从国际经济新秩序角度看多边贸易体制的发展

提要：国际新秩序的主张由来已久，本文从国际经济新秩序的演进入手，通过论述现行WTO体系对国际经济新秩序的回应及其不足，阐明了在经济全球化的大背景下，必须依照国际经济新秩序的要求对WTO体制进行改造，否则WTO体制将走向没落。还初步探讨了多边贸易体制的若干基本法则及未来的对策 .

在当今世界，经济的全球化把各国紧紧地联系在一起，国际合作共谋发展成为指导国际经济交往的一项指导性原则。建立国际经济新秩序的要求比以往任何时候都显得更为迫切。WTO作为制定国际经济规则的主要 组织，也必须朝着这一方向前进，如果不反映国际经济新秩序的要求，多边贸易体制的前景将面临着严重的威胁，一个公平理性的多边贸易体制将离我们越来越远。

一、国际经济新秩序的内涵及其演进

“秩序”（Order）这一术语从上讲是指体现权利义务某种程度上一致性、连续性和确定性，是调整人类事务的各种规则的总和。所谓国际经济秩序是指在世界范围内建立起来的国际经济关系以及各种国际经济体系与制度的总和，是使世界经济作为有内在联系和相互依存的整体进行有地发展与变化的运行机制。

（一）国际经济新秩序的提出及其演进

二战之后，在1947年以美英为首召开的布雷顿森林会议上，签定了《国际货币基金协定》、《国际复兴开发银行协定》以及《关税与贸易总协定》，由此在国际贸易与国际领域形成了国际性的制度安排，这三大协定构成了战后国际经济秩序的基本法律框架，但其本身主要反映了以美英为首的发达国家的利益和要求，是殖民主义国际经济关系的产物，无法反映二战以后国际形势的深刻变化。

二战以后国际格局发生显著变化，一大批殖民地国和附属国纷纷摆脱殖民统治而成为政治上独立的新兴主权国家。但是，旧的经济格局并没发生明显变化，原有的殖民主义经济结构和垂直分业状况仍然使新兴国家无法摆脱发达国家的控制，严重阻碍了发展家的发展，因此发展中国家面临着改革和破除旧的国际经济秩序，建立国际经济新秩序的使命。所谓国际经济新秩序是指“在当今的世界经济环境中促使发展中国家的经济和社会进步，对反映旧国际经济秩序的现行国际经济结构进行调整和改变。” 最早提出国际经济新秩序概念的是阿根廷著名经济学家劳尔。普雷维什（Raul Prebish），他提出的“中心-外围论”（Centre-periphery Doctrine）主张外围国家要发展，就要从各个方面打破这种不合理的中心-外围结构，争取建立新的国际经济秩序。1955年4月召开的亚非会议第一次提出了要求变革旧的国际经济秩序的呼声。1964年8月不结盟国家第二届首脑会议上首次提出建立“新秩序”的口号。在第三届不结盟国家首脑会议上，建立“新秩序 ”的纲领大体形成。随着建立国际经济新秩序的浪潮日益风起云涌，在发展中国家的努力斗争下，联合国大会于1974年5月相继通过了《建立新的国际经济秩序宣言》（以下简称《宣言》）和《建立新的国际经济秩序的行动纲领》（以下简称《行动纲领》）。《宣言》和《行动纲领》确立了建立主权平等、公平互利的新国际经济秩序的基本目标，以及实现这个目标的行动纲领。1974年12月，大会又通过了《各国经济权利义务宪章》（以下简称《经济宪章》）。这些文件的通过，为建立国际经济新秩序奠定了政治和法律基础。

