试析和谐社会构建中农村社会保障制度的现实选择

【论文摘要】文章基于对沪郊四村社会保障情况的调研，从养老保障和医疗保障两个方面对农村的社会保障问题进行剖析。研究发现，对“医疗费用”的普遍担忧、“子女养老”压力的增大以及“土地保障”功能的弱化是目前农村社会养老保障体系中亟待解决的问题。文章就这些问题提出了对策和建议。

【论文关键词】农村；社会保障；养老保障；医疗保障

一、背景：构建农村社会保障体系的必要性

健全完善的社会保障体系是建设和谐社会的重要保障，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是全面建设小康社会战略目标的一个重要内容。在我国，农村社会保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分。没有农村社会保障制度的建立和加人，中国就难以形成真正意义上的社会保障体系。据统计．占我国人口大多数的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11％，而城镇人口却占社会保障的89％，在20世纪90年代初，城市人均享受的社会保障费用是农村人口的30倍之多。

首先．我国农村的现行社会保障是一个以家庭为主体、以土地为核心、以其他基本制度为补充的格局。广大农村长期以来主要依靠土地、家庭保障，以及集体经济、集体组织等保障方式来实现自我救济。但是随着农村经济的发展和城市经济的扩张，农村土地在数量上不断减少并且收益日益下降，单靠土地收益已经远远不能保证农民的基本生存。

其次。经过农业生产方式的社会主义改造后，集体经济开始取代家庭经济原有的地位而成为农村经济的主体。农民保障方式亦随之发生相应的变化，原先依靠家庭获得基本的生存保障，转变为依靠家庭和集体共同获得基本的生存保障。但随着农村生产经营体制的进一步改革，集体保障也因家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落。随着集体经济的萎缩，依附于集体经济的合作医疗也逐渐解体，农民生病乃至因病陷入贫困，已无从得到帮助。据零点调查公司公布的“中国城乡居民医疗保障享有情况调查”结果表明：全国有65．7％的居民没有任何医疗保险，而农村高达79．4％的居民没有任何医疗保险。在大病医疗保险方面，约40％的城市居民和13％的小城镇居民享有社会统筹大病医疗保险，农村居民中享有社会统筹大病医疗保险者仅占4％。享有商业医疗保险的城市和小城镇居民分别为36．5％和23．5％，农村居民中仅有9-4％。

此外，依据国际标准，一个国家或地区60岁以上人口比重超过10％或65岁以上人口比重超过7％，就可将其划入老龄化国家或地区的行列。依照这一标准我国已于1999年正式跨人老龄化国家行列，并且2000年我国农村65岁以上人口占农村总人口(包括农民工在内为8．33亿)的比重已经达到7．36％。据预测2030年这一比重将达到17．39％。同时由于计划生育政策的作用，农村人口结构发生变化，农村家庭结构的小型化和核心化以及城镇化步伐的加快和农村流动人口的增加都冲击着农村传统养老保障体系。

二、现状：沪郊四村社会保障的调研情况

(一)样本特征、 这次调研的四个村多属中远郊地区，但各有其代表性。新场蒋桥村村级集体经济基础较好；枫泾韩坞村传统农村特征比较明显；练塘蒸夏村位于练塘镇开发区边上，己成为投资热土；安亭塔庙村地处上海大众汽车城，是郊区有名的富裕村。

(二)调研结果 由于经济社会发展程度不同，四村农民期望要求也有所不同，但其中农村社会保障还远远不能满足农民的要求，则是这次调研中农民反映最为集中和突出的问题。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农村居民的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医”，因而农村养老保险和农村医疗保险两项制度建设是农村社会保障体系构建的重点。如图1和图2所示，“提高医疗保障”和“老有所养”是农民对政府实惠政策的两大共同需求，其中大约七成的农民对“提高医疗保障”表现出明显的关注，约五成的农民对“老有所养”问题表现出关注。

