WTO有关协议对云南烟草产业发展的影响及对策建议（上）

摘要中国加入WTO的进程已日益加快。本文在对WTO协议中将对烟草业产生重大影响的农业框架协议、贸易技术壁垒协议、反倾销协议、补贴与反补贴协议进行综合研究的基础上结合烟草发展的实际，对政府部门、烟草行业主管机构，烟草工商企业等提出了有针对性的政策建议。

主题词WT0烟草政策

中国即将加入世界贸易组织WTO，这是当代中国经济贸易方面的一件大事，对国际经济、贸易、金融以及科技发展将产生深远的影响。我国烟草如何与世界贸易组织协定这一重要的国际规则接轨，是一个十分重要的大课题。为此我们必须深入研究世界贸易组织的各种有关规定，做到在决策和日常工作中心中有数，趋利避害，从而制订出烟草发展的最佳战略方案，建立与国际市场接轨的烟草发展体系。

WTO协议的基本框架

当前，国际间竞争有赖于资源和生产要素在国际间的优化配置，有赖于货物、技术、人员、资金的国际间自由和有序的流通，国与国之间更加相互依存，世界经济日益走向一体化。跨国公司快速兴起和发展，贸易自由化与新贸易保护主义并存，区域集团和单边主义措施不断发展，世界经济和产业结构调整和转移加快，生产要素优势和全面优化配置成为现代国际分工的基础，现代社会化大生产在产品和数量上都受规模经济规律的制约，知识产品越来越处于重要地位，第三产业和国际服务贸易不断发展。世界贸易组织正是在这样的历史大背景下产生的，除规范货物贸易外，WTO还涵盖了服务贸易和知识产权贸易，世贸组织在推动世界贸易投资自由化、组织多边贸易谈判、处理国际争端等方面发挥着重要作用。目前世贸组织的成员国已达135个，是代表国际经济贸易主流的重要国际组织。

为了对成员国之间的贸易行为进行有效的约束和规范，世贸组织通过双边或多边谈判，形成了一套完整、严密的世贸组织协定。根据协定的规定，成员国之间享有对等的权利，履行同等的义务并要遵循一定的程序，公正平等地处理贸易争端，同时考虑到成员国之间经济发展水平的差异而设置了例外条款，因此WTO协定具有公正性、约束性、权威性和灵活性等特点，体现出世贸组织通过实施市场开放，非歧视和公平贸易，推动实现世界贸易自由化的基本原则和宗旨。WTO协定的十大原则是：无歧视待遇原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、贸易自由原则、互惠原则、一般取消数量限制原则、透明度原则、对发展中国家和最不发达国家优惠待遇原则、市场准入原则、公正平等处理贸易争端原则。

WTO协定由本身十六条案文和四个附件组成。实质性规定都体现在四个附件中。附件一包括了：A．货物贸易协定；B．服务贸易总协定及其附录；C．与贸易有关的知识产权，包括冒牌货物贸易。其中货物贸易协定包括了有关贸易的十四个协议。它们是：

1．1994年关税与贸易总协定构成的7个备忘录，其内容是对1947年关贸总协定在新的情况下的补充规定；2．乌拉圭回合对1994年关贸总协定的议定书；3．农业框架协议；4．卫生和检疫措施协议；5．纺织品与服装协议；6．贸易技术壁垒协议；7．与贸易有关投资措施协议；8．关于关贸总协定第6条（反倾销）执行协议；9．关于关贸总协定第7条海关估价执行协议；10．装运前检验协议；11．原产地协议；12．进口许可证程序协议；13．关于补贴和反补贴措施协议；14．保障条款协议。

世贸组织协定附件二是关于处理贸易争端规则和程序的备忘录，附件三是关于贸易政策评审机制协议，附件四是关于四个多种贸易协议，即关于民用航空器协议，关于政府采购协议，关于国际牛乳协议和关于牛肉协议。

加入WTO，意味着中国经济将遵循WTO的基本原则和有关规则，直接参与国际竞争。对于长期受国内政策保护的中国烟草业而言，为尽快适应加入WT0以后的新形势，必须正确认识中国烟草业在WTO贸易规则中的权利与义务，深入研究WTO协定中与烟草业有关的主要条款，从而利用好规则，维护自身的正当权益，增强抗风险能力。

