好了，保障问题也就不难以解决了。

总之，户籍制度改革任重而道远。

参考文献：

1、张千帆．“新农村建设”需要制度保障[J]．法学，2007(1)．

2、张景勇，崔清新．中国将逐步取消二元户口登记制度：探索居住证制度．人民网：http://politics.people.com.cn/GB/1027/5540065.html，2007-3-29．