参与亚太区域经济合作：状况与趋势

内容提要 中国参与亚太区域经济合作出现了地区内双边和多边经济合作不均衡发展，而这一发展趋势还将延续。今后一个时期内，亚太地区的多边合作机制，可能将更多地表现为以“功能性建设”、“贸易便利化先行”为特征的多边贸易合作，以及以做大做实“清迈协议”为主的多边金融合作。中国应该在加强双边合作机制基础上，采取灵活、现实的手段积极参与亚太地区多边经济合作，推动亚太经济合作走向更高层次。 关键词 区域经济合作FTA次区域合作功能性建设货币互换 中国参与亚太区域经济合作是从1991年加入亚太经合组织(APEC)开始的，这是中国参与的第一个区域经济论坛，也是中国参与区域经济合作的开始。然而1997年发生的亚洲金融危机中，亚太经合组织面对危机却显得束手无策，东亚国家不得不通过加强合作来自救，并由此产生了“东盟+3(中日韩)”的机制。这个机制一出现，就引起了人们的重视。由韩国牵头，很快成立了旨在研究地区合作长期目标的“展望小组”，该小组由来自东盟和中日韩三国的专家组成。在展望小组的报告里，专家们提出了建立“东亚共同体”(East Asia Community)的东亚合作长期目标。设想中的东亚共同体有三个支柱：一是政治合作机制，二是东亚自贸区(FTA)，三是东亚金融合作机制。(张蕴岭，2009)后来的发展虽然没有完全按照“东亚共同体”的设想，但是中国参与亚太地区经济合作的重点却已明确，即集中于贸易和金融两个领域。目前，中国参与亚太经济合作进展较快，但是也出现了许多新的问题，比如东亚经济合作走向不明等，对中国参与的东亚经济合作进行回顾和思考，显得尤为必要。 一、中国参与亚太贸易合作与问题 一般而言，亚太贸易合作可以分为三个层次：第一类是以自由贸易协定为基础的区域贸易安排，这类区域经济合作通过有关国家和地区签订贸易协定，形成具有约束力的一系列制度性的紧密贸易安排，签约方要按照要求相互开放市场，而且这种开放幅度相对较大。比如《曼谷协定》、内地与港澳CEPA、中国一东盟FTA、中国一新加坡FTA等。第二类是次区域经济合作，主要由地理上相邻的合作区内各成员的地方政府来推动合作。其目的在于利用经济互补性，发挥地缘临近的区位优势，通过渐进方式探索潜在的合作方式和合作领域。比如大湄公河次区域合作机制和泛北部湾合作、环日本海经济圈、环黄渤海经济圈、图们江增长三角等。第三类为相对比较松散的区域经济合作论坛，这一类论坛性质的合作机制一般不具有约束力，其目的一般也是探索性的，通常是以政策对话、促进贸易和加强信息交流为主。比如亚太经济合作组织(APEC)、亚欧会议(ASEM)等。 (一)双边贸易机制 自从2004年11月，中国与东盟签署了代表自由贸易区的《货物贸易协议》之后，中国加快了FTA步伐，截至2009年6月，中国已经签署了9个FTA，正在与冰岛、挪威等6个国家或地区进行FTA谈判，与印度、韩国进行FTA官方可行性研究，并与韩国、日本、印度等多个国家或地区进行FTA民间可行性研究，如中日韩FTA、ASEAN+3、ASEAN+6等。其中的多个FTA都采取了类似日本EPA形式，捆绑签订了囊括货物贸易、服务贸易以及投资等多个领域的全面自由贸易协定。表1显示，中国的已签署FTA中，亚太地区占绝大多数，亚太地区已经成为中国进行贸易合作的主要目标之一。但是必须指出，在双边FTA积极进展的同时，多边FTA进展缓慢，这主要是因为：日本对中国在“东盟+3”为基础的地区合作框架中的影响表示担心，极力推动“大东亚”范围的合作，即“东盟+6”框架下的“东亚峰会”机制。“东亚峰会”把本不属东亚的印度、澳大利亚和新西兰拉进来，这样，东亚合作就出现了两个框架并行的态势，一个是“东盟+3”，一个是“东盟+6”。尽管领导人会议对两个机制做了分工，但是实际发展并不明确，二者带有竞争性发展的特征。(张蕴岭，2009)这种以东亚峰会面目出现的“东盟+6”机制使得东亚合作的政治构架变得更为复杂，凸显了东亚合作政治利益的多元特征，同时合作方案间的博弈，也延缓了亚太地区多边FTA进程。 (二)多边贸易机制 由于亚太经合组织“开放的地区主义”的性质，它的象征意义一直大于实际意义，其开放性和非约束性特征决定了它在区域经济合作领域不会真正有所作为。