小额贷款公司可持续发展的制度创新分析

摘要：当前，“三农”经济的发展问题和民营中小企业的融资问题备受社会各界关注。小额贷款公司的出现给我国农村经济和中小企业融资带来了新的活力。但是小额贷款公司“只贷不存”的政策及自身原因，给小额贷款公司的可持续发展带来许多困扰。对小额贷款公司的发展历程进行回顾，分析其可持续发展过程中的制度缺陷，并提出进行制度创新的对策建议，具有一定的理论与现实意义。

关键词：小额贷款公司；可持续发展；制度完善。

小额贷款公司是介于正规金融机构与民间信贷资本之间的一种新型融资公司。2005年12月27日，我国第一个票号“日升昌”的发源地———山西平遥县率先组建了日升隆、晋源泰两家小额贷款公司，这标志着我国小额贷款公司的正式诞生。至2006年底，全国5个试点省共成立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月，银监会和人民银行联合出台的《关于小额贷款公司试点指导意见》（以下简称《指导意见》），又推动了小额贷款公司试点的迅速发展。截至2009年12月，我国小额贷款公司达到1334家，从业人数14 500人，资金来源940多亿元，贷款余额700多亿元，占银行贷款总额的0.19%。但与此同时，性质定位不明、监管体系不成熟等一系列问题一直困扰着小额贷款公司的可持续发展。

一、小额贷款公司可持续发展的制度缺陷。

市场经济中的任何参与主体，都有着与之相适应的制度环境。制度环境的良好与否，制度执行的正确与否，直接影响着主体参与市场经济活动的绩效。本文认为，小额贷款公司的运作存在制度供给缺陷和制度执行偏颇，是造成其小额贷款运行出现困难的主要因素。

（一）性质定位不明晰。

《指导意见》规定：“小额信贷公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。”可见，小额贷款公司的业务范围是金融，但定位却是企业。由于其不由银监部门批准成立，所以享受不到应有的财政补贴，融资只能随基准利率浮动，也不能办理小额贷款的土地房产抵押，这些都制约了小额贷款公司的业务发展，加大了其融资成本。

（二）制度约束软化。

中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》规定，小额贷款公司投向“三农”贷款的比例不得低于70%。但是目前，虽然小额贷款公司的各项制度已初步建立，但经营方向、方式缺少硬性约束，在实际操作中容易发生偏离。比如，平遥的小额贷款公司在成立之初就明确规定服务对象要以“三农”为主，“三农”的贷款比例不得低于75%，自然人单户贷款金额不得超过10万元，5万元以下农户贷款比例不得低于资本金总额的75%。但在金融危机爆发以后，公司以支持企业度过难关为由，大量发放企业贷款，至2009年6月末，平遥县小额贷款公司发放企业贷款余额为2 987万元，占比39.14%，同比上升了18个百分点，已经逐步偏离了初始的市场定位。

（三）监管体系不完善，监管主体模糊。

完善的监管体系是法律法规体系、进入退出机制、运营监测机制、社会监督体系的有机结合，对小额贷款公司的监管也要坚持这“四位一体”，才能提升监管效果。但是目前我国对小额信贷公司的监管还存在很多问题：一是监管体系不完善。目前还没有专门针对小额贷款公司监管的法律法规，只有《指导意见》等规范性文件，而这些文件也仅仅是做出了一些原则性的规定。二是进入、退出机制不完善。《指导意见》中规定由政府部门负责小额信贷公司的设立和审批，但是由于政府部门缺少专业人才，从而造成审批不严的现象。三是监管主体模糊。《指导意见》规定小额贷款公司的准入和监管制度由中国银行业监督管理委员会和中国人民银行颁布并由地方政府执行，而地方政府往往指定金融办和相关机构具体负责，这就造成由于没有明确统一的监管机构和责任分解而导致的监管内容、监管配合、风险控制上的不吻合，由此还很可能引发金融失控。

