整顿社会经济秩序的关键是严格执法

在整顿规范市场经济秩序过程中，许多领域的违法行为并没有彻底消失，在个别地方甚至呈蔓延趋势。违法行为人重复违法、持续违法，拒绝履行法定义务的现象仍然比较严重。地方政府和执法机关为了局部经济利益放任管理，甚至袒护违法行为的现象也相当普遍。这些现象说明，由于我国法律缺乏应有的权威，法律的执行问题仍然不容乐观。改革开放20多年来，我们制定了大量的法律和法规，法律法规在经济建设和社会发展中的发挥的作用越来越明显。但是，毋庸讳言，我们的法律还不很完备，尤其是执法效果差强人意，很多法律仍然停留在书本上，尚未转化为“”活“”的法律，成为我们共同的生活准则。尤其在维护社会和经济秩序、促进社会经济发展方面，法律法规的执行问题令人担忧。

法律执行效果不佳的原因很复杂，既有传统观念的影响，也有体制惯性的作用，当然与我们法律本身不严谨，法律之间互相衔接不够有关。尤其重要的是，现行行政管理体制和司法体制运行还存在诸多问题，没有对执法机关和执法人员形成有效的激励和约束机制，没有调动起社会和个人监督参与执法的热情和积极性，影响了执法机关和执法人员积极、高效、公正地执行法律。

一、解决社会经济秩序混乱，确保法律实施的具体对策

解决社会经济秩序混乱，有法不依、执法不严问题的关键是进一步完善立法，改革现行行政和司法体制，正确处理好中央和地方、执法权力和执法责任、政府责任与社会、司法监督的关系。具体的建议包括：

（一）制定和修改相关法律，建立行政处罚中的“”换罚制度“”，创设“”官告民“”的简易诉讼制度和轻罪制度，处理好行政责任和刑事责任的衔接关系，确保所有法定义务得到切实履行

1、对于持续或者反复违法，尚不构成犯罪的违法行为人，运用罚款等行政处罚方式尚不足以制止和纠正其违法行为的，可以建立由财产罚、能力罚转换到自由罚的“”换罚制度“”，增强处罚的力度，保障行政处罚决定的执行。

2、对于公民、法人或者其他组织拒不履行法定义务，又不申请复议、提起诉讼的，通过制定《行政强制法》，建立由行政机关向法院提起“”官告民“”简易诉讼制度，将所有重大金钱给付义务和人身自由受到限制的义务交由法院通过简易诉讼的方式执行，同时赋予行政机关对所有作为、不作为和容忍义务自我执行的权力。

3、对于拒不履行作为、不作为和容忍义务的行为，可以考虑由行政机关以“”拒不履行行政决定罪“”对违法行为人提起刑事诉讼的权力。

4、设立轻罪制度。对于很多违反行政法律规范，已经具备道德伦理上非难性的违法行为，如生产销售严重危害人身健康和生命安全的假冒伪劣产品行为，无论其是否已经造成损害后果，无论生产、销售的数额是多少，都应当界定为犯罪，追究违法者的刑事责任。

（二）改革现行行政管理体制，正确处理中央和地方的利益关系，明确各级行政执法机关的责任和权力，强化中央对地方的监督，充分发挥执法机关在维护市场经济秩序中的作用

1、通过行政组织立法等方式进一步明确行政机关的执法权限和相互关系，进一步落实《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定，减少执法过程中的冲突和推委。

2、改革现行财政体制，切实保障地方执法机关的行政经费，减轻或者取消地方政府在经济增长方面承担的责任，切断执法部门与生产经营者之间的利益联系，打掉违法行为的“”保护伞“”，使执法部门在维护市场秩序中的地位更加独立和公正。

3、完善对行政机关不作为行为的责任追究制度，启动对于不作为行为的社会监督和司法监督形式，支持对于不作为行为的复议和诉讼，切实履行由于违法不作为引发的国家赔偿责任。

4、落实行政执法责任追究制，运用财政、人事和政府合同等多种手段鼓励地方执法部门严格执行法律，对于执法不力的地方和部门，不仅要追究行政首长的行政和刑事责任，而且可以考虑采用中央接管等方式加以监督。对于那些由于违法审批和行政决定造成国家公共利益和公民个人利益重大损失的，追究责任人和主管领导的行政和刑事责任。

（三）改革司法体制，充分发挥公民、法人和其他组织以及司法机关在维护社会、经济秩序中的作用，为行政机关积极、高效、公正执法提供司法保障

独立公正的司法制度是惩治犯罪、救济受害人、监督执法者的最后保障。因此，改革现行司法体制，建立一套独立于行政权力，免受地方干预的实行垂直领导的法院体系，对于维护社会经济秩序、保障法律的实施也具有十分重要的意义。建立一套独立、公正的司法体制，目的在于调动社会力量参与到旨在维护社会经济秩序的行政执法和司法过程中，通过维护自身合法权益实现对违法行为的刑事和民事制裁，让违法者为其违法行为付出高昂的代价，最终丧失实施违法行为的能力，让执法者担负起应有的职责，积极、主动、公正地执行法律。