(李向阳，2002)即便如此，这仍然引起中国在亚太经合组织内的单边行动中，关税减让水平也都基本与世界贸易组织的要求保持一致。但是伴随着《贸物宣言》决定实现贸易、投资自由化的两个时间表，大阪会议制定了实现这两个时间表的行动议程，发达成员与发展中成员应分别于2010和2020年实现贸易自由化的压力逐渐增大，尽管进展并不顺利，但还是在一定程度上取得了收效。例如贸易自由化便利化方面，亚太地区以APEC为核心，在多个国家和地区层面上开展了贸易便利化工作。第一阶段贸易便利化行动计划已经完成，它成功地使得亚太地区在2002-2006年间贸易交易成本减少了5％，作为它的后续计划，APEC第二阶段贸易便利化行动计划旨在2007-2010年间使得亚太地区国家和地区的贸易交易成本再降低5％。同时，APEC已经开始实施为期2008-2010年的投资便利化行动计划(IFAP)。目前，中国参与APEC的承诺基本没有超出对WTO的承诺，同时参与APEC的方式，也以功能性建设为主。 (三)次区域经济合作 中国参与次区域经济合作并不局限于贸易领域的合作，但是贸易合作是次区域合作关键领域之一。1992年亚洲开发银行发起了大湄公河次区域经济合作(GMS)，确定了贸易便利化、投资、交通、能源、电讯、农业等九个优先领域，投入大量资金，实施了许多项目。目前中国也积极参与这个合作，使西部落后省份与邻近的周边国家扩大相互贸易和投资，实现共赢。图们江地区开发合作参与方主要是中国的吉林省和内蒙古自治区，以及俄罗斯、蒙古、朝鲜和韩国。目前参与各方在基础设施建设项目衔接、跨境运输、跨境旅游、跨境投资贸易等方面取得了一定进展。经过十多年的合作开发，图们江地区的经济社会面貌发生了深刻变化。据亚行最近的一项统计，1992-2006年次区域的平均经济增长率高达6，5％，是世界上发展最快的地区之一；同时，贸易占GDP的比重从48％上升到90％，开放程度显著提高，带动了社会经济的全面发展。(易小准，2007)在目前积极关注GMS、泛北部湾、海西区等次区域外，还需要关注东北亚地区的次区域合作，以期将民间的合作提升至官方合作水平，更好地推动当地经济的发展。 二、中国参与亚太金融合作进程 中国参与亚太金融合作进程主要受到两次金融危机的推动，第一次亚洲金融危机推动了“清迈协议”的出台，而此次金融危机则促使中国签订了多项货币互换协定，并大幅加快了人民币国际化的步伐。 (一)双边货币互换 所谓“货币互换”是指两笔金额、期限和计算利率方法相同、货币不同的债务资金之间的调换。央行间达成货币互换协议后，在紧急情况下可以把本国及本地区货币作为抵押交给对方，同时获得对方借出的货币或美元，从而使本国及本地区短期外汇储备大幅增加，以增强抵御金融动荡的实力。2008年12月12日，中国人民银行和韩国银行宣布签署双向货币互换协议，规模为1800亿元人民币／38万亿韩元(按2008年12月9日汇率计算)。中韩货币互换协议的有效期为三年，经双方同意可以展期。该项协议旨在向两经济体的金融体系提供短期流动性支持，并推动双边贸易发展，这是中国人民银行自此次国际金融危机以来第一次与其他央行签署的本币互换协议。 2009年1月20日，中国人民银行与香港金融管理局签署货币互换协议。货币互换协议实施有效期为三年，经双方同意可以延期，协议提供的流动性支持规模为2000亿元人民币。这是继中韩达成货币互换协议以后，央行第二次与其他国家或地区签署本币互换协议。在不到两个月之后，中国人民银行第三次签署货币互换协议。2009年2月8日，中国人民银行宣布，已与马来西亚国民银行签署双边货币互换协议，互换规模为800亿元人民币或400亿林吉特。协议有效期三年，经双方同意可以展期。中国央行称，此次货币互换协议的签署主要是为了推动双边贸易及投资促进两国经济增长。这与此前两次央行与韩国和香港地区签署货币互换协议时的表述有所不同，这次有关金融稳定的表述几乎完全被淡化了。此次货币互换协议可以视作是与东盟货物贸易结算试点“有着紧密联系的一项举措”。