做好前瞻性城乡规划的几点思考

金融危机爆发以来，我国政府出台了一系列应对措施，基础设施建设成为重中之重。在此形势下，为避免社会资源浪费，保障城乡开发建设可持续性发展，如何发挥好城乡规划的前瞻性显得尤为重要。

一、前瞻性城乡规划是基础设施建设的重要依据

按照我国颁布的《城乡规划法》的界定，城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。当前，我国城乡规划管理的基本制度框架主要包括城乡规划体系，城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。前瞻性是我国城乡规划的一个重要原则，贯穿了城乡规划整个体系的不同层面。

1、对城乡规划地位的新认识

城乡规划的综合性、政策性和前瞻性决定了其在城乡建设中的“龙头”地位。综合性是指它既要解决单项工程建设合理性，又要解决单项工程间相互关系的合理性问题，要从全局角度正确处理城市与乡村、生产与生活、局部与整体、近期与远期、平时与战时、需要与可能、经济建设与环境保护等一系列复杂关系；政策性是指政府对特定地区建设和发展所要采取的行动，也是国家对城乡发展进行宏观调控的手段之一，它即要保障城乡发展对土地的需要，支持房地产市场发展，同时又以政府干预的方式克服市场的消极因素，保证土地分配符合城乡总体利益；前瞻性是指在解决当前问题基础上，考虑城乡的长远发展需要，超前研究建设中将出现的问题，并对城乡建设加以引导和控制，实现对城乡未来发展的空间架构，保持城乡发展的整体性。所以说城乡规划是城乡建设的龙头，是事关全局的工作，是城乡建设的基本依据，是综合发挥城乡经济效益、社会效益和环境效益的前提和手段，而具有前瞻性基础设施规划的制定和实施，能有效地防止盲目无序的建设与发展，形成一个安全、高效的大系统，使各地区获得经济、社会、环境效益相统一的最佳综合效益。

2、对问题与不足的新审视

（1）省级规划管理职能缺位。目前，全国大部分省（区）都编制了省域城镇体系规划，但规划的综合调控作用并没有被充分发挥。主要表现在规划实施办法出台缓慢、规划实施的目标、内容和管理程序与责任难以明确、区域内违反规划乱建项目的现象依然存在。由于缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏组织协调机构，造成相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足，配合不够，规划管理缺乏上级对下级的有效监督。

（2）规划实施监督缺位。由于缺乏有效监督，致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划管理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。

（3）规划决策机制缺乏公众参与。规划决策权多集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，这是少数人闭门造车式的决策方面。规划常常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。

（4）规划管理缺乏有效统一。一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划管理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时，一些开发区搞所谓的封闭管理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，城市功能四分五裂，土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。

二、金融危机背景下城乡规划面临的新挑战

国家城乡规划法明确了坚持城乡统筹、节约资源、保护环境，坚持可持续发展、关注民生、提高规划的科学性和规划实施的依法行政和先规划后建设等五大基本原则。在国际金融危机冲击、国家实施各项应对措施加大投资拉动以及各地区经济社会发展不断变化的新形势，我国城乡规划方面既存在一些城镇忽视土地、水、能源的供求关系日益突出的矛盾，超越当地经济社会发展所处阶段，盲目制定城镇发展目标的老问题，同时也面临新挑战。

一是国际金融危机加速了国内产业转移。金融危机对我国东南沿海地区出口加工制造产业带来了巨大冲击，致使很多企业倒闭，产业发展难以为继。一些企业或产业便向内陆省区主动转移，其结果无论对转移地区还是接受转移地区都带来了一定影响，直接或间接地影响到各地区原有城乡规划的调整。产业转移的背后，将带来就业人口规模的变化和结构性调整，直接影响到各区域的城乡规划布局。

二是区域产业布局调整引发城乡规划调整。金融危机促使我国政府加大投资，带来基础设施的大规模建设，也使各地区“十一五”规划期开始启动的区域产业布局大调整的步伐进一步加快。以辽宁省为例，“十一五”规划重点规划的沈阳经济区、辽南沿海经济区和辽西沿海经济区三大经济板块，实施“沿海”开发开放战略，经济中心逐步向沿海靠近，对如何提升全省城乡规划的“前瞻性”推动城乡规划一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、就业社保一体化和领导体制、社会管理一体化发展等，都提出了更高要求。

