中外宏观调控相关法律制度比较研究

关键词: 宏观调控/改革开放/宏观调控法/法律制度比较

内容提要: 改革开放30 年来，“宏观调控法律制度”逐步成为“中国模式”的重要组成部分。中国宏观调控的法理基础客观存在于宪法精神以及各个部门法的条文中。德、日、美三国相关法律可以作为比较研究的基本素材。比较法律制度应从“基础变量”和“立法变量”两大方面展开。研究表明，一国宏观调控相关法律的确立在实质上即为行政公权干预私权主体范式的制度确认。三国立法经验在极其严格的条件下，可以部分地为我所鉴。

改革开放30 年来，中国社会经济发生了极其深刻的重大转变：经济领域的市场经济体制基本确立，社会领域的和谐社会建设全面展开，政治领域的民主法治进程方兴未艾。在史无前例的转型过程中，中国共产党人治国理政、开拓创新的卓越才能与勇气不仅开创了盛世中华的物质繁荣，更为理论界学术研究提供了新鲜素材：即由开放初期对西方理论的全面学习逐步转向对“中国模式”的研究。

如同“中国模式”的整体争论，“宏观调控”问题也牵涉到极其广泛的内容和领域，本研究则将集中于“宏观调控法律制度”问题展开探讨。这一探讨可以追溯至上世纪学界关于“计划法”的讨论，而以2003—2004 年宏观调控中的议论最为激烈，2008 年“5.12”汶川地震后，相关金融政策的紧急出台又使得这一争论重新浮出水面。中国宏观调控的法律依据究竟何在？宏观调控立法是否必要？立法的基本模式何去何从？国际化的对比反思会给予一个更加清晰的视角。

一、国外宏观调控相关法律制度述评——以德、日、美为例

（一）德国《经济稳定与增长促进法》[1]述评

1.立法条件

联邦德国1967 年制定实施的《经济稳定与增长促进法》（以下简称“《促进法》”）开创了发达市场经济国家政府依法干预经济之先河，为学界研究宏观调控相关法律问题必推之典范。

从历史背景来看，德国法制精细、传统深远，具有成文法和法典化主导制度（谢增毅，2002）。同时，二次大战后的联邦德国始终奉行“社会市场经济”，该制度既背离了曼彻斯特自由主义的放任原则，又避免了计划统治的僵化弊端，通过对市场活动的框架条件的规定，使得个人自由与私有财产等基本权利服从于社会责任。

从现实条件来看，在战后近20 年的时间里，联邦德国政府的宏观经济政策均偏向“有限调节的社会市场经济理论”，加之国内外各种有利条件，实现了高达8.6%的飞速增长。然而1966—1967 年，联邦德国爆发了战后第一次经济危机，导致了“基督教民主联盟- 基督教社会联盟”政府的下台。这一危机直接推动了《促进法》的制定与实施。

2.主要内容

（1）目标与原则

第1 条开宗明义地规定了经济政策的总方针：“联邦和各州应该通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡”，并且首次将宏观经济管理四大目标进行了法律表述：“……在市场经济的体制下促使经济持续地、适当地增长，同时保持物价稳定、高度就业和外资平衡”。

第3 条即为著名的“一致行动的指导方针”：“发生危机第1 条规定的各项目之一的情况时，联邦政府应即制定‘指导方针’，使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的行动（一致行动）以达到第1 条规定的目的。”

（2）政策手段

财政政策贯穿于法律全文：第5 条规定了联邦财政的预算计划要为可能的经济衰退提供保障，第6 条规定超计划支出的批准程序和补助性支出的管理办法，第7 条规定“经济协调储备金”的储存与运用，第8 条为第6 条的实现提供“备用项目”的规定与管理程序，第9 条规定财政五年计划与年度计划，第12 条就财政补助和税收优惠给予说明，第14 条与第16 条说明该法对“各州的财政”及“乡镇和县”的适用性，第15 条规定了“经济协调储备金”的筹集机制。

关于货币政策的规定仅限于“……对于联邦、各州、乡镇和县以及公共特别财产和县际临时组合在《财政法》和《财政规程》规定的借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金加以限制”（第19 条）。第20、21 条以近乎苛刻的态度对“贷款的最高限额”以及相应程序给予严格规范。第22 条针对资本市场的具体情况，规定“国家信贷特别小组”制定“时间计划”的任务，并强调了财政部与联邦银行的协同义务。