（二）国际经济新秩序的内涵诠释

1.国际经济新秩序与公平互利。《经济宪章》在序言和第一章中多次强调平等互利是各国间经济关系和国际合作的基本原则，国际经济新秩序要求各国都能平等参与国际经济合作与交往，公平分享由此产生的利益。这就要求对传统的平等观进行革新。国际经济新秩序中的平等不仅是各方地位上的平等，而且包括功能上的平等，各国都必须有权充分和有效地参与国际经济决策，摒弃那种不顾发展水平不平衡现状的导致权利义务失衡的形式平等，逐步树立实质的公平观念，使国际经济秩序能增进人类的普遍福利。

2.国际经济新秩序与发展权。众所周知，发展权作为一项人权已被国际社会普遍接受，发展权实际上也反映在国际经济新秩序的概念中。国际经济新秩序要求各国都有均等的发展经济的机会，以重新平衡国际经济关系、国际经济制度，创造更有利于发展中国家发展的环境和机制。在当今的国际条件下，由于全球化所带来的“南北差距”的扩大，处理发展中国家和发达国家的经济关系，必须适用更有利于发展中国家发展的原则和规则，这也可以看作实现基本人权的一部分。

3. 国际经济新秩序与可持续发展。传统的观点一般把可持续发展仅与环境保护联系起来，是作为国际环境法的一项原则提出来的。可持续发展原则应该还可以作某种内涵上的扩充解释。在全球化迅速推进的背景下，世界经济的互赖性依存性与日俱增，发展是一个相互作用的过程，只有发展中国家的经济也得到发展，包括发达国家在内的世界经济才能有持续发展的后劲，二者是“一损俱损、一荣俱荣”的关系。亚洲金融危机波及全球，9.11后全球经济持续走跌即为明证。《经济宪章》序言中指出“在严格尊重每个国家主权平等的前提下，……。促进集体经济安全以谋求发展特别是发展中国家的发展。”各国都必须抛弃狭隘的做法，着眼整个国际社会经济的共同可持续发展，实现真正的“非零和搏弈”。

二、WTO对国际经济新秩序的回应及其困境

由于广大发展中国家对建立国际经济新秩序的迫切需求，而且随着第三次革命的发展，经济全球化趋势已不可逆转，世界经济日益成为一个唇齿相依的整体，各国之间经济依存度大大加强，发达国家已很难忽视发展中国家的声音。在发展中国家的不懈努力下，作为国际经济秩序组成部分的多边贸易体制也正视现实采纳了一些建立国际经济新秩序所必须的做法，但由于多边贸易体制由发达国家主导，其对建立国际经济新秩序要求的反映十分有限，离目标还很遥远。

（一）GATT/ WTO对建立国际经济新秩序的回应

多边贸易体制对国际经济新秩序的回应主要表现在对发展中国家优惠待遇的规定上。在GATT时代，对发展中国家特殊和优惠待遇的规定经历了这样一个演变过程：（1）GATT第18条的规定。GATT成立之初，第18条包含了对发展中国家优惠待遇的规定，其目的是为了对发展中国家发展经济提供某些额外的灵活性，以便利发展中国家经济的快速和积极发展，第18条A、C节规定允许发展中国家在一定条件下为建立和促进某一产业的发展而背离其关税承诺和某些政府援助措施。B节则允许发展中成员可在国际收支困难情况下实施进口数量或价值限制。D节还规定即使一成员不符合上述条件，但只要仍处于发展过程中，该成员仍可依C节采取措施。（2）总协定第四部分的增加。在发展中国家争取下，GATT于1965年增补了“贸易与发展”部分，阐明了指导缔约国在处理发展中国家经济和贸易事项的基本原则和目标，非互惠原则成为指导总协定活动的一项基本准则。（3）。“授权条款”（Enabling Clause）的确立。在1979年结束东京回合之际，缔约国大会通过了一项《差别和更加优惠的待遇、互惠和发展中国家进一步参与的决定》，也即“授权条款”。该条款列出的主要差别和优惠待遇包括：发达国家根据普惠制对来自发展中国家的产品的优惠关税待遇；在非关税措施方面的差别和更优惠待遇；发展中国家之间为相互削减或取消从对方国家进口的产品所征收的关税；对最不发达国家的特殊待遇。

