煤炭行业的危机成因与对策研究

［摘要］虽然近年来党中央相继采取重大举措加强安全工作，但由于我国安全生产基础薄弱，保障体制和机制不健全，煤矿事故仍然频频发生。本文在阐述我国煤炭行业的现状和事故多发原因的基础上，针对存在的各类危机现象提出了相应的对策与建议，旨在把危机管理理论引入煤炭行业作一些有益的探讨。

［关键词］ 煤炭行业；危机；危机管理；安全生产

Abstract: Despite all the continuous efforts to improve safe production in recent years， colliery accidents still take place frequently in China， due to the weak foundation and the insufficiency of safeguard in this regard. Nevertheless， the application of the crisis management theory in coal industry has not yet called forth public concerns. Based on the introduction of the current situation of coal industry in China and the causes of frequent accidents， the thesis aims at conducting an instructive discussion about the application of the crisis management theory to the coal industry， and producing countermeasures and suggestions to all kinds of existing crises.

Key words: crisis; crisis management; coal industry; colliery accidents; safe production 近年来，煤炭行业的生产事故频频发生，以2007年为例，从国家安全生产监督总局网站上的年度事故通报中可以得知以下数字：3月10日辽宁抚顺矿业集团老虎台矿发生特大透水事故，29人死亡；4月19日河北峰峰矿业集团大淑村矿发生煤与瓦斯突出事故，17人死亡；5月5日山西临汾蒲邓煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，死亡28人，另有2人下落不明；2007年8月17日山东华源煤矿发生特大泄水事故，死亡172人（注：①参见国家安全生产监督管理总局网站http://www.chinasafety.gov.cn/.）。这些事故给国家和人民的生命财产造成巨大损失，在国际上也造成了重大的不良影响。因此，危机管理在煤炭行业中的应用研究已是十分紧迫，它关系到我国经济的持续稳定发展和和谐社会的构建。从这个意义上讲，加强对危机的认识，了解其特点及其产生的诱因，学习和借鉴国外危机管理的先进理念和经验，在此基础上深化对危机管理的研究，探索其管理规律，提升政府危机管理能力，促进煤炭行业健康有序发展，显得十分重要和紧迫。 一、 煤炭行业危机成因分析 （一）理念上的危机 各级政府、煤矿管理者以及基层职工的危机意识普遍淡薄，认识不到煤炭行业潜在危机爆发的危险性，这是目前煤炭行业危机管理现状的一个最为深层和根本性的问题。主要表现在：一方面纳入危机管理范围的突发事件还不多。目前我国以法律的形式纳入危机管理的只有屈指可数的几种：火灾、洪水、地震、传染病、核辐射和社会动乱，对于其它的突发性事件我国基本上是事发后才临时采取应对措施，缺乏长效的管理，更不用说纳入法制轨道，进行危机管理；另一方面平时缺乏教育培训和实践演习，致使社会民众在突发事件来临时缺乏自我救助的能力，煤炭行业更是如此。以2006年5月18日大同市左云县张家场乡新井煤矿特大透水事故为例，该矿批准开采煤层为4号煤层，但开采者非法越层越界开采，超能力生产，超定员下井，擅自越层开采8号、14－1和14－2号等煤层，组织大量人员下井，并在14－1号煤层越界至同煤集团燕子山煤矿矿区范围，盗采其资源，与燕子山煤矿采空区贯通，造成了特大透水事故。这起事故是安全生产责任不到位，日常管理混乱，缺乏危机管理意识的典型案例（注：②参见国家安全生产监督管理总局网站事故查询系统的事故分析http://media.chinasafety.gov.cn:8090/iSystem/shigumain.jsp.）。 （二）管理体制方面存在的危机 煤炭行业危机管理是一个综合性系统管理工程，离不开社会各部门的积极配合、团结协作。虽然目前我国在一些领域建立了专业的危机检测与预警机构，但社会各部门在面对突发事件时还不能做到密切配合，形成协同作战的格局。