国际旅游岛战略下的海南保障性住房制度分析

[摘要]2010年，海南省建设国际旅游岛获批，受这一政策的刺激，短短几个月内岛内房价大幅飙升，住房问题再次成为热点话题。为适应这一新形势，海南省将保障性住房列为今年的一号民生工程。近年来海南省在这方面取得了一定的成效，但地方政府在保障性住房供给上存在着激励不足的现象，这与政府作为供给责任主体的角色是个两难困境，那么如何完善保障性住房制度就成为中心所在。 [关键词]国际旅游岛；政府；保障性住房

2010年1月4日，国务院发布了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，将国际旅游岛建设上升为国家战略。受这一政策的刺激，海南房地产市场在中央出台多项调控政策的背景下逆势走强，国内外购房客蜂拥而至，岛内一度出现了抢购商品房的“狂热”局面，在岛外需求强力拉动下海南房价暴涨。因此，在今年的海南省两会上，“住房问题”与“国际旅游岛建设”一起成为讨论的热点话题。为避免国际旅游岛品牌效应下海南楼价暴涨导致的“岛富民穷”，抑制房产过热，海南省省长罗保铭在《政府工作报告》中将保障性住房列为海南省今年一号民生工程。 保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。由廉租房、经济适用房、政策性租赁住房和双限商品房(限套型、限房价)构成。 一、当前形势下加大保障性住房建设的意义 (一)国际旅游岛健康发展的需要 海南国际旅游岛建设上升为国家战略，这是继1988年建省办经济特区之后，海南发展史上又一件具有里程碑意义的大事，海南将进入到一个新的重要发展机遇期。针对当前海南部分城市房价上涨过快等问题，引导海南省房地产健康、有序发展，解决民生问题，实现“居者有其屋”就成为国际旅游岛健康、快速发展的必然要求。海南省省委书记、省人大常委会主任卫留成在全省保障性住房建设工作会议上强调，解决好中低收入群众住房问题，是各级党委政府的职责所在，是国际旅游岛建设的重要组成部分。他曾指出国际旅游岛应是个强岛富民的路子，要想办法使海南老百姓富起来，最重要的是先把住房问题解决了。 (二)抑制房价、平衡房地产市场的需要 在2010年1月中央出台的“国十一条”中，加大各类保障房供应量再次成为政府平抑房价的重要措施；在今年的政府报告中，“继续大规模实施保障性安居工程”列在了“促进房地产市场平稳健康发展”措施的首位，国家从根本人手，调整土地的供应结构，加大保障性住房在房地产市场的比例，解决中低收入者的住房问题，对促进房地产市场健康平稳发展将带来很大作用。 (三)解决中低收入家庭住房问题、实现社会和谐的需要 住房问题关系到居民的安居乐业，但由于房地产市场存在着市场失灵的现象，表现为房价过高，失去了合理反映房屋供求的经济信号的功能，这导致供给和需求之间严重脱节，所以一方面大量的城镇居民买不起房，而另一方面大量高价格房屋空置或被作为炒房投资对象。那么在住房领域通过政府再分配行为纠正既有的生产、流通和初次分配机制对社会福利函数的偏离，通过保障性住房制度能比较好地缓解房价过高与中低收入家庭支付能力低的矛盾，解决中低收入家庭的住房问题，以维护社会的安定团结。 二、近年来海南省保障性住房建设初见成效 早在2006年海口市就出台了城镇低收入家庭廉租住房保障办法及配套的租赁住房补贴实施细则等文件，全面具体落实了廉租房制度。针对低收入家庭对廉租房的需要，海口市政府于2007年启动了青年路的廉租房建设，安置的困难居民近3000人。2008年10月底，海口市首个利用政府储备地建设的廉租住房项目——民安小区一期496套廉租房正式交付使用。2008年海南省将所有符合条件的城镇低保家庭全部纳入廉租住房保障范围，基本做到应保尽保。