试析农村会保障制度与社会保障体系建设分析

论文摘要：现行的农村社会保障制度和体系尚不完善，还存在着效率低下、管理僵化等问题。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，逐渐使农村社会保障步入制度化、规范化轨道，稳步推进农村社会保障工作，是发展农村经济、建设社会主义新农村和维护农村和谐稳定的迫切需要。

论文关键词：农村；社会保障；制度建设

一、农村社会保障制度和保障体系的现实状况

农村社会保障制度和保障体系，是我国整个社会保障制度和体系极其重要的部分。最近，国务院常务工作会议决定，中央财政分担的新型农村社会养老保险在2009年下半年开始在全国10％县(市、区)实行试点。这标志着我国以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的农村社会保障体系已经在全国范围内基本建立。

改革开放之初，我国就着手对在计划经济体制下业已形成的社会保障进行改革，1986年前后就开始了农村社会保障制度和体系的建设与改革的探索和试点。养老保险是农村社会保障最为重要的部分。中国快要进入老龄化社会，养老问题是老龄化社会凸显的问题，农民养老问题尤其突出。因为，在中国农村，农民几千年都是养儿防老，靠土地作为养老保障。传统的养老方式不再适应农村的经济体制改革和市场经济的发展，1991年底，民政部就在全国尝试推广《县级农村社会养老保险基本方案》(下文简称《方案》)，该方案的实施，标志着农民养老要从养儿防老走向社会养老，从而推动了全国各地农村社会保障制度的改革和农村社会养老保险制度的建立。1998年，原由民政部门管理的社会养老保险划归新成立的劳动和社会保障部门管理，逐步实行了全国上下社会保险的统一管理。直到现在，农村养老保险模式以及保险金领取政策仍然是以民政部的《方案》为基础，是个人储蓄积累式的养老模式，这种养老保险是依靠农民自己和集体出资，管理和运行资金也都从养老基金内提支，养老金的计发标准是按照参保个人账户积累总额计算，多投多领。由于集体经济薄弱和农民收入较低，农民参保的积极性不高。

医疗保障和最低生活保障制度也是社会保障体系的主要部分。目前我国农村的医疗保障和最低生活保障制度的改革和创新在20世纪90年代中后期开始启动，但直至目前，农村的医疗保障和最低生活保障制度的发展速度不快，尤其是发展水平比较低。虽然新型的农村合作医疗、社会统筹和商业性医疗保险已在全国的绝大多数农村乡镇展开，但绝大多数农村仍然医疗卫生条件落后，医疗水平低、服务能力低下，看病难、看病贵已经成为影响和困扰农民健康生活的一个重要因素。近几年来，最低生活保障制度在广大农村已经全面铺开，但由于中国农村需要保障的人口实在太多，实际上能获得最低生活保障的和需要保障的相比，还有相当距离。

二、现行农村社会保障制度和保障体系中存在的问题

经过1986年以来的20多年发展，以农村养老保险、合作医疗保障制度为基础的农村社会保障体系网络已经逐步形成与展开，农村社会保障制度和体系的建设取得了令人鼓舞的成就，农村社会保障制度在解决农民的基本生活保障问题上发挥了一定的功能，在新农村建设中发挥了“调节器”和“稳定器”的作用。但是，随着农村经济的不断发展，以改善民生为重点的社会体制改革不断深化，广人农民对公平公正享受社会保障的诉求更为迫切。制约农村社会保障发展完善和功能发挥的管理体制和运作模式等方面问题也日趋显现。

1．社会保障体系不健全，惠及面狭窄，水平不平衡 目前，我国农村养老保险还没有在全国范围内全惠及，参保人口比重不高。农村贫困户定期定量救济和最低生活保障的惠及面也很窄。据统计，全国农村还有300多万无生活来源的孤老残幼人员靠集体供养、国家定期救济或由农民分散代保代养。估计应保未保的“三无”孤老残幼还有10多万人口。另外，农村城镇化和农村剩余劳动力转移过程中，一部分在外务工经商的农民处于社会保障的真空地带，他们无法取得与城市居民一样的保障权利，被排斥在城市的社会保障体系之外，也没有及时参加农村养老、医疗保障。