本文集中对与烟草进口控制措施密切相关的WTO农业框架协议、贸易技术壁垒协议、反倾销协议以及补贴与反补贴协议等进行了研究，对加入WTO后烟草面临的挑战提出了政策建议。

WTO有关协议与烟草

一、农业框架协议

世贸组织的农业框架协议指的是在1986年——1993年长达8年的关贸总协定乌拉圭回合谈判期间所达成的“乌拉圭农业协议”。它包含21条条款和5个附录，其主要内容包括：

1．扩大市场准入，维护公平竞争。协议规定：各成员首先必须将非关税壁垒转换成关税，取消诸如浮动关税、进口禁令、配额、自愿出口限制、最低进口价格限制以及各类限制性协议等非关税壁垒措施，代之以从价税和从量税。其次，削减现有关税水平。

2．逐渐削减出口补贴。协议要求成员方承诺削减其补贴农产品出口的数量与预算开支。

3．进一步规范政府的国内支持措施。协议把国内支持农业的政策措施分为两类，一类是可以产生贸易扭曲的政策，要求予以削减，称为“黄色”政策。协议为各国政府向国内生产者提供的国内支持总量制定了最高上限。用支持总量来进行数量表示，要求发达国家在1986——1988年基期年份内支持的平均水平，在6年内削减补贴总量的20％，发展中国家在10年内削减13.33％。这类政策措施有：价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的计划等。值得重视的是，另一类不会引起贸易扭曲且对生产者没有影响或仅有最微小的贸易扭曲或影响生产作用的补贴政策免予减让承诺，称“绿色”政策。其中包括：

·在农业研究、病虫害控制、特定产品的检验和分级、营销和促销活动等方面的政府开支；

·政府用于资助生产者的收入保险和收入保障计划；

·救济自然灾害的开支；

·通过下述计划给予的结构调整资助：

＊旨在便利从事可销售农产品生产人员退休的生产者退休计划；

＊旨在从可销售的农产品中转移土地或其他资源包括牲畜的资源轮休计划；

＊旨在帮助生产者对营运进行财政或实物结构调整的投资支持；

·环保计划下的开支；

·区域援助计划下的开支。

4．提高动植物卫生检疫的科学性及合理性。协议规定：允许各国采取正常的以保护人类健康、动植物生命安全及其生长为目的的措施，但这些措施不应构成不公正的歧视，从而造成对农产品国际贸易的隐蔽性限制。

为实现热带产品贸易的自由化，改善发展中国家的热带产品进入发达国家市场的条件，乌拉圭回合再次把热带产品其中包括烟草和烟草制品的贸易谈判列入了议程。然而，实际谈判中发达国家的态度是比较消极的，美国一再坚持热带产品谈判要与农产品谈判挂钩，并把热带产品分为热带农产品和热带非农产品，热带农产品的谈判将取决于农产品谈判达成全球协议。而由于美国和欧共体在农产品问题上的原则分歧，致使热带农产品贸易谈判不了了之。因此，有关“烟草和烟草制品”的贸易并没能达成有利于发展中国家的目标。因而涉及烟草贸易的规则方面在WTO中并无一揽子协议，只有在参照农业框架协议原则的基础上，由相关国家通过双边谈判解决。

1999年4月，中美两国政府签署了《农业合作协议》。1999年11月15日，中美两国政府签署了关于中国加入WTO问题的双边协议。2000年5月19日，中国同欧盟签署了关于中国加入WTO问题的双边协议。在整体市场开放问题上，中国承诺将停止一系列扭曲贸易并对宏观经济造成影响的措施，对进口香烟及酒类的零售，中国承诺将逐步取消对国内产品的优惠政策。在农产品贸易问题上，中国还与欧盟签订了植物卫生检疫协议。

