经济危机背景下宏观调控法的反思

关键词: 经济危机/宏观调控/反思

内容提要: 宏观调控法是经济法的重要组成部分，也是经济法学界的研究热点。在当前的经济危机背景下，应当对宏观调控的历史演变、调控目标的法律保障、调控的法律责任等基本理论问题进一步深入研究，才能更有效对地应对经济危机。

一、宏观调控的必然与新自由经济主义的失败

（一）政府宏观调控的演变

在西方国家，把对宏观经济总量的调节作为市场经济体制的有机组成部分，是由凯恩斯的《就业、利息和货币通论》提供理论依据的。凯恩斯理论的社会根源和时代背景在于1929—1933年间的有史以来最严重的一次资本主义国家的经济危机和美国应对危机的罗斯福“新政”。

1929—1933年间的经济危机在深度上超过了以往任何一次危机，而且范围广泛，持续时间长。表现为生产大幅度下降、贸易空前萎缩和失业人数猛增，范围席卷工农业和商业、金融市场、资本市场等领域。在1932年，整个资本主义世界的工业生产比1929年下降1 /3以上，危机期间，资本主义国家总失业人数达到4500万人。1932年，罗斯福在总统竞选中提出了国家“调节”经济的竞选纲领， 1933年3月初，罗斯福就职以后，为了对付严重的经济困境和危机，马上要求国会授予其“紧急全权”，并宣布对经济实行国家宏观调控执行“新政”。“新政”的主要内容，有关于货币金融方面的“紧急银行法”、“存款保险法”、“黄金法”等；有关于调节工业的“全面产业复兴法”和关于调节农业方面的农业调整法等。“新政”的推行，即国家对经济的干预，对解救美国经济危机，促使经济复苏，确实起到了一定的作用。在西方经济史上，“新政”是资产阶级经济思潮从自由经营论向政府干预论转变的一个里程碑。

这次大危机对传统自由经营论的一个重要理论基础萨伊定律是一次沉重的打击。萨伊把以货币为媒介的商品交换归结为物物交换，认为商品既然是以商品来购买的，一种商品的出售（供给）也就是对另一种商品的购买（需求） ，就是说，供给会创造需求。后来，这个论断被推演为总供给和总需求是恒等的“萨伊定律”。它从根本上否定了普遍意义的生产过剩危机，只承认由于经济局部或偶然失调、均衡受到破坏，经济危机则被认为是从均衡破坏到均衡恢复之间的过渡性衰退。既然市场对资源的配置始终能保证社会总产品的供求平衡，那么，最好最自然的制度，就是国家不要干预经济的自由竞争制度。因此当经济危机爆发时，根本用不着政府干预，只须依靠市场供求关系的自动调节，辅之以温和的信用调节，就会恢复均衡，但这次大危机证实了不仅总需求不是恒等于总供给，而且两者会形成严重失衡。凯恩斯依此否定了“萨伊定律”，以“需求不足”来解释危机，认为要填补总需求和总供给之间的缺口，使两者实现“充分就业”的均衡，必须由国家干预经济，增加总需求。他主张，“对于消费倾向，国家要部分通过赋税制度，部分通过利息率的涨落，和部分通过其他手段来施加引导的作用。”对于投资诱导，除了利息率外，还需要“某种程度的全面的投资社会化”，即扩大政府投资。凯恩斯强调政府调控经济总量的必要性，认为只有国家的积极干预，才能摆脱危机，使资本主义不致在危机中灭亡。同时，他也一再声明，他并不否认古典学派市场配置资源的理论。“我们不反对它所分析的私人的利己动机如何决定生产何种产品，以何种比例的生产要素来进行生产，以及如何把产品的价值在生产要素之间加以分配。”他总结与古典学派的异同时说：“除了由中央控制的必要性来实现消费倾向和投资诱导之间的协调以外，我们没有比过去提出更多的理由使经济生活社会化”[1]。可见，正是凯恩斯把政府对经济总量的调节引入市场经济中，使之成为市场经济的一个重要的有机组成部分，从而形成现代化市场经济体制的[2]。

