全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析

摘 要：为了应对全球化、信息化时代的挑战，从20世纪80年代开始，按官僚制运作的西方各国政府掀起了行政改革运动，公务员制度改革是其中重点之一。主要改革措施包括：调整结构，压缩层级，精简公务员；改革人事管理方式，增强制度的灵活性；重塑组织文化。改革取得了较大的成效。中国吸收了几乎所有官僚制的理念和方法，于20世纪90年代初建立起公务员制度。但由于社会生态环境的制约，中国公务员制度发育不良，呈现出“官僚化不足”。改革势所必然。但由于中国特殊的国情，决定了中国公务员制度改革的路径选择只能是建构理性官僚制，与此同时吸收一些新公共管理的理念和方法来克服官僚制的内在弊端，以增强官僚制的适应性和灵活性。

关键词：全球化和信息化；官僚制；公务员制度；改革；创新路径

随着全球化和信息化时代的来临，人类社会正处于巨变时代。按官僚制运作的西方各国政府越来越显得力不从心，出现“政府失败”，引发了民众对政府的信任危机。从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。中国新一轮政府改革无疑受到这一改革浪潮的极大影响。如何构筑一个既切合现实国情，又面向未来的公务员制度，进而建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，是一个亟待研究的重大课题。

一、官僚制的困境和西方公务员制度的改革

公务员制度是以韦伯（Max Weber）的官僚制理论为基础建构起来的，因而它蕴含着官僚制的所有特质。官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式。它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，是现代国家政府普遍采用的组织形式和管理方式。它具有如下基本特征。

（一）组织结构方面特征。1.专门化。依据工作的类型和目的来科学划分每一工作单元，并明确每一工作单元的职责范围、权限。每一工作由具备相应专门知识的人来承担。2.等级制。在官僚制组织中，职位按权力等级组织起来，行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构。下级必须服从上级的严格监督控制。这种服从不是服从于个人，而是服从于法律赋予的职位权力。3.专业化和职业化。个人基于其专业技能通过公开考试合格后加以任用。任用后的公务员保持政治中立，其权利受法律明确保障。非经过法定事由，不得被行政机关免职。因此公务员是一种永久性的职业，依法享受固定薪俸，并依资历、政绩逐步升迁。

（二）管理方面特征。1.规则化。官僚制组织内部有一套详尽的规则体系，对组织内部的各级机构的设置，对各种成员的职责、权限、相互之间的关系、活动方式都作了具体规定。所有人员均需严格按章办事，所有行政措施、决定、规章都必须以书面形式作出并加以记录、存档。2.非人格化。所有行政人员的工作行为和人员之间的工作关系都必须严格遵循法律法规的规定，服从一个非人格化的无私秩序，公私分开，公事公办，一视同仁，不得搀杂个人好恶情感。3.纪律性。行政人员均受规则和权威结构约束，如果违反规则或不服从命令将受到纪律惩戒。

（三）组织文化方面特征。官僚制组织强调的是一种“理性精神”，“它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政”①，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使管理变得可预期、可精确计算和可控制。官僚制的“理性”使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等方面的巨大的优越性而成为达到目标的最有效的途径，因此它被认为是指挥和控制机器大工业最为有效、最为标准的行政管理体制，并支配了整个20世纪漫长的时期。

然而，面对全球化和信息化这种挑战，此时的官僚制显然已力不从心，主要表现在：

1.官僚制组织的功能失调。（1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，这势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重。而层级越多，权力越集中，则上下级沟通越困难，导致信息失真，也会加重上级对下级失控的紧张和不信任。这样上级会进一步加强对下级的严格控制，从而导致更多等级和规则，陷入管理上的恶性循环。（2）官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性又会使其成为脱离社会的封闭系统。（3）公务员的终身雇佣制会导致政府日趋僵化。（4）严格照章办事和等级服从会导致下属固守本分而不主动工作，日趋丧失活力和创造力，并造成官僚们将目的与手段倒置，遵守规则成为目的，而服务人民则被忽视。（5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难。

