浅议国外战略性新兴产业的发展态势及启示

[摘要]战略性新兴产业已经成为世界多国应对金融危机、实现经济可持续发展的共同选择。中国应高度关注主要发达国家、区域集团及新兴国家战略性新兴产业的发展态势及走向，在战略性新兴产业的选择、良好发展环境的营造、政策支持体系的构建、关键核心技术的掌握以及法律监管体系的完善等方面借鉴其成功经验，实现中国战略性新兴产业的持续和健康发展。 [关键词]战略性新兴产业；发展；比较；启示

自国际金融危机爆发以来，战略性新兴产业已经成为世界多国应对金融危机、实现经济可持续发展的共同选择。这些国家纷纷着手规划，优化新兴产业布局，推出促进政策，力图为产业发展创造更多的空间，培育新的经济增长点。本文拟对一些代表性国家、区域集团战略性新兴产业的发展态势进行考察和比较研究，以期为我国“十二五”时期培育和发展战略性新兴产业提供有益启示。 一、主要国家战略性新兴产业的发展态势 (一)美国：以新能源为驱动力寻找经济新契机 近年来，美国政府十分强调新能源、干细胞和宽带网络等产业的技术开发和产业发展，显示出美国期待以新能源革命作为整个工业体系新的标志性能源转换的驱动力，发动一场新的经济、技术、环境和社会的总体革命。 20世纪后半期，美国经济的持续发展得益于电子、信息、生物和新材料等一系列新兴技术的发展和应用，但是，因技术应用成本较高而没能在20世纪被广泛应用。美国政府在依靠航天、新材料、生物科技和纳米技术尤其是IT产业称雄世界多年以后，从小布什政府开始，就把目光锁定在以新能源为核心的新兴产业上。自2005年以来先后出台了《2005国家能源政策法》和《美国能源独立及安全法》，提出了对光伏系统投资和使用的激励政策，明确了到2025年对清洁能源技术和能源效率技术的投资规模。 金融危机爆发之后，美国政府不断加大对新兴产业的支持力度，尤其是重视新能源装备制造业的发展。美国能源部选择了部分新能源制造企业予以资助，扩大规模，拉动就业。2009年2月，美国总统奥巴马签署了《2009年美国复苏和再投资法案》，推出了总额为7870亿美元的经济刺激方案。其中，新能源为重点发展产业，主要包括发展高效电池、智能电网、碳捕获和碳储存以及以风能、太阳能等为重点的可再生能源。美国高度重视发展清洁能源和低碳技术，主张依靠科学技术开辟能源独立的新路径，在18年内把能源经济标准提高1倍，在2030年之前将石油消费降低35％。2009年6月，众议院通过了《美国清洁能源安全法》，虽然参议院对其内容存在很大争议，但该法案中的可再生能源部分已经通过审议，这表明美国国会在新能源的议题上已经达成基本共识。在2010年初发表的首次国情咨文中，奥巴马提出从2011年起，除国家安全、医疗和社会保障以外的政府开支将被冻结3年，但仍将继续在新能源、教育和基础设施等方面增加投资。由于美国当前能耗的69％用于交通业，奥巴马还要求政府投资6亿美元促进消费者购买更加节能的车辆。 美国在发展新能源的过程中，坚持政府牵动、市场拉动和科技推动三者联动，其中的核心环节则是政府的相关政策。政府借助税收补贴等手段，利用杠杆效应撬动社会资本在新能源领域的投资，还采取了组建公私合营企业探索清洁煤技术的商业化模式等一系列措施，推动民间参与科技开发和利用，以保持美国的创新活力和经济增长。 (二)欧盟：把发展重点放在本土已有的优势产业上 与美国努力探寻新的可利用能源不同，欧盟各国纷纷把发展的重点放在了本土已有的优势产业上，希望通过提高绿色能源的利用率、开展低碳环保技术研发和结合本国特点促进经济发展。 在金融危机发生之前，欧盟已经开始积极倡导发展节能环保产业。2007年，欧盟委员会提出欧盟一揽子能源计划：到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上至少减少20％，将可再生能源占总能源耗费的比例提高到20％，将煤、石油和天然气等一次性能源消耗量减少20％，将生物燃料在交通能源消耗中所占比例提高到10％，以及在2050年将温室气体排放量在1990年的基础上减少60％至80％。为了实现上述目标，欧盟进一步提出了新能源综合研究计划，该计划包括欧洲风能、太阳能、生物能、智能电力系统、核裂变、二氧化碳捕集、运送和贮存等一系列研究计划。 