（3）组织与程序

第2 条规定了“年度经济报告”制度，要求“联邦政府在每年1 月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告”，并详细阐明了报告中应该包括的具体内容。第18 条规定了“国家经济平衡发展委员会”的设立、组成、议事规定等方面的内容。

（4）法律责任

第26—32 条分别就修改有关法律和施行时间给予规定，但是并没有给出一个具有可操作性的问责机制。

3.基本特征

（1）法律条文精炼、注重行政程序。《促进法》全文仅32 条，不仅显示了立法技术的精妙，也印证了我们关于宏观调控法“窄口径”的判断。全文除有关贷款限额部分外，基本均为程序性限制，直接涉及行政程序的条款共11 条，近三分之一篇幅，凸显了程序至上的法治理念。

（2）设立专门协调机构、各级政府职责明确。由已有制度和《促进法》的共同确认与规范，“国家经济平衡发展委员会”与“专家委员会”成为德国政府应对经济波动的有力工具。与此同时，联邦政府内部、州县政府之间的权责利关系非常明确，有利于法律的具体实施操作。

（3）“一致行动的指导方针”、“责任平等原则”。作为《促进法》的核心原则，“一致行动的指导方针”强调了面对经济波动或危机的整体利益，有效地化解了联邦制与市场经济产生的“利益冲突”问题。“责任平等原则”为可能的政府“行政问责”提供了裁决依据，并充分考虑了地方政府“不平等”的例外。

（4）综合运用多种干预手段、注重有计划性的财政与货币政策。《促进法》高度重视政府行政计划的作用，不仅规定了年度计划的政府责任，而且进一步细化了财政五年计划、年度计划的相关内容。考虑到政府财权的直接有效性，法案中关于财政政策的内容明显多于货币政策，但仍然赋予政府应对波动或危机过程中较大的自由裁量权。

（二）日本《国民生活安定紧急措施法》[2]述评

1.立法条件

日本“生活二法”之一的《国民生活安定紧急措施法》（以下简称“《紧急措施法》”）出台的基本背景为：一方面，1970 年代日本政治进入“多党化”时代，自民党受到在野党和广大民众的压力日益增大，尤其是时任首相的田中角荣推行的“日本列岛改造计划”导致了严重的通货膨胀和政治危机；另一方面，1973 年爆发的全球性石油危机对资源贫乏的日本造成了沉重打击，日本政府在短短两个月时间内先后采取降低石油关税、设立石油紧急对策推进总部、中东外交斡旋等一系列手段应对危机，并于同年12 月22 日制定了《紧急措施法》。

2.主要内容

（1）目标与原则

第一条首先明确了立法目的：“……是为应付物价上涨等我国经济上的异常事态，制定紧急措施，调整与国民生活关系密切的物资和国民经济上的重要物资的价格和供求关系，以求确保国民生活的稳定和国民经济的顺利发展。”

第二条规定了政府必须遵循的两大原则：一是“……务须致力于优先确保在国民的日常生活上不可缺少的物资的供应，同时力求保持物价稳定”，二是“……对与国民生活有密切关系的物资和国民经济上的重要物资，必须致力于向国民提供其生产、进口、流通和库存情况的必要情报。”

（2）“标准价格”

作为《紧急措施法》的核心内容，“标准价格”的基本含义类似于我们熟知的价格管制中设定的“最高限价”。

第三条设定了制定“标准价格”的必要条件：“在物价上涨或者有可能上涨的领域，当与国民生活有密切关联的物资和国民经济上的重要物资的价格明显上涨或者有上涨趋势时……。”

第四条明确规定主管大臣必须及时根据前条规定的“指定物资”指定“标准品种”，并规定“标准价格”。同时着重给出了“标准价格”制定中应当考虑的因素，包括“标准的生产费”、“进口价格或进货价格”、“标准的销售费用和利润”等，并“斟酌交易情况、地区情况……供求情况”，“以及对于国民生活或国民经济带来的影响等等，加以综合权衡而确定”。

第六条针对微观主体对“标准价格”的实施做出了规范，要求“零售业者……必须……将标准价格和指定物资的销售价格标在一般消费者显目的地方”。

（3）“标准价格”之外的价格管制规定

在“标准价格”制度之外，《紧急措施法》又制定了“课征金”、“生产指示”、“进口指示”、“保管指示”、“出售与运输指示”、“设备投资指示”、“分配指示”等配套性制度和措施。