2.应变能力差。官僚制组织习惯于例行公事，以一种固定的反应模式来应对环境的冲击，长此以往，就会导致组织由于因循守旧而日趋钝化，应变能力差，处理危机能力下降。

3.损害民主政治的基本价值。强调权力集中统一的官僚制在国家干预主义观念的推动下不断扩张，并逐渐占据主导地位，而议会权力则趋于下降，形成“行政帝国主义”，从而损及民主政治的基石-人民主权和分权制衡。同时官僚制的扩张，必然导致政府机构的不断膨胀和官僚主义的盛行，造成政府低效、缺乏回应性而满足不了公众日益高涨的民主政治要求。此外，官僚制的扩张实际上意味着人们私人领域的不断缩小，个人的权利与自由不断受到限制。这就使公民的权利与自由受到侵犯的危险增大，政府官员腐败的危险增大。

4.损害人性，造成人的异化。个人只是庞大的永不停转的官僚制机器中的一个小齿轮，只能按规定程序运转，压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为一个“没有精神的专家、没有情感的享乐人”。

因此，从20世纪80年代开始，西方各国掀起政府改革运动，统称“新公共管理运动”。新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府与社会、市场的关系，推行市场化和民营化，缩小政府作用的范围。其次，改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理。公务员制度是改革的一个重点。

（一）调整结构，压缩层级，精简公务员。主要措施有：1.分权。这既涉及中央与地方的关系，又涉及政府内部上下级关系。在中央与地方关系调整方面，将中央政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中。在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离，政策部门和提供服务的部门实行职责分开，决策功能集中于主管部门，而将主要管理权转移到下级部门，使下级部门成为纯粹的执行机构。②2.授权。让低层员工和公民更多地参与决策。③3.弹性化。根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结。④

（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性。主要措施有：1.解除规制。在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类优势互补，使分类更具弹性和灵活性。报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制。人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。⑤2.取消职务常任制。一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临时聘用制。⑥3.推行绩效管理。以追求顾客或公民满意为目标，以“三E”—经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可测量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、晋升、奖惩的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制。⑦4.以人为本。改变过去以事为中心的传统管理模式，推行人力资源管理，将关注的重点从“制度”转向“人”，强调把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性。把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用与开发有机结合起来，以激发公务员的潜能，提高其绩效。⑧授权、分权、解除规制、取消职务常任制、推行绩效管理等等这些措施都集中体现了以人为本。

（三）重塑组织文化。把管理主义理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满意为组织目标。政府改革者常常使用三种途径来再造组织文化，即塑造组织习惯、心灵和心智。通过让雇员尝试新经历以形成新的行为方式；通过转变雇员的情感承诺来强化这些新行为；通过帮助雇员重新理解组织的共同远景来形成新的心智模式。⑨

西方各国公务员制度改革取得了比较大的成效，“已经使公务员体制、结构、运作和精神特质深受影响”⑩，政府绩效得到了较为明显的提升。虽然改革过程中也存在着不少问题，但它也反映了人类社会进入全球化和信息化时代对政府管理所提出的新要求，并提供了一个值得探索的方向。

二、我国公务员制度现状：官僚化不足

我国在20世纪80年代中期确立了以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事管理制度改革的目标，并于1993年10月1日起正式施行。中国接受了除“两官分离、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法。其预期目的是建立起专业化、官僚化的公务员队伍，以实现政府行为的规范、廉洁、高效。经过10年的运作，我国公务员制度取得了较大的成效，但由于社会生态环境的制约，公务员制度运作中也暴露出了许多问题。这些问题与西方各国的问题有共同之处，如机构膨胀、人浮于事，衙门作风，不负责任，腐败，低效等，但两者也有着极大的差别。

如果我们依据官僚制的种种特征来判断，我们会发现西方国家的问题主要是官僚化过度而引起，而中国的问题主要是官僚化不足或者说理性化不足而引起。当西方国家从工业社会进入后工业社会，对传统官僚制进行反思、批判并对它进行改革时，中国还处于农业社会向工业社会的转型时期。这意味着转型期的中国社会仍残留着许多前现代社会的因素：1.低度职业分化和超度政府职能；2.法治根基浅薄而人治色彩浓厚；3.身份取向远远高于成就取向；4.浓厚的“官本位”传统。B11这些前现代性因素仍以其惯性在政府组织中发挥着潜在的影响作用。