金融危机之爆发之后，欧盟委员会制定了一项发展“环保型经济”的中期规划，将筹措总金额为1050亿欧元的款项，在2009年至2013年的5年时间中，全力打造具有国际水平和全球竞争力的“绿色产业”，初步形成“绿色能源”、“绿色电器”、“绿色建筑”、“绿色交通”和“绿色城市”(包括废品回收和垃圾处理)等产业的系统化和集约化，为欧盟的发展提供持久的动力，并以此作为欧盟产业调整及刺激经济复苏的重要支撑点，为欧盟在环保经济领域长期保持世界领先地位奠定基础。欧盟将低碳经济列为新兴产业的重点，期望能够带动经济向高能效、低排放的方向转型。在发展低碳产业问题上，从排放指标的制定、科研经费的投入、碳排放机制的提出、节能与环保标准的制定等方面，欧盟都采取了一系列有力措施，统领成员国大力发展低碳产业，以期在全球应对气候变化行动和低碳产业中发挥领导者的作用。例如，欧盟要求成员国救助汽车业的资金必须用于小排量、洁净型、混合燃料汽车或电动汽车等节能型汽车的研制和生产；提出到2012年12月31日淘汰所有白炽灯，用绿色环保的节能灯取而代之的计划。 欧盟发展节能环保和新能源产业的最重要做法之一是建设统一的市场，为产业发展创造条件，以法律法规保障产业发展。《欧盟能源政策绿皮书》提出了强化对欧盟能源市场的监管，要求各成员国开放能源市场，制订共同能源政策。为了实现环保和减排目标，欧盟制定了一系列法律法规。例如，以《报废电子电器设备指令》(WEEE)和《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》(ROHS)为代表的环保指令等。在促进绿色产业发展方面，欧盟实行灵活的市场机制与严格的法律制度相结合，在鼓励低碳发展的政策上不断推陈出新，制定了很多具有法律约束力的计划，以保证欧盟节能与环保目标的实现。 (三)日本：以长期需求为目标加强产业政策引导 日本在应对危机、发展新兴产业方面积累了丰富经验。在过去的石油危机期间，日本就运用产业政策重点扶植计算机、电子、新材料和新能源等产业，促进了经济的复苏号快速发展。进入20世纪以来，日本非常重视发展信息技术等新兴产业，对新兴产业的发展给予一 定程度的资金扶持。2004年6月，日本通产省公布了新能源产业化远景构想，计划在2030年以前把太阳能和风能发电等新能源技术扶植成商业产值达3万亿日元的基干产业之一，石油占能源总量的比重将由现在的50％降到40％，而新能源所占比重将上升到20％；燃料电池市场规模到2010年达到8万亿日元，成为日本的支柱产业。 国际金融危机爆发之后，日本政府吸取以前应对危机的经验，在产业政策方面提出了不以增加短期需求为目标的指导原则，力求以“结构改革促经济发展”的方式取代“通过扩大政府支持刺激经济增长”的方法；继续提出了普及、开发节能技术，加大研究清洁能源力度的目标，并给予了相当大的预算支持，体现了通过解决危机促进能源结构转型、继续保持日本在节能方面优势地位的战略目标。2009年，日本政府在颁布的《新国家能源战略》中提出了8个能源战略重点：节能领先计划、新一代运输能源计划、新能源创新计划、核能立国计划、综合资源确保战略、亚洲能源环境合作战略、强化能源紧急应对和制定能源技术战略。具体的目标是：2050年之前实现消减温室气体排放量60％～80％；在2020年左右将太阳能发电规模在2005年的基础上扩大20倍；建立购买家庭太阳能发电剩余电力的新制度；3年内在全国3.6万所公立中小学中集中设置太阳能发电设备；3～5年内将太阳能系统的价格减半；环保汽车和绿色家电方面，3年后开始电动汽车的批量生产和销售，到2020年59％的新车为环保汽车，在世界上率先实现环保车的普及。为了实现上述目标，日本政府根据每种能源的特性和发展阶段，进行相关产业群的培育，并为风险性投资提供支持。 日本是一个运用产业政策时间较长、效果较好的国家，在新能源产业发展及节能环保方面，日本坚持实行政策引导。例如，在政策投资的公共设施中，积极采用与新能源有关的设施，并通过提供诸如补贴和税收等措施扩大市场需求。在新能源利用方式方面，通过建立太阳能发电产业群、燃料电池和蓄电池产业群、风力及生物质能等“地产地销”的商业模式，形成与新能源产业相关的工业结构。在促进创新技术开发和试验证明方面通过提供政策支持，开发和推广高效利用能源的创新技术，扩大对新能源风险性投资的支持。 (四)韩国：集中财力、物力和人力发展低碳与绿色新兴产业 为了实现经济的跨越式发展，韩国曾多次明确提出要集中财力、物力和人力发展重要的新兴产业。20世纪80年代以后，为了加快处于弱势地位的新兴产业的发展步伐，韩国专门设立了“特定研究开发事业费”用于扶植“有希望的幼稚产业”的技术开发。进入21世纪后，根据信息产业的发展需要，韩国在2000--2004年间将4万多亿韩元集中用于互联网、光通信、数字广播、无线通信、软件和计算机6个新兴产业的技术研发，同时，投资5000多亿韩元用于开发光因