二、影响法律有效实施的原因

从总体上看，有法不依、执法不严的问题是我国由计划经济转向市场经济，由人治走向法治过程中产生的，有着复杂的社会背景和历史原因。具体而言，有以下几个方面的原因：

首先，各地经济发展不平衡，有些地方的极度贫困是造成经济秩序混乱的主要原因。违法者往往是在经济贫困、生活无着的情况下铤而走险违反法律的，经济不发达地区往往也是违法现象比较普遍的地区。因此，要解决这些地方社会经济秩序混乱的问题，首先要发展地方经济，创造更多的就业机会，减少和消除破坏社会经济秩序产生的根源。

其次，它也是中央和地方经济利益不一致造成的，是法律实施不统一、执法不力的表现。应当看到，在维护市场经济秩序领域，我们已经制定了大量的法律法规，对很多违法行为也规定了相应的行政处罚和刑罚措施。但是，由于经济利益的原因，地方为了发展经济、显示政绩，往往置国家法律和法规于不顾，对破坏市场秩序、损害生态环境和攫取自然资源的违法行为采取放任自流、包庇纵容甚至袒护的态度，结果造成了中央的法律法规在地方执行不畅、政令不通。因此，要解决市场秩序的问题，关键要协调好中央和地方的利益关系，加强中央对地方的监管和督促，完善地方行政首长的责任制，统一实施法律、严格执法，做到令行禁止，确保政令畅通。

再次，它反映了我国行政和司法体制存在的问题。由于不同行政机关之间在维护经济秩序方面职权不清、责任不明，特别是对于执法机关的越权和不作为行为缺乏有效的监督和责任追究制度，极易导致“”有利的大家争着管，不利的大家推一边“”的结果。加之我们缺少统一周详的行政组织法和程序法，关于行政机关权力和责任、行使权力的方式、步骤、时限等都没有明确详细的规定，给行政机关滥用自由裁量权创造了可乘之机，影响了行政执法的效果。而对于普遍存在的各种违法行为，由于司法机关本身存在地方化和行政化倾向，所以也很难发挥应有的监督和制裁作用。

最后，现行的法律规定不尽科学，有些方面还存在盲点和漏洞。立法上采用定量的方式将违法行为区分为行政违法和刑事犯罪，行政处罚和刑事处罚的衔接还不很紧密，对有些违法行为只能实施罚款等行政处罚，而不能追究刑事责任，其结果则是放任了违法行为，很容易导致行政执法机关“”以罚代刑“”滥用自由裁量权，也难以纠正和制止很多性质上明明属于犯罪，由于没有达到一定的量而只能予以行政处罚的违法行为。特别是我们传统上排斥“”轻刑化“”观点，没有“”换罚制度“”和短期刑制度，削弱了处罚的力度，也影响了执法的权威。此外，对于行政机关作出的有些处理决定，缺乏相应的执行手段和执行措施，特别是缺乏追究刑事责任的规定，造成很多违法行为屡禁不止，反复出现。

三、关于严格执法建议的具体理由

（一） 关于换罚制度

由于行政处罚是针对尚未构成犯罪的违法行为实施的行政制裁，本身力度有限。行政处罚作出后如果得不到有效的执行，就应当考虑将其转换为更严厉的处罚，而最严厉的行政处罚莫过于行政拘留。按照现行的法律，享有拘留处罚权的机关只有公安机关和国家安全机关。这就大大限制了其他执法机关行政处罚的力度。所以，我们建议，对于违法行为人受到罚款等行政处罚后仍不及时纠正其违法行为的，应当施以行政拘留的处罚，最多不超过15日。如果换罚之后仍不改正的，可以考虑以“”拒不执行行政决定罪“”追究其刑事责任。

（二） 关于“”官告民“”简易诉讼制度

我国现行的行政执行体制是，行政机关作出行政处理决定后，如果管理相对人在一定期限内拒不履行其义务，又未提起诉讼，行政机关可以依法强制执行，或者申请法院强制执行。这种体制存在的问题是，行政机关能够自己执行的法律规定十分有限，大部分需要申请法院强制执行。而法院本身的力量和权威不够，所以执行的效果比较差。另外，有些原本属于行政机关自己执行的事项，比如象责令停业整顿或者关闭企业的行政决定，交由法院执行，不仅影响效率，而且执行效果也不佳。为此，我们建议，应当通过制定《行政强制法》的方式，将行政机关确定的义务分为两类，一类是行政机关可以自己执行的义务，即作为和不作为义务，如吊销营业执照、责令停产停业。另一类是必须由行政机关申请法院执行的义务，既数额较大的金钱给付义务，如罚款和没收。考虑到我们传统上由行政机关申请法院执行的体制不够公正透明，效率比较低等因素，我们建议创设官告民的简易诉讼制度，由法院运用简易程序审查后迅速执行。

