中国林业制度的演进

内容提要：制度安排约束于国家租金最大化的目的以及国家为此目的设定的总体战略，由此我国林业初始被安排为国有产权和集体产权两种产权制度。1981年的“三定”政策实质上是国家对林业行业产权的一次重新界定，它赋予了林业经济主体产权的排他性。在排他性存在的前提下，林业产权的可交易性自然衍生出来。

关键词：制度工业化 林业租金排他性 可交易性

制度的重要性正在被经济学家们广泛认同，制度与组织的互动是解释经济社会历史演进的最重要原因。经济学已有的讨论是，在通常情况下，国有产权和集体产权制度效率是不理想的。在制度安排和保护的舞台上，国家及其代理人是“白马王子”。租金最大化是国家进行制度安排的最终目的。本文则认为，国家，尤其是集权体制下的国家，为了获得租金，常常由精英集团——集权的上层设计一些总体战略，而产权制度的安排首先是从属于这些总体战略的。这些产权安排自身是低效率的，但符合总体的战略决策。在考察经济社会中一个行业的产权变迁时，其它行业的产权变迁和经济整体的市场化程度也许是理解该行业产权制度演进的一个重要因素，比如要素的市场化实际上意味着要素主体更大的退出权，而这种退出权意味着就我们所考察的行业而言，更多的权属能够退出公共领域(public domain)，这意味着该行业租耗的减少和社会经济效率的进一步提高。

本文试图解释新中国成立以来的中国林业制度的安排和变迁，并对林业产权制度的进一步演进做出预测。本文的中心论点是：新中国林业产权的初始界定从属于国家工业化战略的需要，而林业产权的变迁是国家与林业经济主体博弈的结果，林业经济主体对国家的反应导致一种均衡的制度安排——新的制度安排具有效率意义上的比较优势。本文分为以下四个部分：第一部分是对已有的国家与产权理论进行一个回顾和评析：第二部分侧重于解释新中国成立之始国家对林业实行国有和集体产权制度的原因；第三部分着重讨论林业制度自改革以来的演进和林业行业效率的提高：第四部分是一个结语。

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① North， Douglass and Thomas， Robert，1981. Structure and Change in Economic History， W· W· Norton & Company Inc.

一

国家的本质是什么?国家及其代理人有没有自身的目的?对于国家本质的认识，具有代表性的是三种模式：一是卢梭的社会契约论，卢梭认为国家是人们为了摆脱自然状态订立契约的产物。二是马克思和列宁的工具论，他们把国家当作一个集团或阶级的代理机构，其职能是代表该集团或阶级的利益剥削其它集团或阶级并且榨取其收入。第三种国家理论①是现在被经济学界普遍接受的诺思的国家——“经济人”模型。在诺斯看来，国家是一个有行使暴力的比较优势的组织，它为选民或选民团体提供的基本服务——不成文的习俗或成文法规体现根本性的竞赛规则。国家因为两个目标提供这些规则：一个是通过规定竞争和合作的基本原则，以实现统治者所得租金的最大化；另一个目标是在实现第一个目标的所有权框架内，减少交易费用，以便实现社会产出的最大化，从而增加国家税收。在经济发展中，这两个目标很难协调一致，其和谐与冲突表现为经济的发展与停滞。正如诺思在其诺奖仪式上的发言①，“制度并不必然是有甚至通常并不是有社会效率，相反，它们特别是正式的规则的建立是服务于那些对新规则的建立是有谈判力量的人们的利益的”。总之“诺思悖论”可以概括为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。

当制度安排完成后，哪些因素决定了制度的再安排或者变迁呢?理论界有两种解释值得注意：一是诺思的“路径依赖”(path—dependence)和“锁定”(lock—in)理论，二是巴泽尔的制度变迁理论。诺思认为②，由国家安排的制度一旦被安排和确定，就有一种自增强机制。制度在现实社会中有四种自我实施或强化的机制，即(1)机构的设置和成本的固定；(2)学习效应；(3)协调效应；(4)适应预期(adaptive expectations)。当制度在现实生活中找到了这四种有效自我实施机制时，制度的变迁本身也就标志着人们的收入递增在广泛的范围内发生了。与此同时，这一递增又使得制度在现实生活中获得了强有力的支持。制度与组织的相互作用决定了经济制度的变迁。

Y·巴泽尔在坚持诺思国家租金最大化假说的基础上，断言统治者在利益约束下有可能界定和保护一种有效率的产权制度。巴泽尔认为③，如果监督和施政无须成本，那么统治者就能够凭借暴力的比较优势攫取全部剩余。但在现实世界中，统治者监督和施政是有成本的。由于统治者的信息不完全以及统治者和臣民的信息不对称，为了获得最大化租金，统治者可以给其臣民规定一个定额，统治者得到定额部分，臣民得到总产值扣除定额后的剩余，这可以被看作是一种合同。定额制度扩大了劳动者的产权，刺激了他们对资源更合理的利用。赋予臣民拥有资产或贸易权的统治者必须提供尊重这种权利的保障。一个独裁者可以通过取消包括“超越于法律之外”的某些特权，给予臣民们以自由和不没收其财产的宪法保障而获得利益。由于有能力做出具有信用的承诺，统治者能够建立一种不依赖于自身的执行机制，这种执行机制有利于法律系统本身的工作。包括法官和警察在内的司法人员会去尊重法律，而不是去迎合统治者，法院如何进行统治，取决于他们获得报酬的方式。如果法官的收入取决于诉讼费，那么他们不可能总是偏视一方，有了第三方执行的机制，统治者和臣民就可以订立长期契约，扩大他们之间的协议范围。总之，统治者追求最大化租金客观上导致了他们对有效产权的界定和保护。我国有些学者④认为应该对巴泽尔的理论做一个修正：他们特别强调布罗代尔提出的“中间组织”，认为只有在社会与国家的对话、协商和交易中形成一种均势，即只有臣民本身有一定的力量时，才可能使国家租金最大化保护与有效产权创新之间达成一致。