（4）组织与程序

《紧急措施法》中规定的最重要的组织主体是“国民生活安定审议会”（以下简称“审议会”），根据第二十七条之规定，其性质是“总理府的附属机关”。职责有二：一是“……应总理大臣或者有关大臣的咨询，调查审议生活关联物资等的分配或者配售等关于本法运用上的重要事项”；二是“有权向内阁总理大臣或者有关大臣提出关于前款规定事项的建议”。“审议会由内阁总理大臣从有知识、有经验和一般消费者中选任的十五人以下委员组成。”

《紧急状态法》也注重发挥立法机构的监督制约功能，第二十八条规定：“政府应在每年的六月份左右向国会报告一次本法的施行情况”。

（5）法律责任

《紧急状态法》高度重视法律责任对法律执行的效力，第三十四条至第三十七条详细规定了违反法律者所应面对的“罚则”，包括“自由刑”与“货币罚”两类。

3.基本特征

（1）全文篇幅较短、实体与程序并重。与《促进法》相比，《紧急状态法》仍然具备了短小精悍的特征，但是明显增加了实体性内容，例如“标准价格”制定的方法、课征金征收中的滞纳金等，体现了紧急状态立法所必须的要求。

（2）强调紧急措施、注重价格管制。由于该法出自于对紧急状态的防范目的，故条文倾向于运用紧急措施，尤其是通过“标准价格”和七类指示来实现价格管制，形成了与日常国民经济管理截然不同的手段模式。

（3）法律责任明确，注重法的实效性。《紧急状态法》非常注重法律责任的落实，不仅在条文中反复强调主管大臣针对拒绝执行的行为“有权予以公布”，而且单列四条“罚则”明正典刑，其中有关“课征金”的规定最能体现日本对法的实效性的重视。

（三）美国《充分就业和国民经济平衡增长法》[3]述评

1.立法条件

在“凯恩斯主义”政策的指导下，美国于1960 年代末1970 年代初出现了“滞胀”现象，失业率和通货膨胀率均上升至两位数。在此背景下，美国国会于1978 年通过《充分就业和国民经济平衡增长法》（以下简称“《增长法》”）。作为《1946 年就业法》的修正和补充，《增长法》再次明确把实现“充分就业”定为政府干预经济的核心目标，并把干预的权限和范围进一步扩大。

2.主要内容

（1）目的与原则

3101 节首先阐明了立法的缘由，即“失业”为美国带来了高昂的经济成本和严重的社会问题，立法的直接目的在于实现充分就业、进而保障经济的平衡增长。

3101 节继而阐明了基本原则：①综合运用包括财政政策和货币政策在内的多种手段以实现立法目的；②应该制定明确的短期和中期经济目标；③包括总统、国会、美联储理事会在内的权力部门分工协调；④政府干预依然要建立在市场经济与私人产权的效率之上；⑤强调国际收支平衡的重要性。

为实现决策的民主化，3103 节规定了一个由企业家、劳工、政府等组成的“国家就业会议”，该会议应于哥伦比亚行政区定期召开，主要议题围绕结构性失业、青年失业、就业激励等。

（2）结构性经济政策与计划

“反就业周期政策”——3112 节一方面提出了九项项目实体以支持3111 节的“总统政策与计划”；另一方面明确了项目实体实施中必须遵循的“触发机制”，即“……这一机制能够保证计划在失业时期得以贯彻，并在失业适当减少后逐步淡出，同时亦可统一各种有效的手段，以求在经济恢复的同时，协助依照本法制定的计划所救助的个体迅速恢复到常规的私人与公共就业状态中”。

“经济行动的协调一致”——3113 节既规定了总统在法律框架内统一协调“联邦、区域、州、地区与私人部门”之间各类经济行动的原则，又提出“总统……一切措施……资金标准受限于各个州和地方政府的财政状况、预算条件……同时应该特别关注这些州和地方的失业率”的实体性要求。 “青年就业政策与计划”——3115 节着重探讨了在失业群体中占有特殊重要地位的青年人的就业问题，明确要求“总统……应当改进并扩展现存的青年就业计划……应当做到：制定相应条款以协调青年就业措施与其他相关就业、培训项目；发展一种从学校到工作的更为平稳的转换机制；为残疾或有其他就业障碍的年轻人开辟稳定而自立的就业途径；发展培训与工作两相结合的现实途径；制定相应条款以吸引结构性失业的年轻人前往效益良好的全职部门就业，同时应配备相应机制以激励雇佣他们的私人的和独立的工商部门。”