现存的农村社会保障制度在质和量上都是处于较低水准，社会化程度低，保障功能差，社会保障的范围需要扩大，保障水平更是有待提高。从养老保险参保农民的投保情况看，多数地区尤其是欠发达地区的多数农民选择保费最低的投保档次，到时领取的养老金必然不多，再考虑到物价上涨等因素，养老金难以真正起到养老保障的作用。所以，这次试点的新农保需要切实考虑保障功能问题。目前正在积极推行的农村合作医疗制度，虽然解决了群众“病有所医”的问题，但农村的合作医疗保障和社会保障基金一样，调剂范围小，共济性差，保障水准低，和实际需求仍相距甚远。而且，农村医疗保障只是乡镇社区化的，而不是社会化(其实，我国城镇职工的医保也不是社会化的，但社区选择的范围比农村要大)，没有从根本上解决农村和城镇居民一样享有优质医疗保健资源的问题。 现阶段，我国区域经济发展极不平衡，由于各类地区经济发展水平的不同，形成了东西部的收入梯度。近几年来，这种不平衡还有继续增大的趋势。在不同地区农村保障存在着相当大的区域差异，尤其是经济欠发达地区农村人口的保障仍然是以传统家庭保障和土地保障为主，这已大大滞后于市场经济与社会发展。并且，区域内部因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，农民对社会保障的要求也不一样，这就给建立一个统一的农村社会保障，即农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面的统一设置了客观障碍。这种不平衡的态势，严重地制约了全国范围内的农村社会保障制度的健康发展。

2．社会保障资金严重不足，基金管理机制僵化 建立完善的社会保障制度，最重要的就是解决保障资金来源问题。近年来，国家增加了农村丰十会保障的投入，但比较农村社会保障的实际需要，财政补贴标准还是偏低。集体的一块，由于不少地区集体经济薄弱，随着农村“费改税”和取消农业税，乡镇财政、集体收入锐减，集体可支配收人减少，甚至出现收不抵支，社会保障的集体补助部分很难到位，以前的农村养老保险就是这样，集体出资的部分难以到位，就在一定程度上影响了农民个人参保的积极性。因此，这次试点的新型农村养老保险明确了个人、财政、集体三方筹资机制，并且财政补贴占大头，财政补贴部分由中央财政和地方财政共同出资。但农村社会保障并不仅是养老保险这一块，农村社会保障需要的资金巨大，不可能全由政府从财政收入中支出，在发达国家也是这样，况且目前我国政府还无足够能力支付这笔巨大资金。所以，我国农村社会保障还是必须建立合乎实际的筹资制度。

目前，农村社会保障资金增长机制、管理机制和法律保障亟待建立健全。农村社会保障体制、体系尚未完善，也未形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依、无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险。有把农村社会保障基金挪为它用、非法经营，致使资金大量流失的现象，严重影响社保资金正常运转；也有农村社会保障机构的组织和制度效率低下，农村社会保障基金管理僵化；缺乏增长机制，无法解决农保基金保值增值的问题。

3．农民失业风险加剧，需要建立和加强农民失业保障机制 随着市场经济和城镇化的发展，农民失业或潜在失业成为必然的现象。由于生产力的提高，农产业需要的劳动力减少，加上农业生产是有较强的季节性，在农闲季节，大部分农业劳动力处于闲置状态，单凭农业自身难以消化这些过剩劳动力；随着城市化进程的加快，土地在减少，很多失地农民要转化，再由于劳动力自身条件的局限，一部分过剩的劳动力难以向非农部门转移。但这些农民工也会由于种种原因而失业，如世界性金融危机爆发后，珠三角就有大批农民工失业返乡；就是还在农村从事农业的农民，由于市场风险和自然灾害等，凭靠土地收益难以跟上社会的发展，农村土地收益保障的功能正在弱化，农民失业风险加剧，农村的失业保障机制需要建立和加强。