1．“医疗费用”的普遍担忧。自20世纪80年代中期以来，农民实际收入增长缓慢，城乡收入差别不断拉大。而经济因素是决定医疗需求的主要因素。收入水平较低的农民首先更多关心的是如何增加收入，保证眼前的生存需要，而不是满足医疗保障需求；即便是有医疗需求，也无力使其转化为医疗消费。特别是医疗费用的上涨速度快于农民收入增长，这就更加影响了农民求医治病的信心，从而进一部减少了农民的医疗消费。农民“不怕穷，就怕病”，“小病拖，中病熬，大病来了没着落”。眼下，农民“看不起病”，“吃不起药”的现象已经越来越普遍。对大多数农民而言，对付大病、重病和疑难病的医疗开支就更显得无能为力了，因病致贫、因病返贫的家庭不在少数。

调研显示，近年来在市、区(县)财政的支持下，郊区农民“看病难”相对有所缓和，但“看病贵”的问题甚为突出。在蒋桥村农民每人每年交费80元，只能在限定的几所医院看病，在村卫生室报销，但每张发票作了限额，实际不管开支多少，只能报销7元，另在镇级卫生院，每张发票只能报销15元。八成农民反映，由于“报销率太低”，“医药费太贵”，农民最担心生病，尤其是“生大病”，一些农民“有病也不敢治，小病拖成大病，大病拖垮家庭”。调查问卷同时显示，有近一半的农民近三年来没有参加过体检，农村社会保障情况堪忧，因病致穷、因病返贫仍是当前造成郊区农村困难家庭的主要原因。如图3所示，村民“因病致贫”的约为五成。

2．“子女养老”压力的增大。中国农村的老人赡养长期以来实行以家庭为基本单位的子女负担方式，家庭保障机制以代际之间的互惠为伦理基础，通过家庭成员之问长期共同生活形成的情感来完成，具有鲜明的自觉性。在农村中，生儿育女实际上是在进行道德投资，“寄儿防老”是农民朴素的价值观，通过养育下一代，使自己年老时能得到赡养。

调研发现，目前“子女养老”仍是主要的养老方式，如图4所示，八成的村民都是沿袭这种方式养老。但是，但随着社会结构的变化和新的生活方式的深入，农村家庭保障方式因家庭规模、结构的变迁与人口流动的频繁而迅速弱化，家庭养老方式面临着严峻的危机。一方面，随着农民非农业化收入的增加，农村中拥有较高文化程度的青壮年在家庭中的经济地位超过了老一代，老年人在家庭中的权威下降，家庭凝聚力开始削弱，家庭道德规范逐渐失去了对子女养老责任的控制力。另一方面，城市化进程将大量农村剩余劳动力推向了城市，其中主要是农村青壮年，而大量的老弱病残仍留在农村中，这在客观上造成了子女和父母的空间距离拉大，父母与子女之间的感情交流减少，使道德规范能力无怯起作用，也为那些不愿承担家庭责任，不向老年人提供生话支持的成年子女提供了有利的条件。同时，家庭结构正逐渐朝着4—2一l或4—2—2方向发展，家庭的小型化使抚养比迅速增大，从而使农村老年人“养儿防老”的压力也随之增大。

3．“土地保障”功能的弱化。以土地为核心的农民自我保障是我国农村社会保障中除家庭保障以外的另一种非正式的社会保障。这种保障有两种形式：一是直接的传统意义上的保障，即将土地分割为许多小块，分别由各家各户农民耕种，用生产的产品满足农民的基本生活之需要。二是间接的与土地使用权流转相联系的保障，即农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。沪郊农民人均耕地面积较小，粮食总产量和人均粮食占有量较低，土地保障功能有限。在存在工农产品价格“剪刀差”的情况下，农业生产的比较效益偏低。特别是加入WTO以后，农产品价格逐步与国际接轨，国内农产品由于成本高，和国际同类农产品相比无优势而言。唯有通过土地的集中，走规模经营、集约经营的道路，才能降低农产品的经营成本，使农业经营者获得较高的经济收益。由于每一农户所拥有的十分有限的承包土地，且按照土地的肥瘠、位置的远近被分割成星星点点的若干小块。这种现象意味着要将土地集中起来经营以期提高土地收益并以此来强化土地的保障功能是不现实的。在这种预期下，村民承包地换“镇保“的意愿较强。此外，随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，土地收益在其总收益中所占比重下降到很低的时候，将使部分进城农民自愿放弃承包地。

