世界银行与国际货币基金组织贷款交叉条件的法律分析

关键词: 世界银行/国际货币基金组织/贷款交叉条件/政策性贷款

内容提要: 世界银行与国际货币基金组织在为借款国提供贷款援助时，通过交叉设定贷款条件强化贷款条件对借款国的约束力。依交叉条件设置方式不同，可分为正式的贷款交叉条件与非正式的贷款交叉条件，其中世界银行在贷款协议中对国际货币基金组织贷款条件的交叉引用，使得国际货币基金组织非条约性质的贷款条件获得了法律约束力。中国应未雨绸缪，推动国际金融组织贷款条件的实体内容与设定程序改革，并采取必要的措施弱化贷款交叉条件的法律约束力。 贷款条件，一般理解为贷款方在向借款方提供贷款时所设定的条件，具体包括贷款的使用途径、还款日期、还款方式等，究其目的，主要在于保障贷款的安全性。对于发展性的国际组织而言，在保障贷款安全的同时，还着眼于贷款的功能性，即通过对贷款有效的、正确的利用，促进借款国的经济发展与社会进步。在世界银行与国际货币基金组织提供的金融援助活动中，贷款条件（loan conditionality）构成其核心要件，频繁出现在世界银行与国际货币基金组织的相关正式文件中。 然而，何为“贷款条件”，世界银行与国际货币基金组织均未对其进行过正式的、官方的定义。Goseph Gold对国际货币基金组织的贷款条件进行分析时指出，贷款条件是指国际货币基金组织希望成员国按照组织协定的宗旨和条款的方式利用组织贷款而应遵循的政策[1]。笔者以为，从提供贷款的国际金融组织角度看，贷款条件是其为保障贷款安全与功能实现的限制性政策；从借款国角度看，贷款条件是借款国对国际金融组织所作出的一般性承诺。 学界对国际金融组织贷款条件的研究相对较多（注：仅以国内研究为限，研究国际货币基金组织贷款条件的主要论文有：徐崇利.国际货币基金组织贷款条件的利益分析和法律性质[J]中国法学，1999（5）；温树英.国际货币基金组织贷款条件改革的法律分析[J]山西大学学报，2006，（4）；鄂晓梅.析IMF贷款条件的法律效力[J]法学评论，2002（5）；曹勇.国际货币基金组织贷款条件研究：以阿根廷为例[J]国际金融研究，2005（11）；曹勇.国际货币基金组织贷款的政治经济学分析：模型与案例[J]国际政治研究，2005（4）。相对而言，研究世界银行贷款条件的论文较少，主要有刘音论世界银行政策贷款条件性的概念及其发展[J]保山学院学报，2010（1）；方长荣世界银行非自愿政策与我国水库移民政策的比较分析[J]河海大学学报，2002（2）），相对而言，对有关世界银行与国际货币基金组织两大最为重要的国际金融组织贷款交叉条件的研究却较为薄弱。（注：部分国际货币基金组织贷款条件的研究论文涉及到贷款交叉条件，但均未展开深入分析。目前相关的专题性论文仅有Sidney Dell. The Question of Cross-Conditionality. World Development，Vol. 16，1988：557-568； Nicholas Kremmydas. The Cross-Conditionality Phenomenon-Some Legal Aspects. The International Lawyers，Vol. 23，1989：651-675. 国内对相关问题的研究尚付诸阙如。）然而，随着世界银行与国际货币基金组织功能界限的日渐模糊，以及金融危机背景下两者在全球范围内提供金融援助的活动不断增加，贷款交叉条件出现的频率也日趋频繁，因而对借款国政治、经济乃至社会生活的影响（包括负面影响）也在日益深入。我国国际收支状况良好，外汇储备充足，现阶段暂无利用国际货币基金组织贷款的需要，主要是利用世界银行贷款，但并不排除未来利用国际货币基金组织贷款的可能，从而导致贷款交叉条件应用于我国。对此，有必要未雨绸缪，对世界银行与国际货币基金组织的贷款交叉条件从法学角度进行研究，以便为我国在面临贷款交叉条件时提供应对之策。 一、贷款交叉条件的类型分析 有学者指出，贷款条件在严格意义上并非具有确定内涵和外延的法律术语，不具有规范性，只是对客观现实和事实状态的描述而已[2]。相较贷款条件，贷款交叉条件的内涵与外延更加模糊、混沌。