二、小额贷款公司制度创新的对策建议。

试点中的小额贷款公司，有着较为广阔的发展空间和乐观的发展前景，但在其发展过程中不可避免地会遇到一些困难与障碍，克服这些困难、障碍的过程同时也是促进小额贷款公司发展的过程。针对上述问题，笔者认为可从以下几个方面进行创新：

（一）完善相关的法律制度，明确小额贷款公司的法律地位。

小额贷款公司的法律地位问题是影响其发展的一个不容忽视的深层次问题。没有独立的小额信贷法律，就没有小额贷款业务的标准，小额信贷业务的监督管理也就缺乏相应的尺度。目前，在国家层面上对小额贷款公司的立法只有人民银行和银监会联合发布的《关于小额贷款公司的指导意见》这一部委规章。国家应针对小额贷款公司试点工作快速发展的现状，认真研究对小额贷款公司的立法问题，提高立法层次，明确小额贷款公司的法律地位，使其在金融维权、税收优惠等方面与正规金融机构享受同等待遇，以保障小额贷款公司的合法权益，同时明确小额贷款公司的法律义务并使其接受法律授权部门的监督。此外，鉴于小额贷款公司与普通的商业银行有着本质区别，应通过小额信贷法区别对待小额信贷与普通商业贷款，将小额贷款公司开展的目的和形式、利率实施办法、贷款与还款的条款等确定下来，推动其健康发展。

（二）建立正向激励机制，矫正小额贷款公司的服务方向。

各地政府应尽快出台激励政策，从服务“三农”的角度出发，统一制定工商、税务等优惠政策，按照各公司投向“三农”的贷款比例给予其不同程度的税收优惠和补贴。比如：上年投向“三农”的贷款占比低于60%的，按工商企业全额征税；占比60%~70%，由同级财政部门减半返还营业税；占比70%~80%的，全额返还营业税；占比80%以上的，全额返还所得税地方分享部分，并予以适当奖励。通过这种区别政策，用市场的方式引导小额贷款公司确立市场定位，坚持服务“三农”的方向，坚定不移地在农业、农民和农村这个大市场中找准自己的位置，在服务农业和农村经济中求得自身的发展和壮大。

（三）完善小额信贷监管体系，保证小额贷款公司的健康有序发展。

小额信贷具有与传统金融不同的风险形成机制和风险特征，加上小额信贷正处于成长时期，因此，应区别对待对小额信贷机构的监管和对普通商业银行的监管。对小额信贷机构的监管，一方面要有效地防范金融风险，另一方面要起到引导小额信贷积极稳定健康发展的作用。首先，要明确监管主体。人民银行、银监会、工商管理局等部门应尽快联合出台《小额信贷公司管理办法》，明确小额信贷公司的监管主体，将小额信贷公司的资金来源、资金运用以及业务运营都纳入监管之中。具体地，可以考虑在省、市、县三级建立小额信贷公司领导小组，该小组由政府牵头，中国人民银行、监管会、工商等部门共同参加。其次，要明确监管方式。目前，由于小额贷款公司不吸收存款，无结算业务，不涉及社会公众利益，单个公司的风险不会传导扩散而危及整个金融体系的安全，因此对于小额贷款公司可以实施不同于金融机构的非审慎监管。小额贷款公司应定期向监管机构报送资产负债表、贷款收支表、损益表等资料进行备案，并按照要求向社会公开披露信息。最后，要建立严格的市场进入、退出监管法律制度，按小额信贷的类型设定市场准入制度。金融性小额贷款公司易受突发事件的影响，风险较大，这就需要小额贷款设计存款保险制度，并要求其强制性参加保险。同时，小额贷款公司要设计一套安全可靠的信息备份方案，保证小额贷款机构在退出市场时客户的利益不因信息的缺失而造成损失。