另外，改革的进程和现状亦制约着公务员制度的成长。第一，经济体制改革进程的制约，主要表现在：1.劳动就业制度改革滞后，尚未形成全社会人才自由分流机制；2.政企尚未彻底分开；3.社会保障制度改革滞后，成为关系全局的“瓶颈”。第二，政治体制改革进程的制约，主要表现在：1.虽历经多次机构改革，但政府职能转变一直不到位；2.党政关系尚未根本理顺，以党代政现象依然存在；3.民主参政议政制度还不完善，民众缺乏有效监督制约政府及官员的权力保障；B124.法治不健全。一方面法律不完善，另一方面违法行政现象严重。

所有这一切都制约着公务员制度的健康发展，造成了中国公务员制度的“先天不足、后天不良”的状况，即官僚化不足。现代性的表层结构与暗含的传统性潜层结构并存，构成了中国公务员制度的二元化特征。

中国公务员制度“官僚化不足”主要表现在：

（一）结构的非理性。1.权力过分集中。权力过分集中使得“家长式”人物层出不穷。个别行政组织被长官的意志所左右，机构的设置、人员的任用完全取决于领导的任意专断。在这种情况下，下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力，而是服从于人格权力。2.由于党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。3.由此也造成了职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物。

（二）管理的非理性。1.法治化严重不足。首先，法律体系不完备。现行的《国家公务员暂行条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性、权威性不强。而且《条例》本身规定过于简单化、原则化，可操作性不强，尚缺乏一些单项配套法律法规，如行政程序法，公务员纪律、行为规范、道德标准、回避等具体规定，都尚未出台。即便是已出台的单项法规，它们之间不配套、不协调的现象也比较突出。而且随着时间的推移，这些法规已呈现出明显的滞后性。其次，在法制不完善而导致“无法可依、无章可循”的同时，又存在“有法不依、执法不严、违法不究”的严重现象。个别行政组织不是依据法律，而是依据稳定性较差的政策和长官意志来进行管理，呈现出浓重的人治色彩。2.制度本身的不完善，规范化、科学化程度不高。首先，公务员范围的界定既不科学，也不合理。国家公务员仅限于各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员。但对于党的机关、权力机关、司法机关、检察机关的工作人员却又规定“参照”公务员制度进行管理。因此不可避免地会重犯过去那种“不同类型干部、同一模式管理”的毛病。其次，职位分类不科学。我国的职位分类仅是名义上的职位分类，“并未按照职位的性质和特点进行分类”B13.对公务员不作政务类和业务类划分，只划分为领导职务和非领导职务，理论上讲不通，实践上带来管理上的混乱。B14再次，公务员运行机制不健全，缺乏有效的竞争激励机制和监督约束机制。如现行工资制度不能充分体现激励功能；考核制度流于形式；竞争上岗制度范围过小，且透明度不高；监督机制缺位；等等。制度的不完备带来制度运行的某种程度上的无序、混乱和低效。3.行政组织行为的人格化倾向。尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系、人情却往往取代制度规则而成为行政人员处理事务的主要准则。以情代法、以人代法现象严重存在。4.行政组织行为（含个人行为）的自我取向。这突出表现在有些行政部门和个人追求自身利益最大化，以权谋私，权力寻租，严重背离了政府的公共利益目标。

三、创新路径选择：建构与超越

一国政府采用何种管理模式，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于从农业社会向工业社会的转变阶段，正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段，在这样的阶段，我们最缺乏的是适应工业化过程的政府管理制度，而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理模式。官僚制所倡导的专门化、专业化、职业化、法治、效率等理性价值恰恰是我国政府管理体制所缺乏的。因此官僚制在现阶段的中国有其适用性。

与此同时，我们也应看到，我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战。西方政府再造正是在这种大背景下兴起。中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷，使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。因此有必要吸收和借鉴一些新公共管理的理论和方法以克服其缺陷，增强官僚制的适应性和灵活性，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。

（一）理念创新：从控制导向到服务导向。充分回应民众的要求是政府存在的目的。全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响，政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念，应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量，建立一个公共服务型政府。它意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应”B15.