三、建立健全农村社会保障体系，进一步完善农村社会保障制度

目前，农村的社会保障还很薄弱，社会保障资金投入严重不足，保障体系不健全，覆盖面窄，层次低。但农村社会保障建设是一项复杂的社会系统工程，必须坚持以人为本、科学发展的原则，从战略的高度统筹兼顾、科学指导、合理安排、稳步推进。

1．健全和完善多层次保障体系，实现“应保尽保、全民皆保” 目前，农村社会保障的重点是养老、医疗和最低生活保障问题。在当前和今后相当长的时期内，农村养老保障还必须是以保障老年农民的基本生活需要即温饱型保障为立足点，这是由中国农村现实经济发展水平所决定的。在养老保险方面，根据我国农村的实际情况，还应采取个人、集体和财政三方筹资，储备积累的模式。在新型农村养老保险制度起步阶段，要按照广覆盖、低起点原则，合理确定个人、集体和财政三方出资的比例。以个人账户为基础，制订适度的个人缴费基数，让低收入者缴得起，高收入者有动力，通过再分配和转移支付，增加财政在个人账户中实际积累所占比重。在经济发达的地区，地方财政和集体经济多提一些补贴，适当提高养老金标准，使受惠农民和其他社会成员一样，享受到经济社会发展成果；在经济尚不发达的地区，中央财政通过转移支付拿大头，地方财政给予尽可能的支持，使受惠农民领取的养老金真正起到养老的功能。在医疗保障方面，农村还是要继续走合作医疗和医疗保险相结合的道路，乘2009年医疗卫生体制全面改革的东风，加强村级卫生保健力量，加强乡镇卫生保健机构和医疗保险制度建设和完善。除了加强合作医疗和统筹医保外，还要引入商业保险机制，建立以“家庭账户”为基础的农村医疗保险模式，形成一个与城市医疗保险制度接轨的有效接口。扩大最低生活保障、失业补助和社会救济的覆盖面，根据经济发展的可能逐步提高最低保障标准，让无生活来源的孤老残幼人员都能维护其基本生活。

由于我国农村经济发展的不平衡，不同地区甚至同一地区的不同村庄之间，同一村庄相邻农户之间的收入方式、收入水平都存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。因此应建立以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。基本社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利等，这是政府主导的社会保障，人人都能享受。集体保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体和企业税后利润中按一定比例提取，由社会保障机构管理，汇人个人账户储存。个人储蓄保障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加，自选保险品种和投保机构，存取自由。根据经济状况的地区差异和群体差异，分类办保，满足不同农民群体的社保要求。研究解决在外务工经商农民的社会保障问题的办法，维护这部分人员的合法权益；还要加快新农保试点和推广的步伐，妥善解决新老农保的衔接问题，维护原参保对象的合法权益，维护农村社会保障的权威性和延续性，最终实现“应保尽保、全民皆保”的目标。

2．多渠道筹措保障基金，量力而行提高保障水平，确保保障功能的充分发挥 (1)充分发挥公共财政反哺农村的功能，稳步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重。过去，各级财政用于农村社会保障的资金过少，是导致农村社会保障发展滞后的一个重要因素。所以，这次试点的新农保提高中央财政支出的比重，并以专款专用形式，确保农村社会保障资金有效使用。中央财政与地方财政对农村社会保障的支持，可以有不同的侧重点。中央财政主要解决农村社会的基本保障和不同区域之间差异问题，地方财政则主要解决在基本保障基础上提高保障水平和本区域内保障发展的不平衡问题。各级政府除了财政支持以外，还要通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径来完善农村社会保障制度和体系，提高农村社会保障水平。集体经济也要通过发展、壮大经济力量，提高对农民的补助能力，为完善农村社会保障制度和体系承担应有的责任。