在WTO时代，《建立WTO协定》的序言中明确规定，应确保发展中国家与其经济发展相适应的国际贸易增长的份额，从而将优惠待遇原则融入世界贸易组织的宗旨之中。除此以外，乌拉圭回合的一系列单独文件几乎无一例外地表明了考虑对发展中成员优惠待遇的态度，而且用专门条文予以规定。发展中国家被允许有一定的过渡期，如发展中国家提供的以使用国产品为条件的补贴，自1995年1月1日起最不发达国家可将此项补贴保留8年，其他发展中国家可保留5年。在《服务贸易总协定》（GATS）中规定应对发展中成员的发展水平和政策目标予以尊重，以便利他们的更多参与。《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）中规定发展中国家与发达国家发生争端，专家小组必须至少有一名来自发展中国家的成员，对发展中成员的技术和法律援助等等。

WTO体系体现了国际贸易秩序从“实力导向”到“规则导向”的转变。纵观多边贸易体制的发展轨迹，随着经济全球化的推进，制度的全球化也在发展，WTO体系也反映了国际贸易秩序逐步从弱肉强食的无序状态向相对有序状态调整，这就为催生国际经济新秩序提供了可能。

（二）WTO体系的缺陷与不足

WTO体制取得了一些成就，但由于国际社会主权林立的结构现状，各国均在国际经济关系中谋求自身利益的最大化，既得利益集团和某些发达国家千方百计维持现有的利益格局，这使得建立国际经济新秩序阻力重重，WTO体系在这方面的作为极为有限仍存在不少的缺陷：

1.WTO的决策程序缺乏民主性。多边贸易谈判制定规则的过程中，中成员和最不发达成员往往被排 除在外，他们只是列席听会，却无缘真正参与WTO规则的制定。即便多边贸易谈判的议程也经常是由发达国家提出和确定的，发展家处于被动接受和应付的状态。发达国家总是仅仅从自身利益出发来行事，而不尊重发展中国家的正义要求，他们在WTO机制中主导了决策过程，这使得WTO的决策缺乏普遍性。发展中国家和最不发达国家的利益以及国际新秩序在多大程度上得到体现就可想而知。

2.对发展中国家优惠和特殊待遇条款可操作性欠佳，发展中成员很难真正受益。WTO体系中对发展中成员的差别和优惠待遇条款往往使用“尽力”、“可以”、“考虑”等轻描淡写的词汇，如GATT第四部分的许多条款都用语模糊，闪烁其辞，具有很大随意性，使发达国家经常以各种借口或因“被迫原因”等而拒绝履行义务，发展中成员的利益难以得到有效保护。GATT第18条的实施也有着严格的限制和约束，并且申请手续烦琐，发展中国家几乎无法从中受益。该条规定如一发展中成员如依第18条ABC节采取措施，必须满足四个条件，援用A节和C节的成员可能要向受到的成员提供补偿。 普惠制的基础相当薄弱，使用十分笼统的语言，而且取决于施惠国单方面的态度，在优惠的范围、受惠国的范围以及保护范围等方面限制重重，发展中成员很难据以提出确定的权利主张。我国学者赵维田认为乌拉圭回合最后文本削弱了对发展中国家的待遇，偷梁换柱地用“最不发达国家”（Least—Developed Countries）一语代替了“发展中国家”的概念。

3.WTO体制内权利义务的失衡。由于在WTO体系中仍然是经济实力强大的发达国家居于主导地位，发展中国家利益很难得到保障。一方面，由于发展中国家为避免被进一步边缘化的命运，不得不被WTO裹挟着前行，从而使得他们必须依据WTO调整国内经济体制，接受发达国家制定的经济规则，一定程度上丧失了制定经济政策的灵活性，承担了与其经济发展水平不符的法律义务，这对发展中国家的经济无疑是雪上加霜。另一方面，发达国家不顾发展中国家的现实状况，有选择地扩大自由化，把诸如投资措施等纳入WTO体系内，却对发展中国家享有比较优势的部门如农业纺织品等部门迟迟不愿放松政策。发展中国家在WTO体系内的权利得不到有效保障，却不得不承担苛刻的调整义务。