二战后，凯恩斯主义在发达资本主义国家盛行，政府对经济和金融系统实行严格管制，为保证低失业率而对宏观经济的主动调控，国家制定大量社会福利政策，国际贸易和资本流动受国家和国际机构的控制。随着资本主义经济在20 世纪70 年代“滞涨”状态的出现，凯恩斯主义受到冲击，新自由主义形式的资本主义取代了原来国家管制的资本主义形式。

所谓新自由主义是承袭新古典经济学自由思想并作为凯恩斯国家干预主义的对立物而产生的保守主义经济思潮。它是在20 世纪70 年代以米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman， 1912 - 2006）货币主义为代表的各个新自由主义学派乘凯恩斯主义因受“滞胀”的沉重打击而“失灵”之机，企图重新恢复新古典学派的自由放任政策的思想理论体系。1979 年以后，新自由主义在英国首相撒切尔夫人和美国总统里根、小布什的积极倡导和推行下影响广泛，到1990年更发展成为“华盛顿共识”（1990 年，美国国际经济研究所在华盛顿召开有关拉美经济调整与改革的研讨会，在拉美国家经济采用和将要采用的政策上取得共识） 。这个“共识”共有10 条政策要求，其中虽然有如加强财经纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀等具有一定合理性的内容，但从整体来看，其核心是要实行全盘私有化，市场化和自由化，其中包括金融自由化，以进一步加强资本的剥削和掠夺，其结果势必加剧资本主义固有的基本矛盾和贫富两极分化的发展，从而为当前国际金融危机和经济危机埋下了深深的隐患。

（二）新自由主义与本次经济危机的关联

新自由主义形式的资本主义的特征有： （1）放松对经济和金融的管制，允许自由市场的存在。（ 2）政府不再对宏观经济进行积极调控，追求低通胀率而非低失业率。（3）社会福利急剧减少。（4）大型企业和政府打击、削弱工会力量，劳动市场格局改变，资方完全控制劳方。（5）自由、残酷的竞争取代了有节制的竞争。（6）商品、服务和资本在不同国家之间相对自由的流动。[3]

新自由主义的实践与经济危机的关联主要有两个方面。

一个方面是金融自由化。解除管制是新自由主义的一个重要特征，但没有国家严密监管的金融市场是非常不稳定的。经济危机往往会首先从信用、金融危机开始。当前经济危机的爆发点是2007年3月美国住房次贷危机，这与新自由主义鼓吹的金融创新、金融自由化有关。在上世纪70年代新自由主义兴起后，金融业的种种抑制和束缚被逐渐削弱和冲破，如1980——1982 年间，美国国会通过了两个重要法案，解除了对金融机构的管制； 2000 年12 月，美国通过了解除对许多复杂金融衍生品管制的法案。各金融机构为求生存和发展，力图从金融创新中既摆脱管制又规避风险，于是在股票、债券、汇票、不动产的抵押单等初级虚拟资本的基础上又创造出新的金融衍生品（Derivatives） ，如股票、债券各类金融资产的期货、期权合同，以及更高级的金融衍生品如利率、汇率、股指等各类指数的期货、期权合同。1972 年5 月，芝加哥商品交易所推出7种外汇期货合同，标志着金融衍生品的诞生； 20世纪80 年代初到90 年代初的10 年之间，在各主要资本主义国家金融衍生品都已出现并获得快速发展； 20世纪90 年代末以后在美国随着房地产业的发展，次级住房抵押贷款及其衍生的信用违约互换（Credit Default Swap， CDS） 、打包的房屋抵押债券（Collateralized DebtObligation， CDO） 、抵押贷款支持证券（Mortgage Backed Securities， MBS） ，以及把MBS、CDO 捆绑在一起形成的新指数ABX等等新的金融衍生品也大量涌现出来。这些金融衍生品的不断累积和发展，最终必将酿成国际金融危机的爆发。