（二）制度创新：从集权人治到民主法治。1.从强化公务员服务意识出发，公务员制度改革有必要借鉴英国公民宪章的有效经验，在全国政府部门推行“公共服务持续改善运动”，以法令形式，明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限，以及违诺责任。更为关键的是建立践诺机制以确保承诺能得以落实。为此，需要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排。B162.加强法制建设，实现公务员管理的法制化、规范化。尽快出台《国家公务员法》、《行政程序法》以及尚缺的单项法规，并对现有的单项法规在实践检验基础上，依据形势的发展，进行修改、补充。更为关键的是要大力推进依法行政，强化执法监督。3.加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化。第一，重新科学界定公务员的范围和分类。将公务员范围扩大到权力机关、司法机关、检察机关中除工勤以外的工作人员；将公务员划分为政务类和业务类。B17第二，完善公务员制度运行机制。（1）健全竞争激励机制。A.完善考试录用制度。实行分类、分等、分级的考试办法，加强对应试者能力的测评。B.改进任用制度，大力推行合同聘任制。推进和规范竞争上岗制度，实行全员竞争上岗，为优秀人才的成长铺设“快车道”。C.改进考核制度，推行绩效评估。D.改进工资制度，建立个性化的绩效工资制。（2）完善新陈代谢机制。A.实行任期制。B.建立引咎辞职制度。C.推行年阶退休制。按不同职级划分不同退职年龄，一个人如果达到了本职级的退休年龄而未晋升到上一级，便须退职。（3）建立和完善监督约束机制。A.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和道德标准；B.完善监督体系，强化执法监督；C.建设电子化政府，实现公务员管理的公开性和透明度；D.建立公民满意度评价制度，以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度。

（三）管理方式创新：从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。21世纪是全球化和信息化社会，人力资源的地位和作用日益显现，人力资源取代工业资本成为21世纪最重要的战略资源。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”B18.传统公务员管理模式主张以事为中心而忽视人，把人视为“执行指令”的机器或工具，管理过程强调的是严格监督控制。这种管理模式有其优点，但却扼杀了人的积极性和创造性，从而影响了组织绩效。因此西方各国无不将公务人力再造作为一个重点，从以事为中心的管家式管理模式转向以人为中心的民主人道的公共人力资源管理模式。该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源，重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进人的充分发展。第一，授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会。第二，重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质。第三，实现公务员管理的电子化。第四，实行绩效管理，建立结果导向的机制。

（四）组织结构创新：从机械封闭式到弹性开放式。人的行为受组织结构的制约，新型公务员制度的有效运行有赖于其组织机构的创新。原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，会抑制人的活力和创造力。因此必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构。其主要特点是：1.对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向。2.政策制定与执行相分离，强调战略管理。3.组织的扁平化，减少中间管理层级。4.倡导分权或授权而非集权。5.重视组织成员和公民的参与。6.网状型的沟通与联系。7.以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。8.建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。B19这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。

[①]（澳）欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第33页。

[②][③][④]（美）盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年，第37—40、74—76、94—97页。

[⑤]（美）帕特夏·英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年，第56—58页。

[⑥]杨波：《制度变革与价值冲突-近年来西方国家公务员制度改革评析》，《南京社会科学》2002年第5期。

[⑦]刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社，2003年，第103—133页。

[⑧]张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年，第184—185页；顾丽梅：《信息社会的政府治理》，天津人民出版社，2003年，第241—242页。

[⑨]（美）戴维·奥斯本、彼德·普拉特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年，第266—275页。

[⑩]（英）温森特·怀特：《欧洲公共行政现代化：英国的个案分析》，《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年，第245页。

[11][12]田炎培：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社，1993年，第164—169、172—176页。

[13]宋世明：《创新中国公务员分类管理制度的立法思考》，《中国行政管理》2003年第5期。

[14][17]窦泽秀、李冬杰：《我国公务员职位分类制度的重新设计探讨》，《中国行政管理》2001年第3期；李烈满：《对我国公务员范围与分类问题的思考》，《中共福建省委党校学报》2002年第1期。

[15]（美）罗伯特·B·登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年，第204页。

[16]周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年，第129—132页。

[18][19]张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年，第180、372页。