特网技术的基础核心设备及备件。 2008年8月底，面对国际金融危机的冲击及其影响，韩国政府在公布《国家能源基本计划》的基础上，又于2009年初公布了《低碳绿色增长基本法》，提出了“绿色新政”：拟争取在2012年向“绿色经济”投入50万亿韩元，创造96万个工作岗位，建设200万户具备太阳能热水器等的“绿色家园”；争取到2030年将能源的自主性、绿色技术水平和环境绩效指数等提高到发达国家水平，树立绿色国家的形象，使韩国进入世界环境前十大强国。这一绿色新政对于促进经济增长、增加就业和帮助韩国渡过经济危机意义重大。韩国总统李明博还主持制定了《新增长动力前景及发展战略》，将绿色技术、尖端产业融合和高附加值服务等三大领域共17项产业确定为新增长动力产业，其中有6项属于绿色技术领域。同时，韩国环境部还提出了加速绿色经济发展的十大绿色技术，知识经济部则表示要加大对新能源和再生能源的研发投入。2009年7月6日，韩国政府总统办公室绿色增长委员会制定了应对气候变化及能源自立、创造新发展动力、改善生活质量及提升国家地位等三大推进战略。这三大战略涉及绿色能源、绿色产业、绿色国土、绿色交通和绿色生活等领域的政策方针，确定了韩国发展“绿色能源”的道路：在未来5年间累计投资107万亿韩元(1美元约合1265.90韩元)发展绿色经济，争取使韩国在2020年年底前跻身全球七大“绿色大国”之列。 韩国政府将低碳与绿色发展作为重要的主题之一，综合推进新兴产业发展。韩国政府强大的资金扶持对不同时期的新兴产业的发展起到了极大的促进作用。此外，政府还提供了一系列的减税配套措施，通过引入各种商业产品来吸引私营投资者，以期为研发机构提供支持。 (五)巴西：依托农业优势开发以乙醇为中心的产业链 作为“金砖四国”之一的巴西也在大力推动新兴产业。巴西独特的自然条件适宜种植甘蔗和油料作物，可用于提炼乙醇和生物柴油。依托这一农业优势，巴西开发出了以乙醇为中心的产业链，成为了世界上开发利用替代能源做得最好的国家之一。早在20世纪70年代，巴西就制定并开始实施了以甘蔗为原料生产乙醇燃料的替代能源发展战略，把立法作为推广乙醇燃料的必要手段，通过法律形式保障乙醇燃料、汽车生产商及消费者的利益，并通过补贴、设置配额、统购乙醇以及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料，为发展乙醇燃料提供了法律政策保障。 金融危机爆发后，巴西经济明显下滑，失业增加，消费下降。为了应对危机，巴西努力支持企业提高自主创新能力，加大科研投入，发展节能低碳新兴产业。2009年，联邦政府在“科技创新行动计划”(2007--2010年)的预算投入总额达到410亿雷亚尔(1美元约合1.8雷亚尔)，约占GDP的1.1％～1.2％，计划到2010年卢拉政府任期结束时将科技创新投入进一步提高到占GDP比重的1.5％。在得天独厚的自然条件下，巴西政府因地制宜，着力发展生物能源产业，鼓励发展生物燃料汽车，制定发展生物燃料的发展规划和产品标准。在第二代生物燃料研发方面，巴西已经尝试从甘蔗渣、各种植物纤维、秸秆及其他农产品加工废弃物中提取纤维素乙醇的技术，加快第二代生物燃料乙醇研发生产。巴西已经成为全球第二大乙醇燃料生产国和第一大出口国，并在此基础上继续推进风能、核能等新能源产业发展。巴西政府通过Proinfa立法(对可替代资源发电项目的鼓励计划)，制定了管理风电场发展的政策，已经拥有“安格拉1号”、“安格拉2号”两座核电站，并开始建设“安格拉3号”核电站。与此同时，巴西正在建立一个电动汽车计划网络，已经启动了电动汽车研发项目，并为此成立了电动汽车电池研究专项小组。巴西政府认为，发展本国