新自由主义的理论家们宣称，如果没有国家的管制，金融市场会更有效率，人们就能把有限的资源投入回报率最高的领域。但是他们忽略了一个重要的事实，即没有管制的市场非常容易发生危机，而且在新自由主义条件下金融危机会变得更加严重，这是西方一些信崇新自由主义的学者和实践家在事实面前也是不否认的。例如，美联储前主席格林斯潘2008年10 月23 日在国会作证时就公开承认：“我犯了一个错误，想当然地认为，银行和金融机构的自利性能够在最大限度上保护股东利益和公司资产安全，事实上这是不可能的。”另一个自由主义经济学家， 2008年诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（ Paul Krug2man）还指出，美国当前这次经济危机是整个近30 年来世界危机的一个延续。他说，“墨西哥、巴西、阿根廷、泰国、印度尼西亚都已经历过了，现在是美国。”意即近30 年来，无论是拉美和东南亚各国的金融危机，还是当前美国的金融危机，都不过是推行新自由主义政策所产生的结果；澳大利亚总理陆克文也撰文指出，这场危机的“始作俑者就是过去30 多年以来自由市场意识形态主导的经济政策”。美国著名的国际金融家索罗斯在谈到当前美国金融危机的原因时说得更清楚：“眼下发生的事情令人难以置信！ 这是我所说的市场原教旨主义这一放任市场和其自动调节理论作用的结果。危机并非因为一些外来因素，也不是自然灾害造成的，是体制给自己造成了损失。它发生了内破裂。”[4]

另外一方面是相对严重的贫富分化。从世界银行提供的数据可以看出，世界最富国家与最穷国家人均收入差距，在新自由主义刚兴起时期的1973 年为44： 1，到2000 年扩大为227： 1，即27 年间贫富差距扩大了15. 5倍。美国近年来两极分化加剧情况更为明显，据美国密歇根大学社会研究中心2007 年8 月4 日公布的一项调查：美国最富有的2%人口的净资产1984—2005 年翻了一番，而最穷的1 /4人口的净资产同期不增反减。[5]两极分化日益发展的情势下，由于极少数最富人的边际消费倾向很低，使得社会平均消费倾向愈益下降，从而社会产品必然会出现相对过剩，导致经济危机。

二、完善宏观调控制度，减少危机对经济发展的不利影响

我国经济法体系中的宏观调控概念源于西方宏观经济学，但宏观调控法的称谓却是我国特产。在我国，宏观调控一词最早出现于1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之中。1992年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系，宏观调控的主要任务是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。1993 年的宪法修正案作出“完善宏观调控”的明文规定后，宏观调控成为了使用频率越来越高的概念，宏观调控法也成为经济法的重要研究内容。

宏观调控的手段是宏观政策，主要是货币政策与财政政策。政府控制货币供应总量、税收与财政政策。财政政策是短期宏观调控的主要手段，财政手段采取的具体形式有：增加对商品和服务的购买力（例如，公共工程） ，或者增加转移支付（例如，扩大社会保障福利或失业补贴） ，或者减税。在经济衰退、复苏期间，为保持经济富有生机，政府削减所得税；在经济繁荣期间，政府采用增加所得税手段限制总需求，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。货币政策由中央银行制订并负责实施。货币政策可以对总需求总供给产生间接的影响，在广泛的范围内，财政政策对总需求总供给产生的任何影响，货币政策同样也能做到，或者使之恢复原状。货币政策发挥作用的途径很多，比如：改变居民、企业、政府获得信贷的可能性和成本，升高或降低它们的现有资产和债务的价值，影响各种经济活动者对上述所有变量的预期。同时，也要强调经济计划的作用。经济计划是指社会按照预先确定的目标，运用各种力量和形式调节国民经济的运行过程，它既是一个经济和社会发展的预测工具，同时又是一个协调诸经济决策的工具。经济计划是一种以市场经济为基础，并和市场相结合的调节机制，这种调节机制不是对市场机制的否定，而是针对市场机制的功能缺陷起补偿作用的。