本文达成的理解是，国家租金最大化的“诺思悖论”有待商榷，尽管这种理论与奥尔森的“集体行动理论”存在着一定的契合⑤。国家总是有自己的意志的，它必须设计一定的战略来实现这种意志，而国家对产权的界定首先是服从于国家的战略需要的。林业对于一个社会而言具有双重功能：经济功能和生态功能，由于这一行业具有生态功能的特殊性，国家可以顺理成章地出于生态环境的考虑或者以生态环境为借口重新界定林业产权。

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① 诺思：《时间进程中的经济成效》，《经济社会体制比较》1995年第6期。

② 诺思：《时间进程中的经济成效》，《经济社会体制比较》1995年第6期。

③ Y·巴泽尔：《产权与国家的演进》，《经济社会体制比较》1994年第2期。

④ 周其仁：《产权与制度变迁》，中国社会科学文献出版社2002年版，第4页。

⑤ 奥尔森在其《集体行动的逻辑》中指出，小集团为了自己的利益会牺牲委托人——大集团的利益，诺思的国家假说只是奥尔森理论的一个具体运用，即一国的上层建筑会为自己的利益牺牲国民的利益。诺思理论也同查尔斯·沃尔夫的非市场缺陷理论有着某种程度的吻合。

二

从经济学理论上来说，公有产权是一种非帕累托最优的制度，但为什么追求最大化利益的人们会选择一种从效率角度而言是不利的制度安排?新中国成立以来，中华人民共和国政府确立了“工业化”的国策，与国家这一战略相对应，国家对林业资源设立了全民所有和集体所有两种产权制度，这种制度安排客观上方便了林业剩余被无偿地转移到工业上。1950年6月，《中华人民共和国土地法》正式实施后，人民政府依法管理和经营森林。在中国东北、西南和西北原始林区建立了一批全民所有制森工企业，以木材生产为中心满足国民经济的原始积累和工业基础建设的需求。在中原和南方大面积荒山荒地和天然次生林区，组建了一大批国有林场进行造林营林①。集体林产权是指隶属集体所有制的经济单位对自己所拥有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和处分的权利。它包括四大组成部分：第一，根据1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》分配给农民个人所有后，经过农业合作化时期转化为集体所有的森林、林木和林地；第二，在集体所有的土地上由农村集体经济组织农民种植、培育的林木；第三，集体与国有林场、采育场等国有单位合作在国有土地上种植的林木，包括公路、铁路两旁的护路林、江河两岸的护岸林，按合同规定属于集体所有的林木；第四，中国在“四固定”时期(见注2，指1962年)确定给农村集体经济组织的森林、林木、林地。②集体所有制与全民所有制的真正区别③，在于国家支配或控制前者，并且不对其控制后果负直接的财务责任。但国家控制全民经济时，却以财政担保其职工的就业、工资和其他福利。因此，国家对集体所有制的控制和干预，更易为“浪漫主义”所支配甚至为所欲为。集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。

国家转移林业剩余的手段至少表现在三个方面：第一，重取轻予的财务制度④。整个计划体制时期，中国林业财务制度的主要特点是：在国营采运企业的产品成本中不计基本的原材料——被采伐的森林资源费用，个体和集体林的销售收入分配中不留恢复资源的补偿基金，只在销售环节收取少量育林基金。后来国家也只是在育林基金数量进行了几次调整，财

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① 陈根长：《中国林业物权制度研究》，《林业经济》2002年第10、11期。

② 戴广翠等：《中国集体林现状及安全性研究》，《林业经济》2002年第11期。

③ 对集体经济性质的这一精彩论断，见周其仁《产权与制度变迁》，第6页。

④ 陈根长等：《林业的改革和发展》，重庆出版社1988年版，第38—46页。

务制度却一直延用。当时林业经济理论工作者也认识到了国家牺牲林业和农业以发展工业的战略①。“50年代党和国家面临恢复生产、发展经济、支援战争等中心任务，急需大量木材，而新兴工业建设又需要林业为其提供积累，因此，在国民经济实力极其薄弱的条件下，形势要求林业做出暂时牺牲。”第二，畸形的林产品低价。计划体制之下的价格，并不具有配置稀缺资源的作用——不反映供给和需求，也不是市场作用的结果，但具有分配职能。“在我国尽管木材是长期缺乏商品，但由于林价被挤出了木材价格构成，木材价格长期很低②。”第三，加剧采育失调的投资政策和掠夺性的税费制度。从1952年到1985年，国家向采运(森工)企业共投入约1800亿元，而向营林企业共投入209．8亿元③。在国家投资的刺激下，采运生产能力不断扩大，而营林难以维持简单再生产。

可以想象的是，如果是在一种私有产权制度下，国家侵占租金的成本会很大。只有在公有产权制度下，国家才能低成本地运用上面三种手段不断攫取林业租金，并且使之服务于国家工业化的战略。对于各类林业经济主体而言，由于热情经济、政治高压、对文化大革命的盲从以及搭便车心理而缺乏博弈力量，只能对这种制度安排扮演被动接受者的角色。