（3）国会监督与检查

3132 节规定了“委员会评审”这一重要监督机制：首先，“经济联合委员会应当检查并分析总统经济报告中依据《1946 年就业法》相关条款确立的短期与中期目标”；其次，“经济联合委员会应当……召开听证会，目的在于听取由国会众议院议员、联邦政府相关部门与机构、社会公众、以及联合委员会认为合适的相关组织等组成的代表们的证词……也应该考虑……来自州和地方政府的解释和观点”；再次，经济联合委员会也应向国会两院的相关委员会提交相应报告。

（4）一般原则

第三分章主要包括“非歧视”与“劳动基准”两大原则，目的在于从劳工权益的角度解决《增长法》实施中可能出现的侵权问题。

3.基本特征

（1）高度重视权力制衡与法律协调。美国政治体制是建立在“三权分立”基础之上的典型范式，立法也高度重视国会、总统、美联储与司法部门之间的权力制衡，尤其突出“总统经济报告”及其国会审核的制约功能，同时也通过《1946 年就业法》等法律之间的制约机制实现政府干预的效力与约束。

（2）高度重视小型企业功能与青年就业工程。《增长法》高度重视小型企业在国民经济、尤其是解决失业问题上的重要作用，全文反复强调其重要作用，并设置若干激励、保护和引导机制以促进小型企业发展。《增长法》充分强调青年群体的就业问题，单列一节强调青年失业的危害，并给出了具体措施建议。

（3）科学民主决策与“协调一致”原则。《增长法》虽然没有建立一个跨部门的综合协调机构，但该法通过一个由企业家、劳工、政府等组成的“国家就业会议”及两院的相关专业委员会等机构实现了决策的民主化与科学化，并且着重规范了总统在法律框架内统一协调“联邦、区域、州、地区与私人部门”经济行动的一致性原则。

（4）程序与实体并重，注重法的实效性。《增长法》针对失业的政府干预行为，不仅制定了详尽的包括“总统经济报告”、国会监督制约、行政机关依法诉讼的程序性规定，也包含了大量诸如“青年就业工程”、“资本形成”、“就业储备项目”等实体性规定，其对“目标管理”与“计划管理”的高度重视也为普通法所罕见。

二、比较法律制度分析

传统的比较法律制度并没有一个严谨的规范性框架，但是从国民经济管理研究的实践特征出发，比较法的方法自然被延伸为比较制度分析方法，法律移植也被解释为制度变迁与路径依赖的矛盾关系。既然“每种生产方式都生产出它特有的法的关系”，那么法律之间的异同必然取决于生产力水平和上层建筑模式的异同。

从共性上来看，三法相同或相近之处包括：（1）均源自法治成熟的市场经济体制；（2）均系1960 至1970 年代经济危机的直接结果；（3）均强调“一致行动”的核心原则，中央政府在干预过程中处于绝对权威地位；（4）均存在协调性机构，虽然名称有别、职能有异，但其在干预决策过程中均起到了重要的民主化和科学化作用；（5） 均强调立法机关在权力制衡中的重要性，以避免行政干预对私人部门的过度侵犯。

从个性上来看，三法迥异之处包括：（1）立法背景不同，德国是大陆法系下的社会市场经济体制，日本虽属大陆法系，但其奉行的是东亚式市场经济（强调政府主导作用），美国则属于普通法系，市场经济的自由度较大；（2）立法目标不同，《促进法》追求的是四大宏观目标均被重视的“总体经济平衡”，《紧急措施法》直接关注价格水平及其管制措施，《增长法》则着重解决“滞涨”时期日趋严重的失业问题；（3）干预主体不同，由于各国行政体制和干预目标的差异，三法规定的执行主体也存在差别，德国主要由联邦财政部长牵头，日本由主管大臣负责，美国则由总统及其领导下的劳工部长实施，美联储也起相对独立的作用；（4）干预手段和过程不同，《促进法》高度重视财政政策与计划的作用，《紧急措施法》则通过政府管制实现物价平稳，《增长法》综合运用包括货币和财政政策在内的多种政策措施以促进就业；（5）程序与实体的选择不同，《促进法》侧重程序，《紧急措施法》侧重实体，《增长法》却体现了程序与实体的并重；（6）法律责任不同，《促进法》并没有给出相应的行政问责机制，欠缺可操作性，《紧急措施法》则详细列明“课征金”与“罚则”，高度强调法的时效性，但政府责任亦为不足，《增长法》针对“非歧视原则”赋予了联邦劳工部长和司法部长诉讼与救济的职责，体现了服务型政府的特征。