无论是世界银行还是国际货币基金组织，都未在正式文件中对贷款交叉条件进行过定义。 一般认为，贷款交叉条件是指贷款方与借款方在贷款协议中规定，如果借款方未能遵守或履行另一贷款方在另一贷款协议中所设定的贷款条件时，则视作借款方未遵守本贷款协议。在国际金融法领域中，贷款交叉条件主要出现在世界银行与国际货币基金组织的贷款文件中，比如世界银行在贷款协议中提及国际货币基金组织对某一借款国的贷款条件，并将借款国遵守或履行该贷款条件作为获得世界银行贷款的先决条件之一，在借款国未能符合上述要求时，世界银行则拒绝提供贷款。依据国际金融组织在贷款文件中对另一国际金融组织贷款条件引用方式的不同，可以将贷款交叉文件分为正式的贷款交叉条件与非正式的贷款交叉条件。 （一） 正式的贷款交叉条件 正式的贷款交叉条件是指，某一国际金融组织在决定是否向借款国提供贷款，以该借款国是否遵守并实施另一国际金融组织的贷款条件为必要的前提，否则该国际金融组织将拒绝提供贷款。在正式的贷款交叉条件情形下，成员国向世界银行申请政策性贷款（注：政策性贷款（policy-based lending），是世界银行用于帮助借款国恢复国际收支平衡、弥补国内政策改革与制度建设方面资金短缺问题的短期贷款，旨在实现借款国的宏观发展目标。与世界银行的项目贷款相比，政策性贷款的贷款周期较短，贷款资金的支付程序也较为简便。）时，世界银行要求该借款国必须首先或同时向国际货币基金组织申请贷款，并必须首先或同时遵守国际货币基金组织在贷款协议中所设定的贷款条件，才能向世界银行申请政策性贷款。反之亦然。有学者对贷款交叉条件的具体情形予以列举，指出正式的贷款交叉条件产生于如下四种情形：（1）某一国际金融组织对另一国际金融组织拟提供的贷款或者既有贷款款项的支取行使或试图行使否决权；（2）双方达成正式的协议，在未取得一方同意的情况下，另一方不向任何成员国或特定成员国提供贷款或其他相关安排（如国际货币基金组织的备用安排）；（3）双方达成正式协议，规定在未取得一方同意的情况下，另一方停止向任何成员国或特定成员国提供先前同意的贷款或安排；（4）根据双方之间的安排，一方的官方行为，尤其是宣布借款国丧失向本组织借款的资格，可同时导致该借款国无法获得另一方的贷款[3]。 在贷款实践中，国际货币基金组织主要通过备用安排的方式向借款国提供贷款。在备用安排方式中，借款国应向国际货币基金组织提交意向书，并就为取得贷款资金拟采取的国内经济政策改革与国际货币基金组织进行协商、确定，并以此作为国际货币基金组织是否决定提供贷款的条件。由于在国际货币基金组织的贷款程序中，贷款条件系由借款国单方面提出并经与国际货币基金组织磋商后确定，借款国主动在意向书中设置贷款交叉条件的可能性极小，而国际货币基金组织在协商过程中添加该贷款交叉条件的可能性也不大。因此，一般情况下，国际货币基金组织的贷款程序不太可能产生贷款交叉条件。相对而言，由于世界银行在提供贷款时，要求与借款国签订贷款协议，因此可能会出现贷款交叉条件。如1977年，世界银行在向牙买加提供贷款时，在贷款协议中设置的贷款条件之一，即是要求牙买加政府必须先向国际货币基金组织申请获得一定额度的备用安排[4]。 构成正式的贷款交叉条件须符合如下三个要件：首先，贷款交叉条件系由世界银行执行董事会在考虑向借款国提供结构调整贷款时所设定，其目的在于实现世界银行与国际货币基金组织贷款安全的交叉保障；其次，贷款交叉条件应包含在世界银行的贷款协议中，构成贷款协议的正式条款之一，从而确保贷款交叉条件的法律约束力；再次，贷款交叉条件应明确提及借款国与基金间备用安排所设定的条件。如果贷款交叉条件仅仅提及备用安排的贷款条件，而未将其作为世界银行发放贷款的先决条件，则不构成正式的贷款交叉条件。 （二）非正式的贷款交叉条件 正式的贷款交叉条件在实践中较为少见，目前仅有一例，即前已提及的1977年世界银行在向牙买加提供的贷款协议中所设定的获得贷款的先决条件。世界银行与国际货币基金组织通常采取非正式的、隐性的贷款交叉条件。 非正式的贷款交叉条件是指，世界银行与国际货币基金组织均表示对对方的贷款条件予以充分的尊重，在不存在正式协议安排的情况下，世界银行与国际货币基金组织各自、独立的贷款决策导致同样的贷款条件的设置[5]。