烟草是我国的重要经济作物，烟草种植在我国大部分烟区的农业生产中占据着十分重要的地位。从世界烟草产业发展的历程来看，以烟草种植业及其制成品工业为主形成的烟草产业，客观上被许多国家作为政府积累资本和对国民收入进行再分配的特殊手段，我国亦概莫能外。由于我国现行的财政体制（以中央集权为主，分级包干）、税收体制（对烟草征高税，并在生产环节征税）导致了烟草产业与国家财政安全紧密结合的特征，各级地方政府对发展高利税的烟草产业的积极性空前高涨，烟草产业的发展与地方利益难舍难分。国家烟草专卖管理体系受地方利益驱使演变成为“地方专卖”，导致了目前我国烟草产业总体“大而不强”的后果。

我国的烟草种植作为农业项目之一，在入世后显然会受到农业框架协议的约束，根据中美双边协议，我国对烟草的税率减让承诺如下：

目前关税（%） 2004年关税（%） 卷烟 65 25 烟叶 40 10 数据来源：http://www.tobaccochina.com/news

将烟叶进口关税降至10%，明显低于对农产品平均关税的承诺17％，这对我国烟叶生产的冲击是较大的。从降税幅度来看，外国烟叶在3年之内就会在国内市场上提高30％的价格竞争力。而1999年的统计数据表明，在目前关税水平下，国内烟叶平均调拨价大约是津巴布韦进口烟叶国内销售价的1／3，国内烟叶在价格特别是等级合格率方面具有竞争优势。在关税减让后，二者的价格水平相当将使国内烟叶的价格优势丧失。在质量方面，国内烟叶的平均水平尚不能与津巴布韦、美国、巴西等烟叶生产出口大国相比。我国烟叶进口在现行专卖制度下严格的配额及许可证管制等非关税壁垒，在农业框架协议的规则约束下将逐步放松甚至取消，因此国内烟叶市场将会面临较大冲击。

我国尽管是世界最大的烟叶生产、消费国，但在国际烟叶市场上的贸易额很小。这一方面说明我国烟叶生产在国际烟叶市场上缺乏竞争力，另一方面亦说明外国烟叶凭借多年在国际烟叶贸易中形成的质量、价格、营销能力等竞争优势，冲击国内烟叶市场的空间会相当大。云南有着烟草种植的得天独厚的自然条件优势，云南烟叶生产在全国烟叶生产中占据重要地位，云南烤烟是全国卷烟生产企业的重要原料，产量占全国烤烟生产总量的1／3，然而烟叶出口量相当低，参与国际烟草贸易的实力和能力亦比较低。多年来，云南烟草种植主要满足于为本省卷烟企业提供原料，缺乏开拓国际市场的动力和机制，因而面对入世后的国内市场国际化趋势，云南烟草种植、生产的竞争压力会增强，云南烟叶生产必须认真借鉴世界烟草主要贸易国的经验，着力培养和增强云南烟叶的国际竞争力。

二、贸易技术壁垒协议

技术壁垒是非关税壁垒的重要方面，主要由技术法规和技术标准组成。技术壁垒产生的原因是世界各国为了限制进口，保护本国利益，借助本国文化背景、生活习俗、价值观念的不同和科技发展水平的差异，从维护人体的健康、安全及环境保护等方面出发，制定的各种切合本国利益的，进口商品检验标准的技术法规和技术标准。

根据WTO《贸易技术壁垒协议》对成员国技术规定的要求，技术贸易壁垒的设置必须遵循三个条件：1．在最惠国待遇基础上适用于所有来源的进口货物；2．进口产品享受的待遇不低于国产产品享受的待遇，即国民待遇原则；3．制定和实施的形式不应对贸易造成不必要的障碍。技术壁垒设置的手段灵活多变，形式隐蔽，虽然都有其共性，但在WTO法律框架中，难以用统一的法律规则来约束。其设置的主要形式有：技术法规、技术标准、质量认证、认可制度、检验程序和检验手续及对产品的特殊要求等，另外计量单位制、商品的品种、规格、花色、款式等外观要求及标签、物品的编码标志系统等都能成为设置技术壁垒的手段。