如图5所示，蒋桥、韩坞村等农村地区，90％以上的农民提出，“如果有机会在二、三产业打工，都愿意将承包地转让出去”。用承包地来换取“镇保”，是远郊农村地区农民最大的愿望。此外，农民对于土地使用权流转的意愿也较为强烈，如图6所示，约七成的农民愿意将“承包地”转包出去

三、展望：农村社会保障的制度选择

(一)构建城乡社会保障的衔接通道，提高农村社会保障水平 以农村的城镇化、工业化和农业产业化建设为契机，建立多层次农村社会养老保障制度。在城市产业结构调整和升级的过程中，引导传统产业向小城镇转移，进一步推动小城镇的发展，以农业现代化、农业产业化为纽带，注重城乡一体化发展。目前，按我国现有的经济发展水平，采取土地保障和社会保障相结合的方式，分层次、分阶段提供不同的制度安排，扶持农民就业和参保。积极使农村与城市接轨，以村为单位整体纳入当地的社会养老保险体系。

同时，利用土地使用权流转的收益，折算成个人账户积累，提高农村社会保障水平。要发挥农村承包土地经营流转对农村社会保障的作用，就必须根据我国农村的实际，结合不同的社会保障目的，建立和完善不同的社会保障机构，使之良性运行。任何社会保障制度的建立，都有相应的机构设置，不同的社会保障项目对执行机构有不同的要求。有适合商业性的，如农村的商业保险；有的需要有政府出面出资来办，如属于公共产品的农村社会福利；有的可以通过合作，或农民间的合作，或政府、集体、农民个人共同合作等。

(二)提高合作医疗水平。健全农村医疗保障制度 首先要建立以大病统筹为核心的新型农村合作医疗制度。加大公共财政对农村合作医疗的支持力度，加强农村卫生院和村卫生室的建设；集体经济实力较为雄厚的地区，可考虑提取部分集体资产充实农村合作医疗基金，或为农民购买商业医疗保险，减少农民看病就医支出，提高农民合作医疗保障水平。针对农村地区农民“看不起病”的实际情况，建议政府补贴部分资金每年为60岁以上的农民体检一次，并将此列人政府“实事工程”。

其次要加大宣传力度。为防止农村居民因病致贫、因病返贫的现象发生，要加强对农村居民的宣传动员工作，实行分类指导方针，增加农村合作医疗覆盖面。要克服“变相摊派”和“等待农村居民自愿”的思想，做好农村合作医疗的宣传、组织动员工作，根据当地农村经济发展水平和群众意愿采取多种形式的合作医疗，共同抵御疾病风险，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡镇合作医疗组织为重点，一定范围的多级合作医疗组织体系，在更大范同内发挥合作医疗的互助互济功能，满足农村居民医疗的需要：要加强合作医疗各个方面的管理。当前卫生系统要重点加强乡镇卫生院、村卫生室建设，使农村居民享受得到低成本的优质的医疗保健生服务，农村居民才会自愿加入合作医疗。

(三)实行“老年农民养老金托底补贴”政策，完善农村养老保障制度 农村居民社会养老资金筹集实行以个人交费为主，集体补助为辅，闰家给予政策支持的原则：在我国广大农村，地区发展不平衡是一个客观现象。经济发展水平不同决定了保障的方式和水平的差异．因而，不同的地区和不同的群体，其支付能力和养老保障的需求是不完全相同的。这就要求在体系构建和实际实施过程中必须考虑不同地区以及不同群体之间的需求和支付能力的差别问题。由国家按照当地农村的生活水平及平均亩产值给退休的农业居民以一定的粮食和简单的生活费用，并免交各种税费，经济条件许可的地方，政府和集体还应给予老人适当的养老补贴。同时要建立多层次的社会保障体系，在农村建立基本养老保障，乡村视其经济实力，自办各种形式的补充保障，大力发展个人储蓄保险，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障。这样就可以使他们在自己的生活上有所依靠，这可以有力转变农村“养儿防老”的传统思想。