与正式的贷款交叉条件相比，在非正式的贷款交叉条件下，另一国际金融组织的贷款条件对本组织贷款条件的设置及是否提供贷款并无实质性的约束力。以政策框架文件（Policy Framework Paper，简称PFP）为例，借款国在贷款申请时应向世界银行与国际货币基金组织的工作人员同时提交PFP并进行磋商，并最终交各自机构的执行董事会批准通过。世界银行执行董事会应首先就PFP进行讨论，讨论的重点在于文件的发展性与结构性部分。国际货币基金组织则参考世界银行的评估结果对PFP进行讨论，但国际货币基金组织仍保持相对独立性，不必一定接受世界银行的意见。 从理论上讲，非正式的贷款交叉条件包括如下三种方式：（1）间接的、非正式的磋商式贷款交叉条件，即世界银行与国际货币基金组织就是否向借款国提供贷款进行非正式的最后磋商，并就贷款条件的设置达成一致。这种非正式的磋商被认为是间接的、非正式的磋商性贷款交叉条件[4]。在这种非正式的贷款交叉条件设置过程中，世界银行与国际货币基金组织均是通过与借款国的磋商，说服借款国接受其贷款条件。如果借款国不予接受，则两个国际组织均无法在贷款协议中添加其贷款条件。即使世界银行与国际货币基金组织最终拒绝贷款，也不会明确将借款国未接受或执行其他国际组织的贷款条件作为拒绝提供贷款的理由。（2）相互依赖性的、间接的、非正式的经济性贷款交叉条件，即世界银行与国际货币基金组织就某一借款国的贷款申请设置了类似的贷款条件。（3）非正式的、间接的、金融性的贷款交叉条件：某一国际金融组织影响另一国际金融组织贷款条件的设置，是通过商业银行、区域性发展银行、双边或多边的贷款方等其他参与方，在多方间形成错综复杂的贷款交叉条件。如国际货币基金组织宣称某借款国未遵守其贷款条件，则其他商业银行可能降低对该国的信用评级，并将银行业务撤出该国，从而可能影响到借款国的的经济状况，进而可能影响到世界银行政策性贷款的提供。再如，世界银行可能影响商业银行对借款国信用度的判断，从而导致借款国在国际金融市场上的地位下降，进而影响到该国的信用政策和外汇储备，最终对国际货币基金组织是否继续支持该国的项目贷款产生负面影响[6]。 二、贷款交叉条件的法律分析 （一）贷款交叉条件的法律性质 如前所述，在非正式的贷款交叉条件情形中，一国际金融组织所设定的贷款条件对另一组织的贷款行为并无实质性的影响，不具有法律上的约束力。在某些情况下，两个国际金融组织在贷款条件上的重合仅仅是一种巧合，并不具有法律上的联系。因此，非正式的贷款交叉条件并不具有在法律上进行讨论的必要。在正式的贷款交叉条件情形中，国际货币基金组织的贷款条件会对世界银行贷款条件的设置以及贷款行为产生实质性的影响，因而有必要对国际货币基金组织贷款条件在世界银行贷款协议中的法律性质进行探讨。 Richard Edwards指出，在某些情况下，世界银行将国际货币基金组织在备用安排或延期安排中对借款国的结论作为是否向该国发放贷款的条件。在这种情况下，世界银行执行董事会在批准该项贷款前，贷款条件已经得到了满足，因此无须再在贷款协议或担保协议中作出特别约定[7]。Nicholas Kremmydas指出，国际货币基金组织的备用安排或者其他类似安排并非世界银行贷款协议中的条件，而是先决条件（precondition），因而无须在世界银行贷款协议中对此予以明确[8]。普遍的观点是：在正式的贷款交叉条件中，国际货币基金组织所设置的贷款条件构成世界银行是否与借款国签订贷款协议或发放一次性贷款或后续贷款的先决条件。 在正式的贷款交叉条件中，基金的备用安排以及其中所设置的贷款条件，被认为是世界银行促进成员国采纳并执行结构调整贷款项下成员国规划的必要矫正措施。在世界银行贷款协议中将其设置为贷款的先决条件，其目的是为了确保该成员国规划的成功实施。可以认为，这种先决条件构成世界银行贷款条件的延展，也是弱约束力的基金贷款条件借世界银行贷款协议实现“硬化”的方式。 在世界银行的结构调整贷款中，成员国应首先就贷款申请事宜与世界银行进行预磋商，并在磋商的基础上提交“发展政策书”（letter of development policies），表明其执行经济发展规划的意愿，以符合结构调整贷款的要求。