为应对危机，应强化宏观调控制度，依法规划和调整产业布局，根据经济危机的现实，实施扩大内需的财政政策，积极拉动内需；实施放松信贷的货币政策，全面扩大对基础设施的投资。根据产业政策和规模经济要求，运用利率、税率、汇率和价格政策等经济杠杆，引导企业调整产品结构和企业组织结构调整，实现资源合理配置。及时发布各类与企业经营密切相关的宏观调控政策及其贯彻情况的反馈信息，从而引导企业决策行为。完善社会分配制度，化解社会矛盾，实现社会公平，共渡难关。 三、依靠宏观调控法，保障宏观调控目标的实现

宏观调控的目标反应了宏观调控的正当性与合理性，它应当是与市场经济失衡直接相关的总需求、总供给等经济总量问题，是为市场对资源的优化配置创建总供求平衡的条件。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把我国宏观调控的主要任务规定为：“保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。”可以说，这就是我国政府宏观调控的整体目标。而在当前，宏观调控的目标就是应对经济危机，减少危机带来的不利影响。

那么宏观调控的目标与宏观调控法的价值取向是否同一呢？ 有学者认为“宏观调控法的价值取向，则是宏观调控本身的价值取向在法律上的反映，抑或说宏观调控法的价值取向就是为了保障宏观调控的科学性、安全性、效应性以及权威性，最终达到社会总量的积极平衡”[6]。本文认为，宏观调控目标决定着宏观调控法的最终价值取向，但宏观调控与宏观调控法的价值形式是不同的。“宏观调控法以防止宏观调控中的主观恣意、政府失灵和调控失败为宗旨，以保障宏观调控关系的规范、科学和高效运行为目标，它本身不能替代具体的宏观调控行为而直接克服市场失灵，不能直接促成市场的安全、效率与可持续发展。之所以会产生上述两个目标的混淆，根本原因在于人们没有严格区分法律与其对象之间的界线，也没有严格区分经济学与法学的研究目的及其分野。从这些分野来看，宏观调控法主要是一种规范法、程序法（宏观调控程序）和权力制约法”[7]。

宏观调控法的价值取向总体上是规范政府宏观调控行为，实现宏观调控目标。

在宏观调控政府能力的理论分析中，总存在着一种“政府万能论”的潜意识，认为政府作为社会经济活动的调节者，其行为完全受社会利益支配，掌握充分的信息，能够通过各种现代化的分析手段对客观存在的诸种问题及拟采取政策手段的结果进行准确的预测和周密的考虑，能够针对经济运行中可能发生的各种情况采取适当的对策，它掌握着各种调节经济的手段，因而只要政府准备进行调控，就能主动地采取调控措施，而一旦进行调控，实施调控，就能达到预期目标[8]。如著名经济学家庇古曾指出，外部效应问题是市场本身无法克服的内在缺陷，如果政府始终恪守守夜人的职责，它将始终构成市场有序运行的一种威胁，将政府视为完美解决市场外部性问题的当然选择。

公共选择学派的创始人布坎南在对庇古的分析进行批判时指出：庇古在剖析市场失灵和呼吁国家干预的同时未能清楚地意识到，一个可供选择的政治解决方案也会带来外部效应问题。显然，根据布坎南的分析，政府的宏观调控也是存在一种类似于“市场失灵”的外部效应问题的，这实际上也是公共选择理论对政府失灵的原因分析。由于信息不足，滥用权力、腐败寻租、体制不健、管理不善等诸多方面的原因及调控主体的部分理性[9]，政府在资源配置上可能是低效的甚至是无效的，这被称为政府失灵，“政府失灵”则构成了规范政府宏观调控的根本原因。

因此，规范政府宏观调控、克服政府宏观调控失灵就是宏观调控法的外在价值。具体而言，宏观调控法对宏观调控的保障作用表现在确保宏观调控行为的法治化和程序化。

“在市场经济条件下，政府所进行的宏观调控是必要的，但并非万能的、无所不包的，更非任意的，它必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷必须的限度内”[10]。对于政府，一方面法律须确认政府的宏观调控权，即以立法的形式赋予政府以宏观调控权。但是， 如果缺乏法律的制约和监督机制，政府的宏观调控权就有被滥用的危险，“如果市场越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市场就无能为力”[11]。因此另一方面法律又必须对具有过度运用权力倾向、存在自身利益和偏好的扩张性的政府行为进行控制，防止政府权力使用不当而损害市场主体利益，妨碍市场机制对资源的基础性配置作用。因此宏观调控法又是限定政府的调控权限范围，防止政府调控失灵的法律措施。