4.WTO争端解决机制（DSB）的缺陷。《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）中对发展中国家的特殊待遇条款因为缺乏实质，因而无法收到实效。争端解决冗长的期限使得即使胜诉的发展中国家在程序结束后获得救济也无法挽回其受到的巨大损失。此外，因争端解决程序涉及复杂的技术和法律事项，发展中国家难以很好利用该程序。最后，关于争端解决报告执行的最后手段是报复，而经济实力在实施报复程序中起着至关重要的作用，发展中成员由于实力弱小，使用报复手段根本无法发生实际效力。

三、WTO体系发展的若干基本法则及其对策

（一）WTO体系发展的基本法则

建立国际经济新秩序是促进全球经济稳步持续发展的必然要求，多边贸易体制作为国际经济秩序的组成部分，尤其应该在其中发挥应有的作用，而不能裹足不前。只有依照建立国际经济新秩序的要求对原有WTO体系进行修正，WTO才能找到发展的动力和方向，否则WTO能走多远是值得怀疑的。鉴于WTO存在的缺陷，我们认为其改革应遵循如下基本法则：

1.加强WTO决策程序的民主性和透明度。国际经济规则的制定是全球化的必然要求，而WTO在其中扮演着十分重要的角色。WTO规则的制定是通过多边贸易谈判来完成的，只有让世界各国都能同等程度地参与，各国都得到发表自己意见的机会，才能保证规则的合理性和普遍性。WTO议事规则的民主性是多边贸易体制获得公信力的保障。如果说WTO决策过程总是由少数几个发达国家控制，那么制定出来的规则就只能算是发达国家的专断，称不上真正的多边贸易体制，并不能代表国际的共同利益。

2.加强对现有的有关发展中国家特殊待遇规定的执行和完善。WTO必须加强对现有的优惠待遇规定的实施状况进行审查，对相关条款加以明确和细化，增强其可操作性，并纠正那些空洞无物含糊其辞的说法，保证其落到实处，使发展中成员真正获得好处。对于普惠制的规定，应该强化其法律基础，发达成员应主动配合，使之真正成为发展中成员能主张优惠待遇的法定权利，在这方面，WTO不应该止步不前。

3.WTO体系应维持各方利益的衡平，倡导公平理念。公平不应该仅仅是形式上的机会均等，在全球化进程中，更应该促进各国的共同发展，发展中国家不应成为全球化的牺牲品，不应该被抛弃在公平分配的轨道之外。当前对世界贸易组织作用的认识必须有所革新，多边贸易体制应该优先考虑建立国际经济新秩序，促进发展中国家的发展。建立国际关系的分配正义不应是乌托邦，在互惠的思想基础上达成分配正义原则的协议成为国际社会的特征。 在WTO的发展进程中，应该建立新的平等观，克服原有的僵化性、封闭性，通过制定新的国际经济规则使国际经济秩序保持稳定，以谋求不同意识形态、不同发展水平的国家的共同进步。

4.WTO争端解决机制应得到强化，使之真正成为的“守护神”。WTO体系推定参与争端解决程序的参加者具有相似的实力，这是与实际不符的。在DSU中针对发展中国家和最不发达国家的优惠安排规定是无力且缺乏诚意的，这反映了发展中国家仍处于弱势地位。在WTO的执行程序中，报复作为最后手段，对发展中国家来讲根本不足以奏效。WTO成员有必要通过评审对DSU的规定进行澄清和明确，促使DSB的完善和合理化。对争端解决机制的审查和进一步完善必须使之反映各国实力的差距，为相对弱小国提供真正平等的竟技舞台，实现“形式正义”到“实质正义”的转变。 如果DSB不能致力于维护发展中国家在多边贸易体制下权利义务的平衡，其权威性将无法得到承认，最终会损及多边贸易体制的健康发展。