在某些情况下，成员国提出的经济调整规划与之前国际货币基金组织的备用安排设定的贷款条件相近。发展政策书类似于国际货币基金组织的意向书，是成员国向世界银行申请结构调整贷款的重要组成部分。在发展政策书中，借款国需阐述引致此次贷款申请的特殊情况、政府的发展目标，以及拟采取的经济发展政策，以表明其克服本国经济所面临的结构性问题等内容。世界银行对发展政策书进行审查，如审查通过，则与借款国签订贷款协议并发放贷款。 发展政策书的法律性质与意向书有所不同。一般认为，国际货币基金组织的意向书不构成国际货币基金组织与成员国间的国际性协议，在意向书基础上产生的备用安排也不具有法律约束力[9]。相对而言，发展政策书与在发展政策书基础上达成的贷款协议，具有国际条约的法律效力。有学者指出，成员国向世界银行申请结构调整贷款时，在发展政策书中表明本国的经济发展规划以及为获得贷款而实施这些规划的意愿，可视作成员国向世界银行发出的要约，而世界银行接到成员国的贷款申请后与成员国进行磋商，并对磋商后达成共识的贷款条件表示接受，则视为世界银行作出的承诺[8]644。借款国与世界银行在共识的贷款条件的基础上签订贷款协议，如借款国未能遵守贷款协议，则应视为违反国际条约，其中包括借款国未能履行或实施贷款协议中作为交叉条件的国际货币基金组织贷款条件这一情形。国际货币基金组织的贷款条件通过世界银行贷款协议的交叉引用，构成国际协议的一部分，对借款国具有法律约束力。 （二）贷款交叉条件的合法性 世界银行与国际货币基金组织均在其成立协定中提到应与其他相关的国际组织进行合作。《国际复兴开发银行协定》第5条第8项规定，世界银行应在本协定条文范围内，与任何一般的国际组织和在有关领域内有专门责任的公共国际组织进行合作。在涉及贷款申请或担保事项时，世界银行应适当考虑其他相关的国际组织的意见与建议。《国际货币基金协定》也有相关规定。《国际货币基金协定》第10条规定，基金应在本协定条文范围内，与一般的国际组织和在有关领域内负有专门责任的公共国际组织进行合作。 世界银行与国际货币基金组织在20世纪40年代产生之初，对各自在国际金融事务中的职能有着明确的分工。根据《国际复兴开发银行协定》第1条，世界银行的宗旨主要在于通过促进私人投资尤其是国际私人投资，鼓励通过国际投资以发展成员国生产资源的方式，促进国际贸易长期均衡的增长。根据《国际货币基金协定》第1条，国际货币基金组织则着眼于借款国的宏观经济政策如货币政策与外汇政策管理，旨在成员国出现国际收支失衡的情况下，为其提供短期贷款以促使其尽快恢复收支平衡，促进贷款资金的迅速回笼以满足其他成员国的需要。具体到贷款方面，世界银行旨在通过项目贷款为具体项目的建设提供长期贷款，而国际货币基金组织则是提供短期贷款以解决成员国短期内的国际收支失衡问题，两者在贷款事项上存在明确的界限。然而随着世界银行与国际货币基金组织贷款业务的调整，两者在贷款事项上逐渐出现重合。自1980年以来，世界银行开始拓展政策性贷款业务，推出结构调整贷款等非项目贷款业务，旨在为借款国填补政策改革和制度建设方面的资金短缺提供短期贷款。世界银行在提供调整贷款时，对借款国设置的贷款条件包括债务管理、进出口政策、汇率政策、货币政策等传统上属于国际货币基金组织职权范围内的事项。世界银行之所以将贷款业务拓展到调整性贷款领域，是因为世界银行推动世界经济发展这一目标的实现，与国际贸易收支失衡、贸易限制、通货膨胀等短期经济平衡问题的解决密切相关，进言之，后者问题的解决构成前者目标实现的基础。与此同时，国际货币基金组织认识到，发展中国家经济问题的根本解决，需要对其国内经济进行结构性改革，促进生产性投资，从而实现经济与出口的稳定增长，相应的贷款条件也逐渐转向以基本政策改革、部门平衡和长期调整为特点的“供给管理”政策，更加重视增收对平衡发展中国家国际收支状况的作用[10]。 两者职能重合的区域越多，意味着两者在贷款条件方面进行交叉设定并借以实现交叉强化的空间更大。贷款交叉条件的出现，实质上是以交叉强制守约的方式强化两大国际金融组织各自贷款条件对借款国的约束力，有利于保障贷款资金的安全与有效利用。 