地方政府在农业产业集群中的作用

摘要：产业集群是当今世界经济发展的主流之一。广东省德庆县地方政府在农业产业集群形成和可持续发展中发挥了重要的作用。政府在农业产业集群规划、基础设施建设、市场开拓、科技推广服务体系建设、农业信息化建设以及金融支持等方面发挥了不可替代的作用，使德庆县的贡桔沙糖桔成为农业增收致富的支柱产业。

关键词：农业产业集群；政府作用；德庆县

一、引言

产业集群是当今世界经济发展的一个重要特征。在我国经济和社会发展的大潮中，产业集群正成为越来越多的地区的重要发展战略抉择。发展现代农业产业，必须下工夫打造农业产业集群。根据哈佛大学教授波特的定义，产业集群(industrial cluster)是指在某一特定领域中(通常以一个主导产业为核心)大量产业联系密切的生产者、企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。根据这一定义，农业产业集群可以定义为：一个区域内，生产某一主导农产品的较大数量的农户或企业，以及这一农产品的若干个加工企业，相关的市场、服务组织，乃至支撑体系，高密度地聚集在一起。

在发达国家农业产业集群的理论研究和发展实践已经较为成熟，一些依托农业产业集群的特色农业产业已经成为一些国家的国民经济支柱产业，如美国加州葡萄酒产业集群、荷兰的花卉产业集群、法国的面包产业集群、丹麦的养猪产业集群、比利时养鸡产业集群、智利苹果产业集群，等等。这些产业的专业化和规模化使这些国家都具有独特的竞争优势，形成了

具备国际竞争力的产业集群。

与国外农业产业集群的发展相比，我国的农业产业集群总体还处于起步阶段，随着我国农业经济的发展和农业增长方式的转变，我国的许多地方出现了农业产业集群现象，如福建安溪茶业产业集群，云南呈贡县花卉产业集群，广西贵县蔗糖产业集群，山东金乡县大蒜产业集群，河北清河羊绒产业集群，江苏赣榆水产苗种产业集群、宁夏马铃薯产业集群等。这些产业集群是以某种农产品为核心，集中了专业的农产品生产者、加工者、销售者以及科研、服务机构，以专业化和规模化取得独特竞争优势。

国内外大量实践表明，培育产业集群是一种有效的区域发展战略，是提高区域经济竞争力的有效途径。因此，利用农业集聚的优势带动整个区域经济，特别是农村地区的发展具有重要意义。一般来说，农业产业集群的形成和发展，最终取决于三种力量：市场、社会和政府。在探讨政府的作用时，决不是否定市场和社会的巨大作用，而是说政府在自己的角色范围内，采取什么样的策略，负什么样的责任才是最有效的。针对此问题，笔者结合广东省德庆县的调查展开探讨。

二、德庆县柑桔产业集群概况

我国传统农业生产的一个主要特点是生产规模小而分散，小生产与大市场很难有效地衔接。近年来德庆县根据本地的实际，围绕农民增收，开始有意识地发展专业化、规模化与特色化的农业主导产业，逐步形成了以贡柑、沙糖桔为主导产业的农业产业集群。德庆县大部分地处北回归线以南，属亚热带季风气候区，光热充足，雨量充沛，气候温和，土地肥沃，冬季无明显的霜期，这些独特的地理气候条件十分适宜发展柑桔产业。贡柑是德庆传统的名优农产品，是柑桔类的稀有品种。德庆县贡柑生产有着悠久的历史，早在1 300多年的唐朝，在德庆境内已有贡柑种植。贡柑果形美观、果色金黄、清甜香蜜、皮薄核少、肉脆无渣、高糖低酸、口感极佳，其可食率高达80%以上(国标70%以上)，是当今少有的高糖低酸优良品种，自古被选为御用贡品。德庆的沙糖桔是德庆著名的传统名优产品，具有悠久的栽培历史，其味甜如沙糖，故称之为沙糖桔，它具有果色橙红、果形小巧、皮薄肉脆、清甜可口，其风味也是有口皆碑。德庆贡柑、沙糖桔已获得 “中华名果”、“广东省名牌产品”、“广东省著名商标”和“中国柑王”等美誉，德庆县也被称为“中国贡柑之乡”、“中国柑桔产业十强县”和“中国果菜无公害十强县”。目前，全县有近5万个农户种植贡柑、沙糖桔(占农户总数的七成)，总面积达到22万亩。2006年投产面积10万亩，总产量4亿斤，总收入8亿多元，农民人均柑桔收入2 500元，贡柑、沙糖桔已成为德庆农民增收致富的支柱产业(见表1)。围绕柑橘生产，全县建立起仙罗、皇妃、盘龙、龙山、肇诚等五大果业公司和一大批专业从事柑桔收购、加工和销售的专业大户，形成了以德庆县马圩镇为中心、连绵20公里马圩柑桔销售走廊。目前，全县拥有10多个大型的柑桔收购加工场和18条柑桔自动清冼、分级、打腊、包装生产线，日收购加工能力达1 000吨。