官方资料显示，马来西亚目前已是中国内地在东盟国家中最大的贸易伙伴，去年的双边贸易额为534，7亿美元。与双边贸易额比较起来，此次货币互换协议规模并不小。2009年3月23日，中国人民银行和印度尼西亚银行建立货币互换安排，规模为1000亿元人民币／175万亿印尼卢比。中国与印度尼西亚银行签署双边货币互换协议，目的是支持双边贸易及直接投资以促进经济增长，并为稳定金融市场提供短期流动性。协议实施有效期三年，经双方同意可以展期。此外，中国央行还表示，在条件成熟的情况下，将积极研究与其他国家(地区)中央银行(货币当局)比如泰国和越南等建立类似的货币互换安排，以维护区域及全球金融稳定。目前，中国已经开始积极缔结双边货币互换，这样做不仅有助于国际贸易稳定，同时也能推动人民币国际化，可以说双边货币互换已经成为中国参与区域金融合作的主要方式之一。 (二)清迈协议 在1997年亚洲金融危机之后。日本就提出建立亚洲货币基金(AMF)，但在美国与中国的反对下销声匿迹，代之而出的是“清迈协议”框架。2000年5月，“10+3”财长在泰国清迈共同签署了建立区域性货币互换网络的协议，即《清迈协议》(Chiang MaiInitiative)。《清迈协议》主要包括两部分：首先，扩大了东盟互换协议(ASA)的数量与金额；其次，建立了中日韩与东盟国家的双边互换协议。清迈协议前期是以“双边制”为主导的决策机制，框架内签署的绝大部分货币互换协议均为双边协议。但是这一情况在2006年5月4日召开的第九届东盟与中日韩(10+3)财长会议发生了变化。会议对“清迈协议”的主要原则进行了修订，根据修订后的原则，各国在启动双边货币互换过程中，将执行集体决策机制。执行集体决策机制有利于清迈协议向“多边制”过渡。在清迈倡议(CMI)框架之下，中国与包括日本、韩国、泰国、马来西亚、菲律宾等多个亚太国家签署了货币互换条约。2008年5月在马德里结束的“10+3”财长会议宣布，13国同意为筹建中的共同外汇储备基金出资至少800亿美元，以帮助参与国抵御可能发生的金融危机。2009年1月22日，“10+3”财长特别会议决定，为增强亚洲货币抵抗金融风险的能力，同意扩大清迈协议，将筹建中的共同外汇储备基金规模从原定的800亿美元扩大至1200亿美元。同时，在国际经济合作2009年第8期1200亿美元额度中，东盟10国负责20％，中日韩三国负责出资80％，具体而言，中国和日本各出资384亿美元，韩国出资192亿美元。(即中国32％、日本32％、韩国16％)虽然区域内多边金融合作已有所进展，但是进展仍然显得缓慢，而且清迈协议的多边化，在操作上还有很多方面有待完善，此轮金融危机能否成为推动东亚金融合作的动力，还有待观察。 三、对中国参与亚太经济合作的展望 (一)对中国参与亚太地区多边经济合作的再认识 目前，无论是贸易合作还是金融合作角度看，亚太地区的多边合作机制都显得进展缓慢。李向阳(2005)指出，如果东亚的大国不选择相互合作，该地区将最终形成以双边区域贸易协定为主导的格局。因而，在全球经济竞争中，东亚国家整体被边缘化将是一个不可避免的结果。这一问题的出现首先就与亚太地区的合作机制构想相关。一直以来，中国在参与亚太经济多边合作时，基本没有将印度、澳大利亚等国纳入考虑范围，其主要思路集中于东亚地区，当然这也与为了提高多边合作谈判效率而适当控制参与方有关，尽管这样，印度、澳大利亚等国对于“10+3”机制多少感到了不满。而日本为了取得多边合作机制上的主导权，针锋相对的提出了“10+6”的合作机制，将印度、澳大利亚、新西兰纳入东亚峰会的范畴，但是其他地区的代表却对印度、澳大利亚等国的东亚身份感到了怀疑，就连印度自身也对将其纳入东亚感到不满意。在目前两个多边合作机制方案的博弈中，事实上谁都没有取得胜利，反而导致了亚太地区多边合作进展缓慢。因此，有必要对这两个方案加以妥协或者让步，国内学者张蕴岭(2009)设计的方案是将“东亚峰会”转型为“亚洲峰会”，突显其亚洲合作的框架性质，这样，也可以吸收其他亚洲国家参加，同时，把“东盟+3”发展成实实在在的东亚合作机制，把“亚洲峰会”发展成亚洲大区范围的合作机制。