在宏观调控行为实施过程中，宏观调控法还要关注调控行为的程序性问题。宏观调控权的行使是否适当与程序直接关联，包括宏观调控权的取得、行使主体的确定、行使的程序和宏观调控权的执行等方面。宏观调控法律程序是法治化了的宏观调控程序，是指由法律所规定的，宏观调控过程中，调控主体必须遵守或履行的法定的时间、空间和程式。宏观调控法律程序具有其它法律程序一切特征即由时间、空间和仪式要素构成，具体而言，包含宏观调控决策法律程序、宏观调控执行法律程序、宏观调控监督法律程序、宏观调控后果处理程序等。“在社会生活中，为了形成一定的结果或状态，人们伴随着一段时间经过的活动过程是必要的。这就是广义的程序”[12]。要形成一定的结果或状态，人们就得遵循一定的程序，程序的重要性不言自明。法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现为以下几个方面：其一是对于恣意的限制；其二是作为理性选择的保证等。[13]宏观调控法律通过设计科学程序以给决策主体遵循，可以限制宏观调控决策主体主观武断、滥用权力。

在应对经济危机、处理危机中更必须按照法定原则的要求，依法行为。在这次危机中，尽管情势紧急，但各个法治较为发达的国家，都能依法调控。例如，美国政府提出的7000 亿美元的救市方案，就不是由美国政府直接作出预算支出决定，而是经过了国会的反复审议通过才予以实施的。依据程序法定原则的要求，所有的危机事项的解决，即使是应急性的，也要按照法定的应急程序办理；同时，非应急的事项的处理，则应该按照法定的一般程序进行。

四、吸取教训，强化宏观调控法律责任

在这次经济危机中，相比欧美国家，美国次贷危机对我国金融业的直接影响有限。美国1999年实施的《金融服务现代化法案》，标志着美国金融业从分业经营进入了混业经营，但是美国立法机构和金融监管机构对混业经营所带来的风险认识不足，这具体表现在其对次级贷款证券化过程中监督不足；在危机显现后，监管机构的危机意识不强，使得次贷危机发展成为目前席卷全球的金融海啸，美国政府在金融危机发生前期的犹豫态度使其错过了解决这次危机的最佳时机。虽然之后在美国政府的努力下，一系列救援法案和措施都陆续被通过，但市场情况已经剧烈恶化。我国应吸取美国政府在这次金融危机中的教训，未雨绸缪，建立起一个有效的危机应急机制，强化宏观调控法律责任，在危机发生时政府各部门能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。

目前，关于宏观调控法律责任众说纷纭。比如有学者将宏观调控法律责任看作是行政、刑事和民事责任的综合[14]；有的认为宏观调控法律责任是传统各部门法律责任的综合并且以行政责任为主[15]；有的认为宏观调控法律责任就是行政法律责任，因为宏观调控行为不外乎是抽象行政行为与具体行政行为[16]；有的认为宏观调控决策行为（不包括执行行为）实际上是一种“国家行为”，从而只有政治责任而没有法律责任[17]。有的认为宏观调控主体法律责任是指宏观调控法律关系中的调控主体违反宏观调控法律设定的强行性义务，所导致的否定式法律后果，该否定式法律后果即行为人应承担的宏观调控法律责任；行为人可以自行主动承担法律责任，如果需要强制实现该宏观调控法律责任，则为宏观调控法律制裁。[18]

“责任”一词在现代汉语中表示双重含义：一是指分内应做的事；二是没有做好分内应做的事，因而应承担责任的过失。美国法学家迈克尔·D ·贝勒斯认为：“对于我们研究的法律领域来说，‘责任’有两个中心观念，即能力责任和因果责任。对能力责任的承认是作为理性人来尊重的一部分。”因而责任的双重含义中，前一种含义表示责任的积极方面，具有肯定性；后一种含义表示责任的消极方面，具有否定性。但它们两者又是相互联系的。法律责任虽然是责任中的一种，但其本身不具有责任中的积极含义，它属于消极责任[19]。