三、政府在柑桔产业集群中的作用

农业产业集群是市场的行为，是市场主体根据市场的需要、竞争的需要以及经济效益的考虑做出的选择，但是，农业产业集群的区位和产业选择，市场的分割与统一，都与政府的行为相关，政府必须发挥其特有的功能，创造一种支持日益增长的生产率的环境。在我国农户经营规模小、农民知识技术水平低下的条件下，农业产业集群的形成以及发展离不开当地政府的扶持，政府在信息、技术、宣传销售方面拥有规模经济的优势，政府的引导、推广和协助，有助于降低农户成本，增加农户收益，有助于促进农业产业集群形成以及发展。可见，政府在促成德庆县柑桔产业集群形成和可持续发展过程中，扮演着极为重要的角色。

(一)科学制定农业产业集群发展规划

规划是培育和发展农业产业集群的先导。一个地方优势主导产业的发展，既是经济主体(农户、企业)根据市场竞争状况自主选择、市场竞争、优胜劣汰的结果，也是政府的科学规划与指导的结果。

在实行联产承包责任制后，生产经营权已归农民，但由于农户生产经营规模小，农户从农业生产中获益有限，农民收入水平较低，缺少深入调研、搜集市场信息来选择农业生产项目的动力。因此，选择适合本地区的优势农业生产项目，发展农村经济时需要外部力量的引导与推动。而政府处于宏观管理层次，具备信息优势。德庆县政府根据国家政策导向及改革开放后国内外市场需求变化趋势，在科学调研的基础上，从本地资源优势出发，进行认真调研，深入论证，科学决策，提出了柑桔产业发展规划，为当地调整产业结构、发展经济提供了有科学依据的、切实有效的指导。从90年代中后期开始，政府出台扶持措施并鼓励干部带头，发动群众种植贡柑、沙糖桔。政府决心把这个产业作为农民增收的主导产业做大做强。

要把柑桔产业集群做大做强，受很多方面制约，由于千家万户分散生产，组织化程度很低，农民种出的柑桔不易卖出，农业科技难以普及千家万户，农资产品质次价高甚至假冒伪劣，农民要调整种植结构或扩大生产受资金制约。针对这些突出问题，德庆县政府在做好科学规划的基础上，增加政府公共物品的提供，改善政府服务，使贡柑、沙糖桔产业在短短几年内迅速发展壮大起来。

(二)大力加强农业产业集群区域内基础设施建设

在农业产业集群的形成和发展过程中，政府公共物品的提供是不可或缺的，尤其是对产业集群发展硬环境的投入建设，如便利的交通、通讯、配套的生产服务设施等。因为农田、水利、市场、仓储以及交通等基础设施的建设和完善，有利于降低农产品的生产成本、流通成本，促进农业生产进一步向优势区域集中，并使不同区域的资源优势更好地转化为经济优势。德庆县政府近年来大力发展农村路桥交通，目前，水泥路已通到每个行政村，建成了农村硬底化公路516公里，保证了柑桔的运输；大力进行农田水利设施建设，利用两年时间对德庆县37条千亩以上渗漏、淤积严重的主排灌渠和56宗崩塌坏烂损毁的坡头进行了全面整治和修复，解决了柑桔的灌溉需要，为柑桔生产提供了良好的条件；2006年政府又投入 3 000 多万元对农村68座危塌桥梁进行了重建和修复，使一些原来交通条件较差、农民采取粗放种植的地方也因条件改善而增加了对柑桔产业的投入。 (三)打造柑桔产业品牌，积极开拓市场

产业集群的影响力不断扩大以后，会在消费者中间形成一个良好的品牌形象，产生广告宣传效果。品牌影响力大的区域能够吸引更多的经销商、供应商、投资者以及各类人才。一旦形成(区域品牌)则有利于提高产品在国内外市场的竞争力，有利于拓宽市场。由于农产品的品牌建设不同于某个企业或某个工业制造品的品牌，涉及到了某个地区，涉及面比较大，地方政府培养品牌的主导地位不能取代，同时，还要加强培育产业文化，开展品牌促销，增强品牌的知名度与美誉度，把区域经济发展中的比较优势后发优势转化为经济优势，形成区域特色农业优势，使农业产业集群的主体在区域竞争中以个性化、差异化胜出。