究其原因：一是现行的条块分割的管理体制在客观上造成了各个部门往往只对自己的主管上级负责，唯上级主管部门命令是从；二是部门利益的差异使有的部门为了自身利益，对一些应对突发事件的措施采取抵制或不予配合的态度；三是法律授权不明确。我国目前还没有就突发事件在法律上对相关部门进行特别授权，这使有关部门针对突发事件采取特别措施后得不到其它部门的理解和配合。 从组织管理看，各应急部门的垂直突发危机事件应急管理体系较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。由于相互之间并没有形成制度化的信息通报和信息资源共享机制，一方面灾害主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺；另一方面感到协调困难，其他部门现有应急力量和资源得不到充分利用，资源闲置。启用应急指挥部虽可弥补这一缺陷，但其他应急管理阶段的协调问题并未得到真正解决。因此，加快建立健全应急机制，实现资源共享、协同行动，已成为应急管理亟待解决的问题。 （三）风险评估不足，预警机制不健全 为了避免事故，政府部门、煤炭企业应建立相应的监测体系，加强对煤炭行业灾害风险的监测，开展有关灾害风险的预报预警工作。但从全行业看，对灾害风险信息的综合利用、评估和趋势预测则有所不足，风险评估指标体系也不健全，不利于实现超前预防和早期预警。例如，山东华源煤矿“8.17”特大透水事故发生的前一天即16日已经下大暴雨，汶河的水位已经到达警戒线，但煤炭部门、煤监部门、气象部门、水利部门等各部门都没有意识到汶河支流柴汶河对煤矿的威胁，敏感性不强，即风险评估不到位，预警机制不健全，致使洪水泄入井下，172名职工遇难。 （四）信息沟通和共享欠缺，社会参与程度不高 由于信息公开制度的缺失，突发事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，往往封锁消息，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况。这是我国在危机管理中普遍存在的问题，其结果是造成全社会范围内谣言四起，并引起民众的心理恐慌。煤炭行业的信息沟通欠缺主要表现在以下几方面：首先，煤矿灾害风险信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生；第二，煤炭企业和相关部门各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享；第三，缺乏综合性的煤矿信息平台和分析机制，无论是在信息收集汇总方面，还是在综合评估和预测预警方面，都有所欠缺。提高煤炭企业危机管理能力，需要有全社会的参与，各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用，但目前各个方面的参与程度都不高。 （五）缺乏完整和统一的危机管理的法律、法规 西方发达国家成功的危机管理经验之一是有一个比较全面的公共危机管理法律框架，在应对紧急事态方面有法律依据和支撑，政府、公民、相关的社会组织各自应该采取什么样的行为，法律有基本的甚至是详尽细致的规定，使得危机的处理有章可循。而我国目前却没有一部完整和统一的法律，各地方也没有专门的危机管理的法规，只有一些零散的针对某类危机事件的管理制度。这就使危机管理缺乏法律保障，危机管理不科学、不规范、不得力，而且危机处理中的人为因素过重，行政干预过多，容易引起各方的分歧，甚至可能贻误最佳救助时机。 二、完善煤炭行业危机管理的对策和建议 （一）政府在煤炭行业危机管理中的作用 1．加强煤炭行业危机管理中决策系统的建设 决策系统是危机管理的核心，主要职能是对如何应对危机做出决策。但是，从目前来看，我国煤炭行业的危机管理大部分还停留在从工作经验出发开“碰头会”进行决策的水平。要提高危机管理中决策系统的创新能力，首先要重视煤炭行业及其危机知识基础设施的应用。危机决策者要充分利用各级煤炭院校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，将危机决策引入专门化的轨道。其次，要充分利用信息技术。危机决策者要积极顺应科技发展的要求，特别是信息技术发展和电子政务发展的需要，利用高新技术进行信息的搜集、储存、提取、分析和交流，提高危机决策的规范化、科学化和高效化程度。煤炭行业建立危机决策支持系统“不是要代替管理方面的判断，而是去支持这项工作，并且使决策过程更加有效益”［1］。再次，要创新决策方法，应成立专门的独立组织机构，公开甄别煤炭行业危机诱因，建设危机事件（矿难）“案例库”，举一反三，吸取教训，最大限度地减少直至杜绝类似灾难、事故的发生，并结合实际，为煤炭行业危机决策和管理提供新的方法。 2．建立健全煤炭行业危机管理的控制机制 在煤炭行业危机管理体系中，组织机构设置、决策机制和控制机制是实现危机有效控制的基础。而控制机制在煤炭行业危机管理体系中居于核心<