（四）强化风险防范意识，建立适合小额贷款公司运营的内部风险控制体系。

小额贷款公司作为具有贷款功能的准金融机构，应建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度等风险控制制度。但在具体实施过程时，小额贷款公司出于占领市场份额和扩张贷款规模的考虑，往往忽视风险的防范和控制。因此，银监会、人民银行和工商行政管理部门应对其加强引导，使风险防范的规定真正落到实处。小额贷款公司应借鉴商业银行关于贷款的内部风险控制体系的成熟做法，建立一套适合自身运作的内部风险控制体系，树立“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念。如，针对小额贷款公司平均贷款额度比较大的现象，要防范发展中的风险；针对微型企业自身防范风险的能力比较弱、抵御自然风险和市场风险的实力不足的现象，应介入保险、担保等机制；鉴于小额贷款公司的贷款对象是被商业银行边缘化的中小企业、个体商户和农户，他们的信用水平无法准确界定，因此应适当提高风险拨备（至少应高于商业银行1%），以防范经营过程中的风险。

此外，针对小额信贷风险控制难的问题，政府应当出面，设立相应的风险补偿基金。对于小额贷款公司在放贷过程中产生的不良贷款，经过财政审核认定属小额贷款公司负责的，可通过风险机制给予一定比例的补偿。另外，对于小额贷款公司来讲，除了要充分利用其他商业银行共有的客户信用外，还要积极参加当地人民银行牵头开展的农户信用体系建设，尽可能实现信用信息资源共享，切实防范信贷风险。

（五）开辟后续资金来源渠道，实施科学的财务核算体系。

目前，许多小额贷款公司提出开办存款业务的要求。2006年诺贝尔和平奖获得者———孟加拉格莱珉银行及其创始人孟加拉吉大港大学经济系主任穆罕默德·尤努斯教授在我国的一次演讲中指出：小额贷款公司必须既存又贷，否则等于砍断了它的一条腿。但是笔者认为，目前在我国，小额贷款公司还不宜开办存款业务，主要原因是我国存款市场发展得已很充分，竞争也很激烈。如果小额贷款公司吸收存款，受影响的群体将比较大，造成的社会影响也比较大，一旦发生经营困难，容易酿成社会系统性风险。因此，不能让小额贷款公司吸收存款，但在其经营情况良好的前提下，可以循序渐进地开辟后续融资渠道。一是可以借鉴国际上一些小额贷款机构“只贷不存”的成功做法，由国家财政、政策性银行和其他金融机构共同出资建立小额信贷基金，由小额信贷基金将资金“批发”给小额贷款公司，小额贷款公司则充当零售商，按照“小额、分散”的原则，重点解决小企业和“三农”的资金需求问题。二是扩大小额贷款的融资比例，放宽一些经营情况良好、内控水平高的公司从银行等金融机构融入资金的比例，并可视其具体经营情况，允许其融入资金在其自有资本的1.5~3倍之间，增强其放贷能力和“造血”功能。三是建立贷款担保机制，由地方政府为小额贷款公司设立相对应的担保公司或担保基金。政府每年成立担保基金，通过担保基金的杠杆效应扩大小额贷款。

同时，小额贷款公司应建立科学的财务核算体系，这对于公司进行经营状况分析是非常重要的，同时还可以利用它及时发现问题并加以纠正，而且有助于外界增强对机构的了解，扩大机构的服务受众。另外，科学的核算体系还能对机构形成一定的压力，督促机构不断地改善自身的制度建设。

三、结语。

我国是一个人口大国，也是一个贫困人口大国。扶贫不仅要有资金的投入，还需要有高效地使用资金的方法和有效的组织形式，而我国的小额贷款公司作为新生事物，拥有很大的发展前景，在服务中小企业方面发挥着重要的作用。小额贷款公司发展迅猛，已经成为服务“三农”和中小企业的重要力量，但其发展过程中普遍面临融资难、盈利难等问题，可持续发展前景堪忧，相关部门应当从扩展资金来源、完善监管机制等方面入手进行制度创新，促进其可持续发展。同时，小额贷款公司自身也要抓住机遇，努力创新，尽快在社会各方面力量的促进下建立一套适合我国国情的小额贷款公司制度，从而实现可持续发展。

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