(2)把土地收益和社会保障挂钩，把“以土地作保障”改变为“以收益作保障”。土地是国家或集体所有，农民个体对土地没有所有权，“以土地作保障”的传统模式已经失去其合法性。但农民对承包的土地拥有使用权和取得收益的权力，把土地的经营权、土地收益和农民保障挂钩，动员农民，也可以用征收社保专项税费的办法，按土地收益的一定比例交纳社会保障资金，这样可为拥有土地经营权的农民提供生活保障。土地是生产要素，土地的经营权可以流转，在产业化、工业化和城镇化进程中，土地流转现象越来越普遍，能否为土地承包权设置一个类似于期权的法律权能作为流转或出让的根据，在流转土地时，根据权能比值让农民获得合法的收益，也可以用这部分收入交纳自己的社会保险费；国家政府征用农民土地，也根据权能给予适当补偿，并把补偿金的一部分打入农民养老保险的个人账户，使土地收益或补偿收入成为农村社会保障基金的重要来源之一。

(3)广泛动员工商各业反哺农业、支持农村。动员社会力量为农村社会保障筹集和捐助资金。争取国内外基金或捐助支持，通过社会集团捐助和个人捐赠，筹集农村扶贫解困资金，这部分资金可以采取部分进入社会统筹账户的办法，充实农村社会保障基金。民政部门发行的社会福利彩票统筹的资金中应确定一定比例，定向支持农村社会保障基金。

3．健全和完善农村社会保障法律体系和管理制度，确保农村社会保障基金安全前提下实现基金保值增值 建立健全社会保障的法律制度，社会保障法制化，是社会保障健康发展的需要，也是政府依法行政的重要依据。因此，我国农村社会保障必须以法律为依据，约束农民、集体、国家的相关义务和权利，确保其健康、规范发展。现阶段的我国社会保障法制建设的重点，应该是对社会保障的对象、范围、社会保障基金的筹集和管理、社会保障机构的设置、公民享受社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处置等做出具体的规定。同时也要抓紧部门规章和专项法规的制定和完善，尽快制定农村社会保障方面的法律规章，以推动农村社会保障制度的建设，吸引更多的农民参加社会保障，不断扩大农村养老保障的覆盖面和受益面。

农村社会保障基金是农村社会保障的核心。充足、稳定的资金来源和安全、保值的资金管理是保证农村社会保障顺利展开的基础。坚持制度管保的原则，安全管理与保值增值相协调。在确保养老基金安全的前提下，实现基金保值增值。这就要求各级政府加大基金管理力度，保证基金安全。要建立独立的社会保障基金监督机构和资金流通的运作机构，完善相应的财务核算、审计、监督等制度，形成由管理机构内部监督稽核、行政主管部门监督、专业部门监督、社会舆论和群众监督相结合的监督网络，促进基金收支公开、透明、安全、高效。积极引进国际先进资金管理经验，适当放宽基金投资的政策性限制，改革社会保障资金投资运营方式，想方设法实现基金收益最大化。逐步建立保障标准随经济发展自然增长机制，让广大农民切切实实从农村保障制度中享受到更多实惠。

4用科学发展的观点办农村社会保障，谋划全局，统筹城乡，逐步实现社会保障社会化 树立城乡社会保障同步发展理念，努力消除城乡二元经济结构对农村社会保障的各种壁垒和障碍，实现城乡居民社会保障的机会平等。有条件的地方要注重强化城乡社会保障的兼容与互补，积极探索建立城乡社会保障的衔接通道，着力做好农民工这一特殊群体的保障工作，稳步推进城镇各项社会保障向农村延伸，最终建立起城乡一体化的保障体系。

现在，我国的城乡社会保障都是社区性或半社区性的，而不是社会性的，建立全国统一的社会保障个人账户，逐步实现社会保障的社会化，应是社会保障的发展方向。建立全国统一的社会保障个人账户，能够促进城乡整合的社会保障体系的实现。同时，统一的个人账户也依赖于社会保障体系的城乡整合。个人在农村和城市企业之间流动，其个人账户积累的保险金可以随之划拨。劳动者流动到异地后，只要满足相应条件，就可以自动获得统筹保险的资格。当然，地区之间的个人账户缴费标准与可享受到的保险金收益可以存在差异。

实行农村社会保障要以生产力发展为基础，经济承受力为保证。切实将农村保障工作纳入经济社会的全局来谋划。逐渐使农村保障步入制度化、规范化轨道，扎扎实实谋划好农村保障的各项基础工作，稳步推进农村社会保障工作。