在2008年第四季度海南省廉租住房新增中央投资计划和2009年计划中，中央投资的1.84亿元和省财政配套的0.86亿元已全部下拨至各市县。需市县配套的6.1亿元中，已到位资金5.1亿元，占计划的84％。2008年第四季度和2009年，国家共安排下达海南省廉租住房建设套数为11770套。2009年海南省年度计划投资4.7424亿元用于新建廉租住房。截至2009年11月底，海南省廉租房已开工1.1万套、58.85万平方米，完成投资4.5亿元，分别占计划的96.6％和96.2％。2010年海南省预计将新建廉租房7800套、39万平方米，购、改、租廉租房2200套、11万平方米，将逐步扩大廉租房的保障范围，从低保住房困难家庭逐步扩大到低收入住房困难家庭，到2012年基本解决低收入家庭的住房困难。 与廉租房保障对象相衔接的另一大保障性住房形态是经济适用房，海南省政府明确规定，经济适用房的供应对象为城市中低收入住房困难家庭。2009年海南省计划新建经济适用房24050套，共193 24万平方米，实际建设27694套、302.97万平方米。截至2009年11月底，已开工建设经济适用房12697套、146.3万平方米，完成投资5.95亿元，占年度计划的72％。预计年底开工20115套、163.74万平方米。此外，农垦52000套职工住房全面开工，已竣工24477套。2010年全省计划新建经济适用房10400套、82万平方米；加快推进农垦、国有林场、工矿区的棚户区改造和大广坝等库区移民危房改造，以切实解决广大住房困难居民的实际问题。 2010年保障性住房建设被列为我省“一号民生工程”，省委、省政府将改善群众住房工作纳入对市县的考核。在财政预算上，海南省财政厅拟拨付10亿元提高城乡居民住房保障能力；同时，将安排2.5亿元支持保障性住房建设，缓解低收入群体住房困难问题。省国土环境资源厅提供的数据显示，今年全省保障性住房计划供地807公顷，至3月底已供应和列入4月份供地计划186公顷。今年全省计划建保障性住房(含廉租住房、经济适用住房和双限住房)10.09万套。这些举措的实施将大大改善我省居民的居住环境。 三、地方政府在保障性住房建设中的两难困境 (一)保障性住房供给的责任主体应是政府 从住房供给来看，由于土地资源的稀缺性，使得短期内住房供给短缺，从而造成房价上涨。在房价上涨的情况下，投资炒房者涌入住房市场进一步拉 升房价，形成房价节节攀升的局面，扭曲了住房市场的实际需求和供给之间的供求关系。这种住房市场失灵的现象，使得居民的有效需求不能得到满足，超高的住房价格远远超出了中低收入群体的住房支付能力。根据凯恩斯的政府干预理论，政府干预才是弥补市场失灵、调节市场机制的唯一选择。美国学者罗尔斯在《正义论》一书中提到了自由原则和差异原则。自由原则是在保持社会和谐的条件下，最大限度地使人们行使同样平等的权利，尽可能让每一位社会成员享受更多的自由。差异原则要求社会的制度安排一方面应普遍适合社会每一位成员；另一方面要使社会底层的人们获得最大的利益，不应出现强者剥夺弱者而使弱者更弱的状况。在上述理论的指导下，很显然给城市中低收入群体提供住房保障就成为政府的一项主要职责，是政府提供公共服务的一项重要表现。 (二)地方政府在保障性住房供给中的激励因素不足 詹姆斯，布坎南的公共选择理论认为，人都是理性行为者，其行为的目的是谋求私利的最大化。政治领域中的人，即政治家、文官及其他国家(政府)代理人同私人经济中的人是一样的，都是“经济人”，均以追求经济利益最大化为目标。同样在现实生活中，地方政府官员也决不是简单的政策解释者和执行者，他们往往从短期效应出发，注重任期内的权力、利益和政绩，关注GDP的增长等等，在追求社会发展效率的同时而忽略了社会公平。 总体来说，地方政府建设保障性住房动力不足的原因既有利益上的驱动又有制度上的缺失。 