（三） 关于轻罪制度

现行立法采用定量的方式将违法行为区分为行政违法和刑事犯罪，但有时定量不准，导致行政处罚和刑事处罚的衔接不很紧密，对有些违法行为只能实施罚款等行政处罚，而不能追究刑事责任，其结果则是放任了违法行为，很容易造成行政执法机关“”以罚代刑“”，滥用自由裁量权，也难以纠正和制止很多性质上明明属于犯罪，由于没有达到一定的量而只能予以行政处罚的违法行为。特别是我们传统上排斥“”轻刑化“”观点，没有短期刑制度，削弱了处罚的力度，也影响了执法的权威。为此，我们建议设立轻罪制度，以便和较重的行政处罚和较轻的刑罚相衔接。比如，对于生产伪劣医疗器械的违法行为，按照现行刑法，只有造成严重后果的才能追究刑事责任，显然，这种规定过轻。可以考虑将其归为轻罪加以处罚。

（四） 关于地方执法机关的独立地位和公正性

地方执法机关在整个行政管理体制中居于十分重要的地位。地方执法机关能否积极、公正、高效执法，很大程度上取决于其独立的执法地位。现在很多地方之所以出现有法不依，执法不严的问题，大多都与执法机构和执法人员缺乏独立性有关。一方面，来自地方政府及其他机关团体的不当干预影响了执法效率，特别是对于那些直接关系到地方财政收入的行业和领域出现的违法行为，很多地方政府采取了默认、包庇、袒护甚至保护的态度，妨碍了执法机关的执法工作；另一方面，有些执法机关和执法人员为了攫取非法经济利益，与违法者之间形成了紧密的的利益关系，放弃职责，或事先审批不严、监管不力，或事后查处不及时，不能公正地履行其执法责任，有时甚至蜕变为违法者的“”保护伞“”，造成了违法行为屡禁不止，屡打不绝。为此，我们建议，减轻和弱化地方政府在经济发展和财政收入增长方面的责任，尽可能保证执法机关的行政经费，切断政府部门与违法者在经济利益方面的联系，保证执法经过和执法人员的独立地位和公正性。

（五） 关于对政府不作为的监督机制

长久以来，政府不作为是导致社会经济秩序混乱的一个主要原因。因为执法机关的责任是执法，如果执法机关放弃职责，对各种违法行为视而不见，那么，就很难形成一套有效的执法机制。为此，应当完善对行政机关不作为行为的责任追究制度，启动对于不作为行为的社会监督和司法监督形式，支持公民、法人或者后其他组织对于行政不作为行为申请复议和提起诉讼，要求政府部门切实履行由于违法不作为引发的国家赔偿责任。从表面上看，这是政府的一种自我约束机制，而实质上是利用社会和司法的方式督促行政机关依法行政的重要手段。

（六） 关于行政执法责任追究制度

行政机关能否积极、主动、严格执法，很大程度上取决于领导的重视。而领导能否重视，则要看执法效果与其职务升迁或者工作成绩的联系是否紧密。所以，必须将执法的效率和效果与领导的行政责任联系起来。应当进一步落实行政执法责任追究制，运用财政、人事和政府合同等多种手段鼓励地方执法部门严格执行法律，对于执法不力的地方和部门，不仅要追究行政首长的行政和刑事责任，而且可以考虑采用中央接管等方式加以监督。对于那些由于违法审批和行政决定造成国家公共利益和公民个人利益重大损失的，追究责任人和主管领导的行政和刑事责任。形成一套对执法机关和执法人员有效的激励和约束机制，促使行政机关和执法人员积极、主动、高效地执行法律法规。

（七） 关于公民、法人或者其他组织在行政执法中的作用

从近年来我国法律实施状况看，法律能否有效实施，还取决于公众的参与和支持。《消费者权益保护法》之所以实施得比较顺利，与广大消费者的积极参与分不开。所以，严格执法，维护社会经济秩序，也必须重视普通个人和企业的作用。由于缺乏有效的制裁措施，很多破坏和扰乱市场秩序的违法行为得不到应有的惩处而变得日益猖獗。因此，在强化刑事制裁的同时必须完善民事赔偿制度。要让违法者为其违法行为付出高昂的代价，最终丧失实施违法行为的能力。让受害者获得高额赔偿也是鼓励其提起诉讼，运用司法方式监督违法行为的主要形式。一方面，应当支持公民、法人或者其他组织对破坏社会经济秩序的违法行为检举、控告、提起诉讼；另一方面，应当鼓励个人对于行政执法机关不作为和滥用权力提起行政诉讼，运用司法监督的形式促使行政执法机关公正执法。

（八） 关于司法改革与严格行政执法

独立公正的司法体制是行政机关严格执法的重要保障，也是最后保障。由于目前我国司法机关本身存在地方化和行政化倾向，所以很难发挥对社会经济领域违法行为的制裁作用和对受害者的救济作用，也缺乏对于行政执法应有的监督和保障能力。无论是让违法者承担应有的刑事、民事责任，还是让受害者获得真正的赔偿，抑或是对执法者实施有效的监督和保障，都需要一个独立、公正、最终的司法裁判机构。如果司法机关屈从于地方政府和部门的利益，不能公正独立地行使司法权力，那么，让违法者对违法行为付出沉重代价，让受害者获得高额赔偿是很难实现的，更谈不上对行政执法者的监督和保障了。