但是，细究之，世界银行与国际货币基金组织的贷款交叉条件缺乏合法性依据。《国际复兴开发银行协定》与《国际货币基金协定》在有关贷款条件条款中，均未提及贷款交叉条件，这表明贷款交叉条件的设定与实施缺乏正式的国际法依据。根据《国际复兴开发银行协定》第5条第8项第b款规定，世界银行在对贷款申请作出决定时，如果有关事项直接属于其他国际组织的职能范围之内，而且该国际组织的参加者主要为世界银行各成员国，则世界银行应对该组织所提供的意见和建议加以考虑。但该款仅规定，世界银行应对其他国际组织的意见和建议“加以考虑”，并未规定世界银行的贷款条件应受其他国际组织包括国际货币基金组织的意见的约束。因此，世界银行如果在贷款协议中设置正式的贷款交叉条件，可能导致其违反国际法。反之，在《国际货币基金协定》中并未提及国际货币基金组织在贷款或其他事项中应该考虑其他国际组织包括世界银行的意见与建议。世界银行与国际货币基金组织也对设置贷款交叉条件表示反对。世界银行与国际货币基金组织在1989年协定中对两者的职能分工进行明确时指出，两者应避免在贷款协议中设置贷款交叉条件[11]。 即使如此，就目前而言，尚很难一概而论贷款实践中贷款交叉条件的设置存在违反国际法之处。究其原因： 1. 宽泛的协定条款预留了贷款交叉条件存在的空间 基金在贷款业务中主要采取意向书或备用安排的方式，其中所提及的目的与政策主要源于经济学意义，这使得基金具有相当大的自由裁量权。比如《基金协定》第5条的“收支平衡问题”并不仅仅限于收支失衡本身，还包括其他经济学意义上的平衡目标，如通货膨胀、就业问题、贸易限制等。《基金协定》第1条所设定的宗旨含义也较为广泛，除明确规定国际货币基金组织在维持外汇稳定、收支平衡方面的职能外，还规定基金经济政策的首要目标是促进国际贸易的扩大与平衡发展。因此，即使国际货币基金组织为借款国设定的贷款条件或业绩标准超出传统意义上的收支平衡范畴，只要该行为旨在实现遏制通货膨胀或促进经济发展等经济政策目的，都可以认定其行为符合国际货币基金组织协定所设定的职能范围。根据国际法院在“经费案”中确立的目的解释方法，通过对国际货币基金组织宗旨的目的解释可以将设定非正式的贷款交叉条件行为纳入到国际货币基金组织协定的合法范围。前已提及，《国际复兴开发银行协定》对世界银行宗旨的规定较为广泛，兼之发展性宗旨与短期国际收支平衡间的关系，世界银行的宗旨除推动世界经济发展外，还涵盖推动会员国的经济调整计划以解决其短期的国际收支失衡问题。鉴此，世界银行将遵守国际货币基金组织备用安排的贷款条件作为成员国获得世界银行贷款的先决条件，符合《国际复兴开发银行协定》的规定。 2. 贷款条件合法性的解释权在于国际金融组织 根据《国际货币基金协定》第29条，成员国与基金间或成员国间对于本协定条文的解释发生任何异议时，应提交执行董事会裁决。成员国如对执行董事会的裁决有异议，可以在裁决后三个月内要求将该异议提交理事会作最后裁决，由理事会的“解释条文委员会”作出最终决定。Gold指出，鉴于基金有权对协定的条款进行解释，可以推断出基金有隐含的权力对自己的决议进行解释[12]。世界银行对《国际复兴开发银行协定》条款解释办法的规定与国际货币基金组织基本相同。根据《协定》第9条，会员国与银行间，或会员国与会员国之间对于本协定条文的解释发生任何争议时，应即提交执行董事会裁决。对执行董事会的裁决不满的，会员国仍可要求将争议提交理事会作最后裁决。 有关贷款交叉条件的决议合法与否，最终决定权掌握在设定决议的国际货币基金组织理事会或世界银行理事会手中，这使得本组织的有关决议被认定为越权行为的可能性非常小。 三、我国应对贷款交叉条件的对策 国际金融组织在贷款实践中使用交叉条件引发许多争议。贷款交叉条件的出现，实质上是对国际金融组织贷款条件的硬化，而贷款条件内在的合理性缺失，导致贷款交叉条件缺乏合理性的基础。 在20世纪80年代以前，有学者指出，国际货币基金组织在提供贷款时所捆绑的条件，其政策出发点主要是对西方国家的地理、政治、战略方面的考虑，偏袒发达国家；无视发展中国家的实际情况，未能针对性地解决发展中国家所面临的经济问题；无视发展中国家逆差的结构性、长期性和外部性，强令它们实行紧缩性的措施，不能从根本上解决发展中国家的国际收支问题[13]。