外资并购与中国煤炭产业安全问题研究

[摘要] 外资对煤炭产业的并购，问题日益凸现。面对强大的跨国资本的投资，如果不能建立有效的防范机制、法律制度，煤炭产业将会面临巨大风险，很难防范跨国公司通过并购垄断煤炭高端市场，进而削弱中国煤炭企业的竞争力，危及煤炭产业安全与国家经济安全。因此，需要尽快出台以反垄断法为核心的外资并购法律体系，建立国家经济安全事务处理机构和预警机制，规范调整和引导外资并购，提高煤炭产业的国际竞争力。

[关键词] 外资并购 煤炭产业 经济安全 并购政策

外资并购投资是当前国际资本流动的新趋势，也是中国吸引外资的主要形式之一。对于优化企业治理结构、促进技术进步，发挥着主要作用。在看到其积极作用的同时，我们也应清醒地看到，跨国公司对国内企业特别是煤炭重点企业并购控股可能危及中国煤炭产业的安全，甚至影响国家的经济安全。

一、外资对中国煤炭产业的并购活动骤然活跃

煤炭行业利用外资起步于1978年。但在后来的20余年中，中国煤炭产业主要利用外商直接投资规模很小，不足10亿美元，不到利用外资总额的20%。近年来，随着中国市场对能源的强劲需求以及中国煤炭采选行业的整合趋势，越来越多的国际金融资本开始在中国煤炭采选业寻找投资机会。外商在中国矿业投资骤然活跃，煤炭产业成为外资追捧的热点，外资并购方兴未艾，并购的规模和速度在迅速攀升。2006年，全球矿业巨头英美资源集团在陕西西湾的煤炭和加工综合项目总投资额达40亿美元。预计该项目将于2009年投产，这将成为中国最大的外商投资项目之一。

外资对煤炭产业的大举并购，会不会因股权转换而失控？会不会影响到煤炭产业安全乃至国家经济安全？这是我们必须引以重视的问题。

二、外资对中国煤炭产业并购的影响

1.煤炭产业链控制问题

外商有可能通过参股、控股甚至独资等方式，扩大对煤炭行业上下游企业投资，达到控制煤炭产业链、获取更多利益的目的。尽管不像石油那样有着“黑色黄金”、“工业血液”的美誉，但煤炭在各国能源消费中仍然占据重要位置，和石油一起支持着世界经济的发展。2004年，煤炭消费占到全球能源消费总量的27.2%。2005年煤炭占到中国能源消费总量的69.6%。2005年世界煤炭消费增长5%，为10年期平均水平的两倍。其中中国煤炭消费增长11%，为世界最大的煤炭消费国，占世界煤炭消费增长的80%份额。

中国国情决定，煤炭一直是中国能源体系的基础。因此，国家必须加强对煤炭产业的掌控，有效控制外资在行业的任意并购，保障国家的能源安全。

2.掠夺式开发问题

煤炭是不可再生资源，外资进入后，他们为短期获利，往往进行掠夺式开采，导致煤炭资源开采过程的高度浪费。外资企业为尽快获得利润，收回投资，往往不按照规则采煤。直接后果是，不愿投入更多成本用于矿产资源的深入开采，而采取“吃菜心”的方法——采富弃贫、采易弃难、采厚丢薄，由此给煤炭产业造成资源性的浪费和破坏。20年可以开采完，他可能会用15年时间；如果开采完规定的矿区，他可能会再越界开采。由于是地下作业，监管部门很难准确、有效地进行监督。亚美大陆煤炭公司控股的山西大宁煤矿，合同约定的设计年生产能力是400万吨。然而现在井下安装的设备年生产量都在700万吨到800万吨，翻了一番。

3.造成局部垄断问题

当前，煤炭液化技术发展潜力巨大，外资在该领域蠢蠢欲动。2004年中国已成为仅次于美国的世界第二大石油进口国和消费国，原油进口占国内消费总量的40%，花费近340亿美元。据中石油集团专家估计，2020年中国石油需求60%以上将依靠进口。而相对石油资源，中国煤炭资源较为丰富，保有储量高达1万亿吨。把煤液化为石油产品，对促进煤炭产业升级、优化中国能源结构，具有重要战略意义。据了解，目前一些外商正摩拳擦掌，跃跃欲试。随着外商在煤炭液化、煤层气开发等领域不断扩张，如果国有和民营企业徘徊不前，外商投资企业就会乘虚而入，甚至有可能形成局部垄断。

4.国有资产的流失问题

在外商投资企业并购国有煤炭企业过程中，国有煤矿资产被低估贱卖的情况应引起重视。如果处置不当，会导致部分国有煤炭企业破产、工人失业，甚至激化社会矛盾。大宁煤矿当时与亚美大陆签署协议时，合同上对大宁煤矿的估值是6000万元左右，然而按照现在的市价，煤炭储量高达20亿吨的大宁煤矿，其市值已经达到14亿元人民币。近期，控股方亚美大陆拟将其持有的亚美大宁能源有限公司56％的股份在境外资本市场进行转让，是否涉及国有资产流失的问题，受到社会关注。