在推动德庆柑桔农业品牌方面，政府利用其地位的权威性，主动向社会公众展示柑桔特色品牌，积极扩大其社会影响，缩短市场接受、认同品牌的过程，提高知名度。政府积极联合农业龙头企业通过举办展览会、博览会、交易会等各类活动，并通过电视和报纸等媒介进行宣传，提升它们基于柑桔特殊资源和特殊技术的特色经济价值，帮助农业产业集群主体进行产品的广告宣传，树立集群特色品牌形象，建立农业产业集群主体对发展特色农业产业的信心。另外，德庆县积极鼓励农产品注册商标，申报名牌产品，目前德庆贡柑、沙糖桔已获得 “中华名果”、“广东省名牌产品”、“广东省著名商标”、“中国柑王”和“中国桔王”等美誉，并且通过国家“原产地保护标记”注册认证。

农产品的价值最终要通过市场才能实现。德庆县政府通过创品牌、做推介、建网络，三管齐下构建柑桔营销市场。县政府连续四年到北京人民大会堂、钓鱼台国宾馆召开新闻发布会进行宣传推介，积极参加全国性的、国际性的各种果蔬展览会，并每年有计划地到全国各地中心城市组织宣传推介活动。德庆县每年都组织种果大户和销售大户到全国各地考察市场，与当地果商建立销售合作关系，并请各地果商到县内开展供销洽谈活动。2007年1月25日，德庆县政府组织300名农民，包乘两架民航客机进京考察贡柑市场，轰动京城。目前，德庆县已在全国100多个大中城市建立了200多个贡柑销售网点。同时，县信息中心还将外地果品流通公司和本地种果大户和果业公司一律上网，发布供求信息，方便产销双方沟通联系，共同构建柑桔营销市场。近年，“德庆牌”贡柑、沙糖桔已热销两广和港澳地区，并开始走出国门，销往荷兰、英国、澳大利亚、新加坡等国家和地区，进军国际市场。政府下一步的市场目标是德庆贡柑争取在北京大钟寺果品批发市场占整个柑桔销售量的20%，并与上海农工商公司和北京华联集团联系，由这两家公司代理，使德庆的优质贡柑进入上海和北京的超市，打开上海、北京和东北市场。

(四)创新科技推广服务体系，为柑桔标准化生产服务

产品质量是影响农业市场竞争力的最主要因素。农业产业集群要求建立产品生产聚集区，也就是产业基地。产业基地要提高农业生产对科技的吸纳能力，带动农产品品质和质量的提升。农户是集群产业链的最前端，也是农产品的第一生产车间，因此，农民的质量意识，技术水平是确保农产品质量的关键所在。

为了使得全县5万多个柑桔种植户能按照统一的标准化要求组织生产、科学管理种植出优质高产的贡柑沙糖桔，在不断改革完善县、镇、村三级农业技术推广服务网络和成立农产品检验站的基础上，德庆县不断创新科技推广服务体系：一是设立了“德庆县柑桔产业发展服务中心”，负责做好柑桔产业发展的相关服务工作；二是改革充实了镇级农技推广中心，配足配强农技人员，并与广东省农经干部管理学院合作，由县政府每年拿出几十万元，连续三年对全县 100 多名农技推广人员、村干部和种植户进行在线农技大专培训，全面提高农科队伍的综合素质和业务技能，奠定坚实的农科素质基础；同时，加强与省农科院、华农大、仲恺农学院等农业科研、大专院校合作，聘请了多名专家、教授作为常年农业技术顾问，构建起省、市、县、镇、村五级互动的农业技术体系。三是坚持不懈地开展农科推广服务工作。近几年来，围绕柑桔产业的发展，共组织举办了县、镇级农技专题培训班、讲座280多期次，接受培训的农户达2.76万人次；举办“科学施肥育名果”、“柑桔测土配方施肥”、“禁用高毒农药”等大型科技集市活动以及以其他大型农业科技下乡活动近20场次，参加活动接受咨询的农民群众累计达到4.3万多人次。有效地促进了农业科技进村入户，提高了广大农民科学种植的技术水平。目前贡柑、沙糖桔平均亩产由前几年二、三千斤提高至五、六千斤，最高产的贡柑亩产达1.6万斤，沙糖桔亩产近3万斤，最多的一亩收入达6万多元。