自20世纪80年代以来，国际货币基金组织的贷款呈现出从单纯注重紧缩货币和财政政策到重视结构性调整和金融体制改革的转变趋势，在一定程度上有利于促进发展中国家国内体制的改革，然而以市场为导向的贷款条件，以及贷款条件中所附加的非经济措施包括人权条件，使得发展中国家对贷款条件持反感与戒备的态度，如国际货币基金组织的贷款条件实质上是发达国家通过附加苛刻的经济改革条件，进而敦促或催化受援国的政治改革，从而最终攫取该国的部分国家主权[14]。与此同时，世界银行的贷款条件也面临着严重质疑，总体而言，以经济自由化为导向的贷款条件在借款国国内的实施效果难以令人满意。 由于世界银行与国际货币基金组织贷款条件存在的先天性缺陷，贷款交叉条件在强化贷款条件强制力的同时，也使得贷款条件不合理的负面效应进一步放大。由于贷款条件的交叉关联，借款国如果不能满足或履行国际货币基金组织的贷款条件，那么它们不仅无法从国际货币基金组织获得贷款，也无法从世界银行获得贷款。因此，贷款交叉条件的出现进一步强化了急需贷款的发展中国家的被动地位，只能接受不利于本国经济发展的某些贷款条件：从短期来看，有助于防止发展中国家经济的恶化；但从长期来看，则不利于发展中国家的经济发展与社会稳定。

目前，我国利用世界银行贷款较多。2009年7月，国务院批准了我国利用世行贷款2010-2012财年世行贷款备选项目规划，贷款总规模高达53.94亿美元，主要用于农业（农林水）、交通、能源及节能减排、城建环保、社发及其他领域[15]。从短期来看，我国尚不存在向国际货币基金组织申请贷款的必要性。在全球性金融危机以及世界经济形势动荡的背景下，我国经济仍保持着较为平稳的增长态势。2009年，我国经常项目、资本项目均保持“双顺差”格局，国际收支状况持续改善[16]。2010年，我国外汇储备继续保持增长状况，至2010年3月已经达到24470.84亿美元[17]。因此，世界银行在对我国贷款协议中暂时不存在贷款交叉条件的情形。但我国并不排除未来使用国际货币基金组织贷款的可能性，从而导致贷款交叉条件对我国的适用，因此我国应未雨绸缪，注意到贷款交叉条件对我国的潜在影响。具体而言，针对国际金融组织的贷款交叉条件，我国可采取如下对策： 1. 推动贷款条件内容的实质变革。目前贷款条件主要强调通过外部压力对借款国的国内制度与组织机构进行大幅改革，并将贷款条件与借款国国内人权状况、环保问题相挂钩，往往对借款国国内经济问题的解决产生了反作用。可考虑促进国际金融机构放弃在贷款条件方面的主导权，建立以借款国自我约束为基础的贷款条件，从而使贷款条件更能反映借款国的实际需求，更有针对性地解决本国问题。 2. 推动贷款条件程序的改革，促进贷款条件制定过程的可信度与透明度。总体而言，世界银行与国际货币基金组织的贷款条件主要反映发达国家的利益，应积极推动扩大参与渠道，使以中国为代表的发展中国家能够充分参与贷款审批与贷款条件审批的程序中去。同时，促进建立外部评审机制，通过强化发展中国家市民社会力量的话语权与活动能力，对不合理贷款条件的设置建立外部约束机制。 3. 弱化贷款交叉条件的法律约束力。如前所述，国际货币基金组织贷款条件通过世界银行在贷款协议的交叉引用而获得法律约束力。建议在世界银行贷款协议中增加相应的条款，对贷款条件引用的法律性质予以补充说明，强调此类贷款条件的交叉引用不在于为借款国设定法律上的义务，而是仅仅旨在为借款国提供指引，借款国在获得贷款后即使不实施或履行该交叉引用的贷款条件，也不构成违反国际法的行为。 注释: [1]Goseph Gold. Conditionality[R]. IMF Pamphlet Series，No. 31，IMF，Washington，D.C，1979：2. [2]刘音. 论世界银行政策贷款条件性的概念及其发展[J]. 