关于“法律责任”的概念，法理学界总体上有三种观点：第一种把法律责任界定为法律的否定性评价，这种论点看到了法律责任的不利性，但法律的否定性评价不一定就意味着要实际承担法律责任；第二种把法律责任界定为法律上的不利后果，不当使用权利或职权同样会引致要承担相应的法律责任，法律责任的实质是违反了义务或不当行使权利或职权而应付出的法律成本。这种观点看到了法律责任的不利性，即行为人如果不遵循法律的指引，其预期的利益将因得不到法律的保护而为此付出代价。第三种把法律责任界定为一种特殊意义上的义务。张文显教授认为：“法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”[20]。此种理解将法律责任与第一义务间做了一个明确的区分，在义务——责任的思维进路上做出了有益的尝试。

本文认为第二种观点更为符合人们对法律责任的一般心理意识，但有时法律责任在于对于应尽而未尽义务的补救和实际履行。因此，对于法律责任的理解恐怕应综合理解为一种不利后果和特殊义务。基于此，本文认为宏观调控法律责任是宏观调控主体违法进行宏观调控行为应当承担的不利后果和补救责任。而违法宏观调控行为主要包括宏观调控不作为、宏观调控程序违法行为和宏观调控决策失误行为。

宏观调控不作为是指宏观调控决策主体违反宏观调控法的规定，在经济总量失衡时不行使或者怠于行使其依法享有的宏观调控权，不为市场配置资源创造总供求均衡条件的行为状态。对于宏观调控不作为的法律责任，应当承担实际履行责任，即在事实上作出行使宏观调控决策权的行为，予以补救，以防止可能的或者现实的危害持续甚至扩大。宏观调控程序违法行为是指宏观调控主体在宏观调控过程中不遵守宏观调控法定程序而任意进行宏观调控的行为。宏观调控决策失误行为是指调控主体在宏观调控决策过程中，因违法或严重失职导致宏观调控决策产生重大失误而应当承担的不利后果。值得注意的是，不能对宏观调控主体调控能力作过高的、理性化的设定，超越限制因素和约束条件随心所欲地要求宏观调控主体行使宏观调控权实施绝对理性化的调控行为。那么对于调控主体在尽其有限能力的范围内进行的调控行为，尽管宏观调控并未能取得有效的调控效果，也不能要求调控主体承担法律责任。对于宏观调控决策失误行为的法律责任中“我国应该借鉴、引进西方责任政府下的宏观调控决策失误责任，建立我国的以引咎辞职、弹劾为主要内容的宏观调控决策失误责任。这是宏观调控的新型责任”[21]。在我国，责任追究形式中已建立了引咎辞职和罢免制度，应当作为宏观调控主体未尽法定义务的责任追究方式。引咎辞职是指“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务的行为。引咎辞职明显是自我追究责任的一种形式”[22]。罢免是指对政府官员在其任职期限届满之前，由选民或原选举单位以投票方式撤免其职务的一种制裁方式与责任形式。罢免政府机关领导人员是我国国家权力机关的一项重要职权，也是追究政府宏观调控决策失误责任的一项重要制度。

注释:

[1]凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，北京：商务印书馆， 1999年，第391 - 392页。

[2]汤在新：《为宏观调控正名》，《经济学家》， 2006年第1期。

[3][美] 大卫•科茨，程恩富译：《金融性危机的根由：自由主义的资本主义——中美两位经济学家的对话》，《理论参考》， 2008年第11期。

[4]丁冰：《新自由主义不是当前国际金融危机的主要原因吗》，《马克思主义研究》， 2009年第4期。

[5]转引自：丁冰，《新自由主义不是当前国际金融危机的主要原因吗》，《马克思主义研究》， 2009年第4期。

[6]沈刚毅：《试论加强我国宏观调控法制建设》，《现代法学》， 2000年第6期。

[7]胡光志：《宏观调控法研究及其展望》，重庆大学学报（社会科学版） ， 2008年第5期。