在县政府重视和扶持下，德庆县与农业科研、大专院校合作，建起了200多亩高标准贡柑无病毒苗圃基地以及贡柑、沙糖桔母本园和采穗园，为果农提供纯正、无病毒种苗；建立了德庆贡柑标准化示范区(设在该县马圩镇北洲涌)，示范面积3 800亩，官沙线贡柑、沙糖桔基地(位于德庆县官圩镇官圩村至直安村公路沿线两旁)，示范面积3 000亩，大同万亩优质贡柑、沙糖桔示范基地(设在该县新圩镇大同村)，德庆县马圩镇示范基地(设在该县马圩镇)，种植贡柑面积3 800亩，共形成高效农业基地1 126个；制定了全国第一个贡柑地方标准《贡柑生产技术规程》，从贡柑的种植条件、栽培管理、病虫害防治、产品采收、农药使用等方面都按照标准化的要求，进行规范化、标准化生产；成立了柑桔研究所，和广东农科院、华农大、仲凯农学院等一批科研院所建立长期合作关系，每月都邀请柑桔专家到县里会诊种植情况和开展技术讲座；全面推广测土配方施肥，从根本上克服了贡柑生产因种苗品质退化、大面积裂果和落果、采后风味劣变等质量问题。

(五)大力推进农业产业集群的信息化建设

随着信息技术的飞速发展，信息化已经成为世界经济和社会发展的大趋势。推进农业产业集群的信息化公益性强，社会效益突出，因此，提供公共信息服务成为政府的重要职能。政府通过构建农村信息化服务体系，实现了“县建平台、网络到镇、信息进村、应用入户”，通过建立县、镇、村三级互联网通道，开通电视视频点播系统、手机“农讯通”系统和短信互联网站，开设广播电台农科专栏，充分发挥信息化功能和优势，较好地帮助农民与市场、农科、政策、村务对接起来。德庆县被列为全国农村信息化综合服务试点县。

另外，为帮助企业获取及时有效的产品供求信息、物流信息和车辆信息，提供物流货物库存、待运、在运、已运的全程服务，促进县域经济快速发展，县信息中心于2006年8月8日正式开通了德庆县物流服务中心网站，网站设立了物流信息、物流车辆、物流企业、供货企业、本地产品、网上交易、新闻专栏、网上论坛等八个栏目，目前网站有：物流车辆信息80多条，注册的物流企业20多家，供货企业30多家，本地产品介绍的信息50多条，供求信息已达800多条。

(六)组织建立农民合作组织——农资配送公司

为确保农业产业集群安全，保证主导产品优质高产，实现农民长期稳定增收，建立农民合作组织是一条有效途径。德庆县根据主导产业的实际情况，组织建立了农民合作组织——农资配送公司。它是在政府的主导下，由县柑桔协会发起，发动果农入股，按照“政府引导，农民参股，企业经营，市场运作，政府监管”的模式运营。农资配送公司从2006年3月成立以来，已接受农民入股160多户，股金总额140多万元，占公司总股本的25%。公司总店(设在官圩镇)在全县开设连锁分店12个，使每个镇都有一家以上的农配公司网点为农民服务。 农资配送公司是以协会会员为服务对象，利用集团采购的优势，在政府的支持、监管下，直接向由省、市农业部门和专家推荐的信誉厂家进货，农民不仅可以买到优质可靠的农资，而且价格也较低。目前，德庆县的农资价格是广东省最低、最稳定的，比周边地区低10%-15%，一亩柑桔可降低生产成本100元左右。仅此一项，全县农民每年可少支出1 000万元以上。

另外，农资配送公司在促进农业科技推广和标准化生产管理，保障主导产业的安全方面起到了重要作用。县政府指定县农业局及各镇政府为各镇农资配送门市部派出3-5名农技员，现场为果农免费提供农技服务或者到田头实地指导。印制了每个月贡柑、沙糖桔标准化种植的肥水管理和防治病虫害知识宣传单张发送给果农，并经常应果农要求到田头察看柑桔生长情况，帮助果农提出施肥施药意见。同时，还组织省市农科专家和肥药厂家的专家经常开展农科宣传推广，果农在购买农资过程中得到农科知识教育，农民群众标准化种植柑桔的技术不断提高。由于农资配送公司有县镇两级的技术支撑，按标准化种植要求备足有益的肥料农药品种，有效指导果农科学合理用肥用药，既提高了全县柑桔产量、质量，还降低了广大果农生产管理成本。2007年3-4月间，由于天气持续高温多雨，加上部分果园冬季清园时杀灭病菌不彻底，德庆县局部地区发生柑桔炭疽病，并有蔓延爆发之势。农资配送公司迅速购进了有效防治炭疽病的农药，果农在政府的组织下开展统防统治，防止了炭疽病蔓延，保障了全县柑桔产业的安全。