以政府建设廉租房为例，一方面，需要其出钱出地。对于地方政府而言，出土地比出资金更能触动其利益。因为出资金只是土地出让金净收益的10％，而出土地则相当于拿出100％的土地出让金。土地出让金在各地政府财政收入中占据相当大的比例，这种情况非常普遍。目前，各地政府通过土地拍卖这种形式，让出价最高者得到土地，这种看似公平的制度其实是在实现地方政府的利益最大化，而地价的大幅上升推动了房价更快上涨，从而构成恶性循环。另一方面，廉租房等保障性住房的供应对房价又有一定的抑制作用，而房价的下跌既会抑制地方政府的GDP增长，又影响到官员政绩。

同样，与普通商品房相比，经济适用房的建设用地以行政划拨方式供应，免征土地出让金，同时还有21项税费是减半征收的，也不利于政府财政收入与部门利益的最大化。 廉租房、经济适用房等保障性住房政策，一直以来都缺少明确的硬性指标，更多的是一种原则性的规定，这使得保障性住房制度缺少足够的刚性，而根据制度经济学的理论，只有刚性的规定才能真正被遵守。 鉴于以上两方面的原因，使得地方政府在保障性住房建设上缺乏激励，导致供给不足。 四、完善保障性住房制度的路径选择 (一)明确保障性住房建设中的政府责任，改革政绩考评机制 在现代社会，住房保障已成为社会保障体系中极为重要的组成部分，政府作为社会公共服务的提供者，理应是构建住房保障体系的主体，这是政府责任的集中体现，也是政府公共角色的回归。 1要建立健全由省级政府负责、市县政府具体落实的责任机制。各级政府要按照中央的总体部署在具体的产业政策和土地、税费、规划、资金等方面，加大对保障性住房建设的扶持力度。 2应把保障性住房建设列入各级政府及其部门督查“问责”的范围。要加强对全过程的监督检查，确保工程质量和资金安全；完善协调机制，切实把各部门应负的责任逐条逐项落到实处；加大保障性住房建设政务公开力度，让人民群众和舆论实施全方位监督，把保障性住房建设真正建成民生工程、德政工程、阳光工程。 3各级政府应采取有效措施，切实解决当前在保障性住房建设和管理上存在的问题。要因地制宜制定保障性住房建设的管理办法，公正、公平、公开地确定保障对象，切实解决中低收入住房困难群体的实际需要。 4改革当前的政绩考评机制。把保障性住房建设计划的实施纳入对各级政府和相关部门的目标责任制管理，进行责任考核，保障性住房建设要与官员问责挂钩。凡不能按期完成住房保障建设任务的地方政府和官员，都应受到惩处。唯有形成保障性住房与官帽挂钩的机制，才能充分调动地方政府建设保障性住房的积极性。 (二)加快保障性住房建设，构建多层次的住房保障体系 1多渠道拓展资金来源，确保资金的落实。实现保障性住房的有效供应，应形成以政府财政资金为主，社会资金为辅的融资机制。保障性住房支出应纳入各级政府的财政预算，除财政支持外，还可以成立专门的住房保障基金会或基金管理中心，多渠道、多形式拓展并管理建设资金。一方面，可以实行优惠政策，以建设保障性住房为条件向开发商提供一定规模的贷款，同时，政府给予地价优惠，调动民间富余资金投入；另一方面，可以通过制度运营将公共房屋附属的商业设施和停车场等非住宅设施的收益回馈于保障性住房建设运营之中，使保障性住房建设和运营获得稳定的资金补充。此外，还可以探索实行公开发行房地产信托基金、从即将开征的物业税中提取部分资金，以及社会捐赠等方式。 2确保土地的供应。2010年，加快保障性住房建设已是大势所趋。提高土地供应和开发利用效率是加快保障性住房建设进度的关键。国土资源部已要求各地制定未来3年的保障性住房用地供应计划，并要求保障性住房建设用地供应计划已无法满足建设需求的地区统筹协调，及时调整土地供应结构，满足保障性住房建设用地需求。 