综上所述，我们不难勾勒出宏观调控相关法律制度变迁的规律性线索：“基础变量”的集合决定“立法变量”的集合。总体上看，这一假设关系可以解释为生产关系对上层建筑的决定，即将“法律存在的依据”上升为“法律存在的形式”，其核心关系在于“国家介入产权”的能力与限制。具体而言，如果从“国家介入产权”的角度进行“综合评级”，美国《增长法》最轻，日本《紧急状态法》最重，德国《促进法》居中，这也基本符合对三国政府治理传统的一般认识。由此可见，一国宏观调控相关法律的确立在实质上即为行政公权干预私权主体的范式（至少包括程度、能力、范围、监督与制衡）的制度确认。

三、结语：法律移植与立法展望

我们知道，中国目前并没有一部单行的“宏观调控法”，规范政府调控行为的法律法规种类繁多、层次冗杂，可以从宪法、行政法、经济法、乃至国际法等法律渊源中探求法理基础。我们认为，前述三国立法中可以为我所鉴的成分包括：

（1）改革开放30 年来的宏观调控实践能够、也必须诞生出一部适应社会主义市场经济体制的单行法律，以调整日益成熟、日趋复杂的宏观调控关系；

（2）中国宏观调控法律关系调整的核心问题在于“中央政府与地方政府”之间的权力配置，三国的“一致行动原则”存在可取之处；

（3）宏观调控法的立法目标可以借鉴德国《促进法》的“总体性”特点，但是也应明确适合中国国民经济管理的新的目标体系；

（4）基于国情考虑，我国宏观调控的行政主体可以法律表述为“中央人民政府”或国务院相关部门组成的特设机构[4]；

（5）顾及调控决策的科学化与民主化，德国“专家委员会”制度与美国“国家就业会议”制度可以综合借鉴，即在行政主体之外设立由独立的学者、企业与普通公民共同组成的委员会，行使建议、听证与监督的辅助性职权；

（6）发挥“全国人民代表大会”和“全国人民政治协商会议”的立法与监督职能，通过常规报告和特殊报告相结合的审议程序，形成有效的监督制约机制；

（7）至于“政策手段”和“干预过程”，30 年的实践已经积累了丰富的经验与教训，不妨直接上升为法律规定；

（8）在程序与实体的选择上，考虑到中国宏观调控实际的复杂程度，以及中国在政治转型过程中行政职权不可避免的扩张，我们依旧建议“程序为主、实体为辅”的制度设计；

（9）依据“公共负担原则”，我们不建议直接赋予公众对政府调控行使提起诉讼的权利，但是针对政府、尤其是地方政府在调控中的程序失范，应当进行行政问责。

注释:

[1] 该法由谢怀栻译自联邦德国《法律汇编》，本文转引自漆多俊主编：《宏观调控法研究》，中国方正出版社2002 年版。

[2] 该法由张光炎译自日本《农业六法》，本文引自辽宁大学日本研究所编：《日本经济法概要》，地质出版社1982 年版。

[3] 本研究采纳的是由美国国会众议院法律修订咨议局编纂的“United States Code”（《美国法典》）中“Full EmploymentAnd Balanced Growth Act”（亦称“Humphrey-Hawkins Act”）的英文原版，翻译中可能存在的错误由第一作者负责。来源参见http：//caselaw.lp.findlaw.com/casecode/uscodes/15/chapters/58/toc.html。

[4] 中国宏观调控的真实主体为中共中央“财经工作领导小组”，但是考虑到政治因素，并不适宜直接表述。

刘瑞，2006：“宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础”，《经济理论与经济管理》，2006，5：17—23。

刘瑞、周人杰，2008：“论宏观调控的法理基础”，见《政治经济学评论》，2008 卷（第1 辑），北京：中国人民大学出版社。

刘树成、姚愉芳、陈黎，1995：“德国的经济波动、预测与宏观调控——赴德学术考察报告”，《数量经济技术经济研究》，1995，12：81—85。

谢增毅，2002：“德国《经济稳定与增长促进法》及其新启示”，《当代法学》，2002，3：133—137。

张光远，2002：“价格管理十法”，《价格理论与实践》，2002，10：7—9。