按国际通行规则，进口到我国的烟草及烟草制品经入境口岸的法定检测部门中华人民共和国出入境检验检疫局检测合格后即可放行。进口卷烟主要根据国标对物理、化学和主流烟气等指标履行常规检测。目前，我国物理指标检测着重于外观；化学指标检测除按国家标准执行外，未把成份检测、微量元素检测等内在成份的检测纳入入关检测范围，对卷烟内在品质的检测，除合同规定外，尚未作具体的要求，也未设置任何障碍，这与许多国家对化学指标除履行常规检测外，严格考核卷烟内在品质，增强卷烟内在成份检测项目形成了一定的差距。对于主流烟气主要检测焦油和烟碱含量，CO因无统一的国际标准，相关的国际组织也无具体的要求，目前未列入强制检测范围，只是按合同中签定的款项执行。进口烤烟主要履行等级、水份、包装、外观品质、卫生、病虫害、砂尘粒、数量与重量等常规检测，着重进行病虫害，特别是霜霉病的检测。因为烤烟的国际交易方式是制样成交，各国制定的烤烟等级、采用的标准都不相同，进口烤烟除按国标履行以上项目的检测外，对其它检测项目，根据合同的具体要求而执行。关于国际烟草界较为关注的转基因、化学农残、放射性物质、重金属含量等项目，我国均未列入入关检测范围。

随着“吸烟与健康”运动的升级，消费者迫切要求提高卷烟的内在品质，安全型卷烟、低危害性卷烟、低焦油卷烟成为世界卷烟产品的发展主流，烟草技术壁垒的制定应顺应世界烟草科技的发展方向，充分利用世贸组织《贸易技术壁垒协议》允许的合理限制及协议赋与发展中国家在一定限度内灵活采用标准的权力，用符合国际惯例的做法，结合本国国情，从烟草对人体的健康、安全、卫生等领域，着重从卷烟的安全性、降低卷烟的有害生物活性和致癌物质特别是一些在国际上引起广泛争议但相关国际组织又无明确规定的方面考虑，使构筑的技术壁垒既能满足协议的要求，又不偏离国民待遇原则和非歧视性原则。

在使用技术壁垒做为保护手段时，我们有必要充分认识到技术壁垒对我国烟草产业在科技发展、标准采用、产品质量提高等方面的积极推动作用。它将推动烟草业在一定限度保护产业的同时，努力提高产品的竞争力，并参与到国际市场的竞争之中。

三、反倾销协议

经济全球一体化和贸易自由化已经是当今国际的经济主流。但是，自由贸易在促进世界经济贸易繁荣的同时，也对各国，特别是发展中国家，带来了消极影响和危害。随着世界市场上许多产品供给出现饱和，国际上倾销与反倾销的矛盾也日益激烈。

根据WTO协定第6条的规定，倾销是指：“如果一个产品经一国出口到另一国的出口价格低于在出口国正常贸易中旨在用于消费的相同产品的可比价格，即低于该产品的正常价值进入另一国商业，此产品被视为倾销。”

在对倾销行为的法律认定上，在三个基本的构成条件：

（1）产品以低于正常价值或者公平价值的价格销售。简单说，倾销是由出口商根据不同出口市场，为了不同的目的，而对同一产品进行的国别差价销售。由于这种行为不以市场的供求关系和产品的生产成本为基础，而是一种人为的低价销售，则很容易扭曲市场形成的价格机制，造成市场秩序的混乱。

（2）这种低价销售行为给进口国产业造成了损害。这里的损害包括实质损害、实质性威胁和实质性阻碍，是指对进口国相同产品的整个产业所造成的损害，而不是对进口国的某个或几个生产厂商的不利影响。国际贸易中，对于任何出于竞争的，而采取的有碍于进口国产业的技术进步或者阻碍其生存与发展的差价销售行为，都是予以禁止的。

（3）损害与低价之间存在着因果关系。考虑到现实经济生活的复杂性，这里的因果关系只是一般性的要求，不强调低价是造成损害的主要因素还是直接因素。

同时具备上述三个条件的低价销售行为，就是法律上所认定的倾销行为，才能够根据反倾销法采取反倾销措施，征收反倾销税。

反倾销税是进口国反倾销调查当局对倾销产品征收的一种特殊关税。其特殊性，体现在是正常海关税和费用之外的一种关税或者附加关税。根据WTO的反倾销守则规定，反倾销税的税额应小于或者等于倾销幅度或者倾销差额。