根据当前的国情，我们应建立以“住有所居”为目标的多层次的住房保障体系，其保障对象应包括住房困难的低收入群体，也应包括有特殊住房需求和部分支付能力不足的中等收入群体。 (三)建立全面和动态的保障性住房管理机制 1要建立严格的保障性住房准入、轮候、监管和退出机制。准入机制建设应以诚信申报制度为前提，要求住房困难的中低收入家庭如实申报家庭收入、人口及住房状况。在实行诚信申报制度的基础上，还应当借鉴新加坡的“轮候制度”，将符合申请住房保障条件的家庭列入轮候册，并向社会公开，任何单位和个人均有权查阅。在动态监管方面，必须建立专门机构并配备足够的人员对保障性住房进行全过程的动态监管，动态监管不仅要对享有住房保障的家庭进行定期审查，还要随时进行抽查。准入、监管机制的科学合理为保证退出提供了条件，同时还要强化退出机制的刚性和力度。 2杜绝保障性住房的营利性流转。无论是经济适用房买受人，还是廉租房的承租人，都是政府公共资源的补贴对象，应从制度上杜绝他们将公共资源转化为私有财产，在政策上应禁止经

济适用房买受人把住房作为商品房买卖，如果买受人要改变居住条件，可由政府回购；同样，廉租房承租人应被严格禁止转租，杜绝不当获利渠道。只有这样，才能使有限的公共资源发挥最大效用，真正让中低收入群体得到社会保障。 (四)加快立法工作，使保障性住房建设有法可依 社会保障是通过国家立法来建立和实施的，住房保障问题作为一个关系国计民生和社会稳定的重大问题，在西方发达国家，住房保障立法一直是其住房保障制度的根基，例如，荷兰，早在1901年就颁布了《住房法》，明确规定政府应为公共住房建设提供补贴；在英国，早在1919年就颁布了《住房和城镇规划法》，明确规定政府应对公共住房建房提供支持；在美国，1937年，美国联邦政府出台了《住房法案》，授权地方政府成立公共住房委员会负责低收入家庭的公共住房建设；在瑞典，其住宅相关法律规定，要使全体人民能够以合理的价格住进宽敞、舒适和设备齐全的高质量的房屋。很明显，发达国家的任何住房保障形式、措施都是用法律来加以规范，使得各国的保障性住房制度具有非常明显的刚性。 而我国的保障性住房制度无论从制度建设上还是从立法上与发达国家相比都相对落后，存在保障性住房制度保障主体界定模糊、主体收入线划分不合理；保障性住房建设资金及房源缺乏、退出机制不完善等问题。到目前为止，我国尚没有相关的统一立法，仅有国务院及相关部委的一些行政法规和部门规章。相对于法律，规章的保障力度较弱，稳定性也不强。因此，从法律上完善保障性住房制度，把我国保障性住房的各项制度和措施用法律的形式固定下来，使得住房保障计划的制定和执行真正有法可依，这也是解决我国中低收入群体住房问题的关键所在。

注释： ①陈小安《保障性住房建设亟需解决的几个问题》，载于《特区经济》2008年第6期，第150页。 ②杨俊《中国保障性住房制度与房地产业的发展》，载于《浙江社会科学》2010年第3期，第10页。 ③罗霞《海口首批廉租房交付使用困难家庭可抓紧申请》，南海网http：／／www.hinews.cn，2008-10-31 ④⑤⑥⑦⑧王彩虹、马珂《海南省明年将重点解决中低收入群体住房问题》 南海网http：／／www.hinews.cn，2009-12-22 ⑨时娜《海南：主打“保障性住房”牌》，中国证券网http：／／www.cn-stock.com，2010-01-26 ⑩侯小健《为保障性住房用地大开绿灯》，载于《海南日报》2010年第4期第9页，第1版。 (11)李立臻《加快保障性住房建设》，载于《广西日报》2009年第6期，第16页第1版。 (12)张道航《借鉴国外经验完善住房保障体制》，人民网http：／／www.people.com.cn／，2010-04-23 (13)许荣茂《保障性住房制度建设仍需完善》，载于《中华工商时报》2010年第3期，第8页第7版。