三是人口流动与流向影响城市发展与城乡规划。金融危机冲击使我国农村劳动力就业形势和大学就业难的矛盾更加突出，并对城乡规划部门提出了新要求，即应将影响并导致我国人口大规模流动与流向的经济因素作为体现城乡规划前瞻性的重要因素，避免一些地方因产业的“空心化”而带来城市人口的“空城化”的发生，真正做到有效配置公共资源，合理安排城市基础设施和公共服务设施，提高规划的科学性。 三、做好城乡规划“前瞻性”的建议

1、规划要广泛征求社会意见和建议

规划的水平决定了今后城乡发展的水平。因此，各级规划部门必须谋大局、管大事、看长远，既要立足当前，给当代发展指明方向；又要预见未来、符合长远，给未来发展留足空间。在编制基础设施建设规划过程中，要做到前瞻性，应多方征询意见和建议，推动总体规划的公众参与。城市、县城总体规划的修编，应广泛征求社会各界的意见和建议，鼓励公众参与，认真听取专家、部门和公众意见。规划草案上报审批前，组织编制机关应当依法将规划草案通过公共场所、报纸、网络等途径公示，设置固定渠道收集反馈意见，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。规划上报审批时，应当附具公众意见采纳的情况说明。规划批准后，应当通过固定场所、报纸、网络等途径公布，并设置查询途径，便于公众查询。

2、规划要强化协调性

加强总体规划对城市经济社会发展的综合调控。深入研究区域和城市的发展态势，以及当前经济形势下引导促进产业结构调整的规划策略，合理确定城市的区域定位、发展目标和战略，注重与周边地区在产业、空间、交通、基础设施等方面的协调。重大政策决策要经过咨询研究部门的论证。每有重大决策，都先由具有真才实学专家组成的政府咨询机构进行专题研究，各自独立提出可选方案，并组织内部讨论会加以讨论，再由政府领导拍板决策。规划部门要进一步发挥城乡规划的引导和控制作用，不断创新城乡规划管理机制，健全工作制度；要加强规划队伍建设、提高工作效率，强化服务意识。

3、规划要保持严肃性

规划部门、各县（市）区要严格规划审批，强化大局意识，加强规划监察，坚决维护城乡规划的严肃性和权威性，坚持“一张蓝图绘到底”，任何人都不得随意变更城乡规划。探索城市生态规划建设的目标、途径和规划技术方法，按照节约型城乡建设要求和集约发展、节能减排、生态友好等原则，合理确定产业和空间发展战略，在功能布局、土地利用、综合配套、建设标准等方面贯彻建设生态型城市的理念。

4、科学划定城市规划区，保障城乡规划依法实施和管理

划定城市规划区，应当考虑城乡统筹的要求，满足规划控制和依法实施管理的需要，包括建设用地、在成片规划建设用地范围外单独布置的各类基础设施、各类需要规划保护的区域、江海岸线以及其他因城乡建设和发展必须实行规划控制的区域。设区市的城市规划区宜覆盖市所辖区的行政区域，县级市和县城的规划区宜尽可能覆盖县（市）的行政区域。规划区范围的规划内容和深度应适应规划控制和管理需要，且能为编制下一层次规划提供必要依据。

5、坚持城乡规划法的各项基本原则

面对当前复杂严峻的国内外经济形势，地方政府不仅要提高执行力，需要审慎看待国际金融危机对我国尤其是对地方经济带来的冲击和影响，还要充分发挥地方政府在扩大内需方面的主导作用，在挑战中发现和抓住机遇，在调整中积蓄经济发展后劲。为此，要超前做好未来中长期基础设施需求预测和总体布局规划及建设计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础；明确各级政府在基础设施规划和项目审批方面事权，中央政府应致力于建立一种激励地方政府相互合作的利益机制和监督机制，使地方政府将基础设施发展规划融入上级政府的总体规划中，便于规划的统一协调。在当前地方政府仍然延续“争投资争项目”思路的前提下，应强化中央政府协调基础设施投资的能力，保留对某些全局性基础设施项目的审批权。鼓励民间资本参与基础设施项目建设和经营，充分发挥市场机制作用。

6、保证地方基础设施规划实施的连续性

对于城乡基础设施落后，各部门相互独立，城乡建设缺乏统一科学性规划。一些新换届的政府领导热衷于推进“民心工程”“&nbs