（二）向着国际经济新秩序迈进：反思与对策

建立国际经济新秩序，就是要实行各国主权与经济权益的平等，建立公平互利的贸易制度。确立大小国家在国际经济规则制定中的平等决策权，调整国际经济结构，改革世界范围内的不合理的生产体系和贸易的单一格局。WTO作为国际经济秩序的重要一环，也应该且能够在建立国际经济新秩序中发挥重大的作用。必须对WTO依据国际经济秩序的目标作出修正，更多地维护发展中国家和最不发达国家的利益应该成为优先考虑的一个方面。对发展中国家的优惠待遇实质上是为了纠正现有的不平等秩序，创造一种发达国家与发展中国家之间的新的均衡态势。除此之外还要保证和加强发展中国家的参与。WTO体系必须否定弱肉强食的价值观，而代之以共享的、公平正义的价值观，也惟有如此，WTO才能获得发展的持久动力，多边贸易体制才不至于走向没落。多哈会议的结果是启动了多哈发展议程。正如欧洲委员会贸易委员帕斯卡。拉米所说，“WTO能够而且必须成为这样的组织：对规则的制定、自由和管制间取得均衡、发展等方面都给以平等的关注。”

建立国际经济新秩序不仅仅是为了促进发展中国家的经济发展，而是着眼于整个国际社会的共同利益，即国际经济集体安全利益。 发达国家应该意识到：发展是一个相互作用的过程，即使是最强大的国家也无法脱离整个国际社会而孤身独行，发达国家的繁荣和发展中国家的经济发展是紧密相联的。发达国家在WTO体系内应该承担与他们的权利相适应的义务，即积极合作地实施对发展中成员的优惠待遇，主动对发展中成员进行援助。因为南北国家的贫富差距和发展水平差异的增大只能使发达国家最终失去进步的基础和动力。发达国家应该以一种崭新的思维方式来处理国际事务，认识到建立国际经济新秩序、改造WTO的重要性。

在当今主权林立的国际社会，各国都力图谋求自身利益的最大化，建立国际经济新秩序必然会遭遇既得利益者的阻挠，发展中国家要想真正有效地参与WTO体制，最根本的还是加速发展自身的经济，以便进一步改造多边贸易体制的规则。在目前新一轮谈判前景尚不明朗的情况下，发展中国家应该重视区域合作。区域集团化的加强，在很大程度上可以增强某些中小贸易国在多边贸易体制中的谈判地位和发言权，改善贸易大国操纵多边贸易体制决策程序的局面，东盟六国在当前多边贸易领域发挥越来越重要的作用就说明了这一点。 区域经济组织可以通过其机制较国际性经济组织更宜促使区域各方协调利益和政策，尤其是南北国家 之间的区域经济一体化在一定程度上可以为多边贸易体制的制度革新提供先例，起到“试验场”的作用。除此之外，在未来的国际经济规则创建过程中，发展中国家应该更加注重避免彼此的立场分散化，缩小分歧，以求在多边造法中发挥应有的影响力。事实上，发展中国家对区域一体化的重要性有了再认识，比如中国已与东盟达成建立中国-东盟自由贸易区的 协议，另外，中国也提出了建立中国大陆和港澳之间自由贸易区的设想。

四、小结

随着经济全球化的发展，各国经济互赖性与日俱增，世界经济开始成为一个密切联系的有机整体。国际社会的发展和繁荣取决于其所有成员的经济发展和进步，建立国际经济新秩序成为社会发展客观的必然要求，国际协调与合作的迫切性尤为明显。必须依照建立国际经济新秩序的要求对现有的WTO体系进行改造，使之更符合国际社会 的共同利益，而成为一个真正互利共赢的多边贸易体制。这也是WTO体系获得持久生命力的关键所在。