从税种方式上看，一共有三种类型即临时反倾销税、固定反倾销税和追溯反倾销税。

反规避措施是针对规避反倾销税的行为而采取的一种反倾销措施。如果某一产品已被征收反倾销税，而其生产商或者出口商通过变换原产地、出口方式等手段继续向进口国倾销出口该产品。这种行为就是规避反倾销税的行为。一旦这种行为被调查核实，进口国可将反倾销税的征收对象扩展到这种“变换”的产品上。

反倾销协议为保持进口国国内市场的公平竞争与国内产业的健康发展，提供了一个十分有利的法律制度框架。

根据1999年11月中美达成的有关中国加入WTO的协议，我国对美国作出诸多关税上的承让，税率降低的一个直接后果，就是，国外生产的烟草以及烟草制品，可以以比较低廉的价格进入我国的国内市场，瓜分我国现有的市场份额。对于云南烟草企业和烟农来说，无疑会带来许多竞争压力。尽管目前对今后国外的烟草生产商是否会出于占领市场份额的需要，采用低价倾销的方式，冲击我国的国内烟草市场还无法作出可能的回答，但是，从保护行业发展与维护国内市场公平竞争角度出发，有必要加强对国内国际市场的监控，结合1994年WTO《反倾销守则》与我国《反倾销条例》的有关规定，云南烟草行业应采取相应的应对策略。

四.补贴与反补贴协议

补贴政策一般用于保护受到进口冲击的产业或在国际市场上参与竞争的出口产业。根据WTO《补贴与反补贴协议》，“补贴是指政府或公共机构提供的资助”。也就是说，如果政府支出了财政捐款，则认为补贴存在。这样一来，补贴就涉及到直接的资金转移（如赠予、贷款和入股）；潜在的直接资金转移或债务（如贷款担保）；放弃或未征收的到期应收的政府收入（如税收减让或信用贷款）；除基础设施以外的贷物或服务的供给或购买；发放给个体的用来完成本应由政府执行的职责的政府基金等等。此定义的收入支持或价格支持形式还要求必须产生利益。WTO各成员必须每年向WTO秘书处通知其补贴计划，提供有关补贴种类，涉及金额、政策目标、执行期限以及能够确定其贸易影响的统计资料等方方面面的信息。任何国家都可以“交叉通知”其他国家密而未宣的补贴计划。对农产品的补贴另由《WTO农业框架协议》专门做出规定。

普遍采用的补贴——非专向性补贴，是不可起诉的。补贴的非专向性要求补贴的分配标准必须是中立的，非歧视的和以整个经济为基础的，不对部门加以区分。出口补贴不论有无特定目标，全都属于专向性补贴。

1．红灯补贴（受禁止的补贴）

对于非农产品出口补贴WTO守则制订了严格的规则。禁止使用的补贴有：（1）形式上或事实上依出口表现而定的补贴；（2）设法用国产贷代替进口贷而给的补贴。例如，以比用于国内消费优惠得多的条件供应产品或服务（包括运输）给出口生产、提供出口信贷和担保、提供保险率低得不能偿付长期操作成本和承保人损失的保险等。构成这几类补贴的一个必要条件是，补贴必须由政府或政府控制下的机构来提供。

2．黄灯补贴（可起诉的补贴）

可诉讼的补贴是指允许使用的补贴，但若该补贴对WTO成员产生了不利影响，则可对其采取磋商手段，动用争议解决程序或对其采取反补贴措施。

如果一项补贴减少了某个WTO成员的出口、导致大幅度低价销售、或者增加了补贴成员在一项主要产品上的国际市场份额，这些情况均会引起严重侵害。

3．绿灯补贴（不可起诉的补贴）

不可起诉的补贴是合法的，不能受到反补贴的制裁，它包括所有非专向性补贴，即那些不是主要使某个企业、某个产业或产业集团受益的补贴。即使是专向性补贴，也有三项列入“不可起诉”范围，即：（1）研究与开发活动补贴；（2）对落后地区的扶贫工作；（3）环保项目资助补贴。