保山学院学报，2010（1）：87. [3]Sidney Del. The Question of Cross-Conditionality[J]. World Development，198816（5）：557-568. [4]IBRD. Loan Agreement （Program Agreement） between Jamaica and the IBRD，Loan No. 1500 JM[R]. 1977：1. [5]Richard E. Feinberg. The Changing Relationship between the World Bank and the International Monetary Fund[J]. International Organization，1988（42）：545-60. [6]Azizali. F. Mohammed. The Role of the Fund and the World Bank in Adjustment and Development[G]//Adjustment Policies and Development Strategies in the Arab World. IMF，1990：84-85. [7]Richard W. Edwards. International Monetary Collaboration[M]. New York：Transnational Publishers，1985：272-273. [8]Nicholas Kremmydas. The Cross-Conditionality Phenomenon- Some Legal Aspects[J]. The International Lawyer，1989，23（3）：657. [9]鄂晓梅. 析IMF贷款条件的法律效力[J]. 法学评论，2002（5）：39. [10]Brian Trubitt. International Monetary Fund Conditionality and Options for Aggrieved Fund[J]. Vanderbilt Journal of Transnational Law，1987（20）：678-681. [11]IMF. Bank-Fund Collaboration in Assisting Member Countries （SM/89/54，Rev. 1）[EB/OL]. （1989-03-09）http：//www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index.asp？decision=DN17. [12]Joseph Gold. The Legal Character of the Fund’s Stand-by Arrangements and Why It Matters[R]. IMF Pamphlet Series No. 35，1980：40. [13]大卫•勃兰尼，宋小川. 国际货币基金组织与发展中国家——关于基金组织“条件限制”的论争[J]. 世界经济，1987（7）：30-31. [14]张磊. 于IMF援助条件的本质辨析——以亚洲金融危机的反思为视角[J]. 甘肃省经济管理干部学院学报，2006（3）：35. [15]国家发展与改革委员会. 我国利用世界银行贷款2010-2012财年备选项目规划获国务院批准[EB/OL].[2010-06-12] http：//www.ndrc.gov.cn/xmsphz/t20090729_293299.htm. [16]国家外汇管理局国际收支分析小组. 2009年中国国际收支报告[EB/OL]. [2010-06-13] http：//www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/pic/20100419101542315.pdf. [17]国家外汇管理局. 中国外汇储备——2010年[EB/OL]. [2010-07-11]http：//www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp？ID=110400000000000000，21&id=5.