电动汽车是能源技术选择的重要路径。 从巴西新能源产业发展来看，政府支持是取得成功的一个关键因素，通过补贴、设置配额及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料，综合运用金融、法律、经济和科技等多种手段，在生物能源发展的每个环节上扎实推进，形成了国家发展战略—科技研发—市场应用的完整链条，进而实现预期目标。 二、发展战略性新兴产业的国际比较分析 以上所列举的一些主要发达国家、区域集团及新兴国家发展战略性新兴产业的状况，在很大程度上反映了世界范围内在面对金融危机进行产业结构战略性调整的发展态势。一是从发展地位来看。面对国际金融危机，众多国家既采取多种措施减少金融危机的消极影Ⅱ向，又普遍抓住金融危机所蕴涵着的产业结构调整的机遇，以前所未有的姿态，高度重视发展具有战略意义的新兴产业。二是从发展目标来看，众多国家在发展战略性新兴产业时，或多或少地把目光聚焦于新能源、节能环保、新一代信息技术和新能源汽车等产业。这反映了现阶段科技进步产业化和世界经济发展的走向。三是从发展原则来看，众多国家发展战略性新兴产业的重点和推动思路各有特点，基点在于从本国实际出发，发挥已有优势，着眼未来占据先机的需要。四是从发展方法看，众多国家均根据新兴产业发展轨迹及特点，注重政府扶植推动，采取一系列政策措施，培育发展新兴产业并创造良好的发展环境。 从目前世界范围内发展战略性新兴产业的态势来看，虽然各国有自己的侧重点和特色思路，但是，从多国发展的共同做法看，也可以得出一些规律性的认识。 (一)战略性新兴产业对走出严重的国际性经济危机的困境具有重要作用 这次由美国金融危机引发的世界性经济危机成为自20世纪20、30年代大危机以来最严重的危机，影响极其广泛和深远。为了抗击这场危机和尽快走出后危机的阴影，各国必然采取财政政策等手段刺激经济，通过加大产业结构调整来增强后劲。战略性新兴产业是以技术突破和重大需求为基础，具有知识密集性、物质资源消耗少、成长潜力大和综合效益好的特点的产业，理应承担起支持众多国家转危为安的历史重任。 (二)战略性新兴产业是产业革命浪潮在新历史条件下的新载体 从历史上看，产业革命往往是走出经济危机，进入新上升时期的主要推动力，每次重大经济危机都孕育着产业革命的新机遇，新兴产业的涌现会带来新一轮的经济繁荣。如1857年的世界经济危机使人类社会从蒸汽时代进入电气时代，出现了石化工业、汽车业、电力与电器等新兴工业；1929年的世界经济危机推动人类社会从电气时代跨入了电子时代；第二次世界大战的危机引发了世界第三次工业革命，原子能、航空航天和电子计算机等新兴产业高速发展；20世纪末的亚洲金融危机带来了互联网革命，使人们的生活方式发生重大改变，现代服务业出现重大变革。现阶段爆发的经济危机也将遵循这一历史规律，以产业革命方式带动世界重新走向繁荣。而在石油、天然气和煤炭等化石燃料的储量日渐枯竭、燃烧化石燃料带来碳排量迅速增加并使地球难以承受的情况下，以节能环保、新能源及新能源汽车、新材料等为突出代表的新兴产业自然顺应了新一轮产业革命的需要，成为发展的聚焦点。 (三)战略性新兴产业的特点决定了需要政府发挥独特作用 新兴产业都要经过产业生命周期的萌芽期阶段，初期难以获利，存在较高的技术风险。因而单独靠企业在市场中拼搏难度较大，发展较慢。当今世界经济全球化日趋深化，各国发展的竞争也更加激烈。具有高科技性质的新能源、新材料、生物和新一代信息技术等产业需要长期攻关、高额投资，更是离不开多方的大力支持。因而在新一轮产业发展的竞争中，各国政府必然以更多的关注、更大的力度对符合本国或本地区实情的战略性新兴产业予以扶植，提高其整体竞争力，帮助其迅速成长，这将成为今后相当长时期内世界多国发展战略的突出特征。