此外，农资公司通过与农信部门合作贷款2 000万元，农资配送公司对资金困难的农户赊账提供肥药，目前，在农资配送公司赊账的农民占70% 。

(七)支持金融服务创新，为柑桔产业集群的发展提供资金支持

资金是产业集群发展的基础。德庆县政府大力推进农信社体制改革，积极创新政府服务，鼓励引导农信社加大支农力度，为德庆县柑桔产业集群发展提供了强有力的信贷支持和资金保障。

一是增强农信实力，加大信贷支农力度。通过支持体制改革，德庆县农村信用合作社实现增资扩股9 000多万元，并获得了央行发行的专项票据9 374万元，大大增强了资金实力，在此基础上，农信社从广大农民生产经营的现实需要出发，增加服务品种和贷款金额，2006年，县农信社发放支农贷款达3.8亿元，比上一年增加1.2亿元。强劲的资金支撑，极大地促进了德庆县农村经济特别是柑桔产业快速发展。

二是降低信贷风险，鼓励农信支农。近年来，德庆县制定了一系列支持农民贷款的政策，如在开展农村安居、千村千干带头致富、农村青年创业致富、计划生育户致富和退伍军人致富等工程中，对需要贷款的农民，政府给予3年贴息，降低了农信社的信贷风险。据统计，近年农信社发放柑桔产业贷款11 107万元。

三是创新服务方式，让村支书主任受聘农信社协理员。德庆县发动各村委会支书主任205人受聘农信社当协理员，提出“农民贷款找支书”的口号。协理员有三项主要职责一是沟通农户与农信社的联系，帮助农户办理贷款；二是宣传农村金融政策，发动农民存款到农信；三是协助农信社依法做好收贷收息。自从聘请村支书主任为协理员以来，已有390多个农户获得贷款780多万元。

(八)政府有待增加和改善服务的方面

1.农业产业链的延伸。农业产业集群不仅是生产基地规模的扩大，更重要的是农业产业层次的提升。农产品精深加工是农业产业集群发展的关键。通过农产品精深加工，纵向可以最大限度地延长产业链、提高附加值，横向可以延伸比初级农产品更大的市场半径，内涵上可以充分体现科技含量、提高核心竞争力，从深层次上推进农业和农村经济结构调整，带动农民增收。德庆县农户生产的农产品一般直接被果品加工企业收购，果品加工企业只是经过简单的分级、清洗、包装后直接出售。农产品深加工的较少，产品增值不大。而且德庆县的果品加工企业数量也不多。

2.农民合作组织。和我国其他大多数地区一样，除少数比较规范的农民合作组织外，德庆县大多数农民专业合作经济组织规模小、运作不规范、与农户联结不紧密、产业区域分布不合理。农民合作经济组织在组织生产购销、开拓营销市场、品牌推介以及产品上市时间控制、产品市场价格定位等方面的作用没有充分发挥出来。

3.农业外投入。农业外投入不仅能够有效解决农业产业集群资金匮乏的问题，而且可以推进农业经营机制和管理机制的创新，是推进农业产业集群发展的重要动力。发展农业产业集群，要把农业招商引资作为一项重要措施，鼓励和引导工商资本、民间资本、外商资本投资开发农业，壮大农产品出口主体，打造一批强势农产品出口企业。德庆县目前在这方面做得还不够。

以上这些问题的解决都需要政府通过增加公共物品的提供，改善服务来更有效地促进德庆县柑桔产业集群的发展。

四、启示

农业产业集群应主要在市场竞争环境下自然形成和发展，政府不能刻意创造农业产业集群，而要让农户和企业成为集群的主导者。但是这并不意味着政府在农业产业集群形成和成长中无所作为。政府的适当调控和合理的政策措施可以加速这一过程，并使之更为顺畅，减少市场盲目性导致的问题和不必要的代价，实现跨越式发展。政府应是产业集群的催化剂和润滑剂或者桥梁，间接参与产业集群的创建过程。从德庆县柑桔产业集群的形成和发展过程中，可以看到，农业产业集群的形成和发展离不开政府的支持和管理，尤其是在产业集群雏形出现后，政府的积极扶持对集群的成长具有重要作用。

政府在产业集群中的作用主要体现在：以现有的或者是新兴的集群为前提制定相应规划，为农业产业集群主体提供尽可能完善的服务和创造良好的发展环境，如加快市场体系的建设、基础设施建设、农业科研和技术推广、社会化服务体系发展以及引导集群扩大规模，增强集群总体的生产能力和市场占有率，扩大集群的影响力。

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