这样，两个框架并行发展，各有功能，相互补充，相互合作，这就把机制和路径理顺了。不仅避免了多个多边合作方案久拖不决，，也有利于中国加快参与亚太地区经济合作的步伐，在下一轮经济增长中找到新的增长平台。除此以外，由于东亚国际生产网络“两难困境”的存在(李向阳，2005)，短期内深化一体化较困难，东亚合作的范畴可以突破金融贸易领域，延伸至能源合作以及环境保护等领域。 (二)关于中国参与亚太贸易合作的思考 中国在积极签署双边FTA的同时，不应该轻视多边贸易合作机制以及次区域合作。关于多边贸易机制，如“10+3”框架下建立的东亚自贸区(EAFTA)，如果进展缓慢，可以考虑从两个方面采取“先行措施”，正像“早期收获”做法那样，让参与合作研究的各国尽快享受多边贸易合作的好处，并以此作为推动东亚自贸区的动力。一方面，以“功能性建设”(functional instructional building)作为推进亚太贸易合作的手段之一，也就是说，在亚太地区，可能存在亚太、亚洲、东亚地区三大区域，在任何一个地区内进行贸易合作，特别是进行自贸区式的谈判，都将是困难的，因此在每一个区域机制内，都应该有一个重点推进的领域。比如人员流动、海关措施、透明度等等。这样针对不同的地区，实施不同的功能性建设，根据轻重缓急来安排合作进程，非常适合目前亚太地区复杂的文化、经济、历史背景，将有效地推动贸易合作的进程。 另一方面，贸易便利化先行。根据世界银行2008年发布的世界发展指数(WDI)，目前全世界大多数国家的关税都以大幅下降，以其全部商品加权平均关税为例：欧盟2.1％、中国4.3％、日本1.5％、加拿大0.9％、印度14.5％、韩国7.4％、美国1.6％，而全世界加权平均关税为3.1％，这些数据表明，除印度等发展中国家外，大多数国家的关税水平已经处于较低水平，在此基础上进行关税减让所剩操作空间不大，而且这一部分关税涉及到许多国家的敏感产业，如果为了签署FTA而冲击这些部门，必然会导致国内严重的反弹情绪，正如韩国牛肉风波一样，会极大地阻碍FTA的签署。因此，鉴于目前关税水平和操作上的可行性，可以考虑对某些谈判受阻的FTA，实行贸易便利化先行战略，即先不考虑具体的货物贸易协定，而采取“早期收获”的做法，只是现在的收获方式改成贸易便利化而已。特别是考虑到相对于单位关税水平减让而言，单位贸易便利化水平的提高能够带来贸易流量更大水平的提高。(Wilson，2003)尽快对涉及谈判国家较多的FTA实施贸易便利化先行战略，可能带来意想不到的收获。 (三)关于中国参与亚太金融合作的设想 中国参与亚太金融合作应该主要在东亚金融合作框架之内进行的，具体措施集中于地区救援机制、地区监督机制和亚洲债券市场三个方面。除已经建立了1200亿美元的“10+3”共同储备基金外，还需要在以下几个方面加以关注： 首先，加强汇率合作，建立地区汇率协调机制。各国实行的钉住美元的固定汇率制被认为是东亚国家发生金融危机的重要原因之一。但是，事实证明每个国家完全的浮动汇率又会导致汇率大幅度波动，从而加剧金融市场风险。因此，汇率合作就成为继清迈倡议和亚洲债券市场之后下一个最主要的合作目标。其次，夯实信息共享平台，完善地区监督机制。清迈倡议框架下的货币金融合作，可以考虑建立地区的金融监督预警机制，把这个框架下的功能机制、网络做实(比如，基础设施网络、次区域发展合作)。可以建立一个独立的技术性机构，对东亚13国经济发展和政策进行独立分析，并定期向两国有关部门递交宏观经济和金融市场的报告，通过同行评估和同行监督机制协助对方发现并应对潜在危机。最后，鼓励企业交叉上市，推动亚洲债券市场建设。对于东亚国家金融机构进驻中国资本市场给予开放，同时也应该扩大中国金融机构进人其他东亚国家资本市场的范围，并允许一些资质良好的企业同时在东亚多国的证券交易所上市。当然这需要我们加强双方的能力建设和制度建设，推进债券市场的地区一体化。具体措施包括：成立指导内部债券市场发展的有效主导机构，完善内部机制为地区合作提供更坚实的基础，建立债券交易市场和高效的信息交流系统，建立完善债券市场所需要的担保和评级等制度，营造有利于债券市场进一步发展的信用环境、税收环境和法律环境等。