三、国外发展战略性新兴产业对我国的借鉴和启示 我国在抵御国际金融危机过程中同样对发展战略性新兴产业给予了高度重视。2010年10月，党的十七届五中全会进一步明确提出了培育发展战略性新兴产业的新任务。同时，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》就发展重点、目标、途径和政策措施、体制改革作出了新部署。在此情况下，我们应当继续高度关注世界范围内战略性新兴产业的发展态势及走向，并从中找出值得借鉴的地方。 (一)立足国情和区情，作出发展战略性新兴产业的深度选择 不同国家和区域的社会经济基础和特点有所差别，因而发展战略性新兴产业必须因时因地制宜，根据一个国家和地区的经济发展水平、科技和产业基础来科学选择重点产业和优先发展领域。在不同的经济发展阶段，针对本身经济发展的特点和初始条件，及时确定未来的新兴产业，用新兴产业替代已丧失比较优势的传统产业，以保证经济的长期繁荣发展。从上述各国的产业演进历程和当前所作的部署来看，战略性新兴产业的发展都遵循了这一发展规律。虽然我国已经确定现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等七个产业，但是在世界经济全球化不断演进的条件下，这些产业如何发展，哪些产业最终成为支柱产业或先导产业，国内各个地区选择哪些产业结点和领域作为自己的特色产业，这些都需要遵照规律办事，慎重抉择，进行深入的探索。在当前尤其要防止各地盲目跟风，为追求眼前利益一轰而起。 (二)构建良好的政策支持体系，促进新兴战略性产业发展 从现阶段国际经验来看，众多国家就战略性新兴产业的技术研发、支撑体系建设等方面投入大量资金，政府财税优惠政策对战略性新兴产业的推动作用无可比拟。美国总统奥巴马上台后，采取了一系列补贴、减税和政府担保贷款等措施，累计投入140亿美元财政支持电动汽车产业发展。此外，巴西发展乙醇燃料和韩国推行绿色新政等也都是通过补贴、设置配额等形式来顺利推进。从我国产业发展情况来看，战略性新兴产业在发展初期比国外很多国家更为稚嫩，更加需要依靠各级政府在法律、政策和资金等多方面的全方位扶持。但在扶持的过程中，要注意各项政策措施之间的互相协调和配合，既要强有力，又要富有针对性和实效性。由于战略性新兴产业发展面临着各种各样的不确定性，对其投资具有一定的风险性，我国必须出台相应政策，引导整个社会特别是民间资本投入该产业领域。 (三)做足前期准备，为新兴产业的发展营造良好的成长环境 从各国扶持新兴产业的一般做法来看，它们除了采取建立示范工程、加强前期宣传和培育市场需求等手段外，还辅以金融财税政策支持，以刺激新兴产业的发展。如美国十分重视以直接投入的方式为产业重大技术的研发和产业化提供资金保障。为此，针对我国战略性新兴产业处于发展初期面临成本偏高、市场认知度不够、产业配套体系不健全和资金投入严重不足等问题，在未来一段时间内，我国在发展战略性新兴产时，应注重发挥中央财政资金的引导作用，加强相关基础设施建设，规范市场竞争秩序，多元化多层次地支持新兴产业发展。 (四)掌握关键核心技术，赢得新兴产业持续发展的主动权 技术创新和应用是新兴产业的驱动力，战略性新兴产业的发展离不开科技的引领作用，而核心关键技术是战略性新兴产业持续发展的关键。谁掌握了核心关键技术，谁就在竞争中赢得主动权。在金融危机的背景下，有不少国家将科技创新作为“救市”的主要措施，不仅没有减少研发的投入，反而有所增加。如美国国会批准了奥巴马政府2010年财政预算，使2009年和2010年联邦科技投入比2008年财政实际增长了8.91％，成为美国历史上最大的科技投入；欧盟2009年财政预算加大了对科技创新、就业和区域发展的支持力度；韩国计划到2012年投资6万亿韩元研发绿色能源新技术。实践证明，依靠科技创新发展战略性新兴产业，既能够对当前调整产业结构起到重要支撑作用，更可以引领未来经济社会可持续发展的方向。因此，我国应进一步发挥社会主义集中力量办大事的体制优势，真正把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的支撑，尽快提升自主创新能力，掌握重点发展产业的关键核心技术。同时，要加大人力资源储备和引进，制定吸引国内高校、科研机构专家学者向企业流动的优惠政策，从政策和资金两方面吸引全球优秀人才来华创业，为掌握核心技术创造条件。

(五)完善法律监管体系，保障战略性新兴产业的健康发展 国外经验已经证明，新兴产业的法律制度和政策执行体系是否完善、能否得到持久的贯彻和执行，是关系该产业未来发展的重要因素。因此，建立并完善我国政府在战略性新兴产业方面的法律和政策执行监管体系，真正做到执法有力、高效监管，不仅是该产业发展的需要，而且还有利于我国相关企业的政策调整和促进整个国家战略性新兴产业的健康发展。