5.国家风险问题

我们现在看到的还只是煤炭产业的跨国并购的初始阶段，但如果这种情况持续下去，再加上中国资本项目的完全开放，其后果会更加严峻。这方面，拉美国家已经有前车之鉴。发达国家的金融资本，通过已经开放的“金融阀门”，可以毫不费力地“资本化”发展中国家的能源、矿产等产业部门，使得发展中国家失去对能源经济命脉的控制能力。外资通过“资本化”中国的煤炭产业，可以轻松获得源源不断的资源红利，而我们将付出巨大的经济代价——国家风险（Country Risk）。

虽然目前外资在煤炭产业并购的数量不大，对目前的煤炭产业够不成太大的威胁，但如果放任外资在煤炭产业封疆圈地，驰骋并购，那么，势必回影响中国的煤炭产业安全和国家经济安全。面对强大的跨国资本的投资，如果不能建立有效的防范机制、法律制度，将会面临巨大的风险，很难防范跨国公司通过并购垄断中国市场，进而削弱中国企业的竞争力，危及社会公共利益与国家经济安全。

三、规范外资并购的相关政策

1.以完善立法、强化监管为保障，防止外资形成垄断和控制煤炭产业链

即将在今年8月实施的《反垄断法》第三十一条，对外资并购境内企业的规定过于笼统，应制定详细的实施细则，为防止外资垄断煤炭市场、控制煤炭产业链提供法律保障。加强煤炭产业、外资和贸易等政策的相互协调。在产业政策上注重结构调整，提高行业技术水平，改进安全管理。在外资政策上重点防止外资控制特种、稀有煤种勘探、开发，形成局部垄断。在贸易政策上避免由于外资操纵导致煤炭出口过于集中单一市场。

修改《煤炭法》，在煤炭生产开发规划与煤矿建设章节中，增加对外资介入煤炭开采领域进行审定的内容。特别面对目前严峻的煤炭安全生产形势，将通过提高煤炭开采的进入门槛，来限制技术薄弱的外资企业，进而减少事故发生，规范煤炭开采市场。 即将出台的《能源法》，应明确外资并购的审查机制，建立旨在审批煤炭外资项目的监管机构。

2.建立国家经济安全事务处理机构和预警机制。

美国有一个专门的机构——美国外国投资委员会（cfius）来处理外资并购问题，像中海油并购尤尼科失败，就是受到这个机构的反对。我们要借鉴他们的做法，在国务院设立特别的国家经济安全审查委员会，专门负责审核和协调涉及经济安全的投资、经营等经济行为。另外，在发改委、央行、国资委等各相关部委，设立负责经济安全核查的专门机构，一方面对其职能范围内的经济安全行为进行审查监督，另一方面配合国家经济安全审查委员会的审查工作。还应考虑建立国家经济安全咨询委员会，吸收民间行业商会、协会和大型企业参加。

3.限制qfii及各种私募基金的并购

从并购资金来源看，国外收购资金主要包括两种：跨国企业、 qfii及各种私募基金，而且，近年来国际私募基金逐渐成为并购的主角。网络及it行业是私募基金传统上的偏爱行业，不过，种种迹象表明，私募基金的兴趣已经逐渐转向金融业及能源领域。私募基金没有煤炭生产和管理的先进技术，它所觊觎的只是煤炭产业的丰厚利润，对提升中国煤炭产业的技术水平和管理水平没有大的推动作用。从美国私人股本基金凯雷投资集团入股太平洋人寿保险公司、控股徐工集团的交易被陆续揭露出许多极不正常的东西，就提醒我们必须限制私募基金在煤炭产业的并购活动。

4.规范调整和引导外资并购

2006年9月开始实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，和11月国家发改委公布《利用外资“十一五”规划》，提出将推动外资利用从数量到质量的根本性改变，是对外资并购的行为进一步规范。但新规划可能并不意味着中国将放弃大规模吸引外资的努力，鼓励外资在煤炭产业高技术领域的投资，仍应是中国重要的产业政策。

目前，中国煤炭行业吸收外商直接投资主要集中在勘探、开采和加工、销售等领域，极少数外商开始介入煤层气开发，尚无外商涉足技术水平高的煤炭液化领域。要适时修改《外商投资产业指导目录》，将煤炭液化、煤基甲醇、洁净煤和节能环保器具等高新技术项目，列入外商投资鼓励类项目，积极鼓励与国外煤炭生产加工企业的战略合作。

5、积极组建大型煤矿基地

对于国有大中型煤矿来说，在积极引进国外的先进技术、管理和高素质人才的同时，也要积极应对世界煤炭企业对自己的市场冲击，中国最大的几家煤炭企业包括神华集团、兖矿集团和大同煤矿集团公司，与世界十大煤炭公司相比，无论在资本实力、市场控制能力和经营能力方面都要弱得多。为了应对外来竞争压力，煤碳企业联系起来组建煤跨地区跨国际的炭业大集团势在必行。组建大型煤矿基地是应对外资并购压力的最好途径，这对于资本积累，提高回采率，加大安全生产力度会大有裨益；同时对维护中国煤炭产业安全，也有重大的现实意义。

参考文献:

[1]邓立李子慧:《积极扩大利用外资加快煤炭行业结构调整》《中国外资》，2005（5）：1～2

[2]煤炭网:《外资潮涌 国内煤矿企业加快结构调整》http://www.coal.com.cn/coalne