探求煤炭产业反垄断的长效机制

摘 要：导致煤炭价格上升的根本原因：政府垄断煤炭资源的供应市场，经过开采后转换为矿山企业垄断煤炭产品的销售市场，企业则能以隐性的横向协议控制产量和定价权而获取垄断租金；铁路在煤炭运输中滥用其支配地位，致使坑口价与港口价的非正常差额亦成为垄断利润。煤炭资源稀缺的价格结构性上涨有利于建立节约型社会，但以垄断利润来替代成本价格只能是误导。治理垄断行为的关键是：创新矿产权与开采权分别设立的法律制度、政府保护和管制铁路的自然垄断。

关键词：煤炭产业；垄断租金；制度设置

一、在煤炭资源开采方面，政府的资源垄断置换为企业的产品垄断

根据市场经济发达国家的经验以及我国《反垄断法》规定的内容，非公用事业的垄断形成于市场的进入障碍和经营者集中。然而，我国煤炭产业的垄断却来自于政府的进入障碍和经营者集中。

1、将公有资源视作公用资源的政府垄断成为市场进入障碍

煤炭开采，既是高危行业又是影响生态环境的典型行业，如果自由进入，会给社会造成难以挽救的后果。为此，进入开采市场时实行严格的市场准入制。只有在资金、技术、设备、开采计划、生态恢复方案、健康安全措施等各方面均符合开采要求的申请者，经相应政府职能部门审查批准并进行登记后，才能具备煤炭开采权。一般将这种严格批准的许可授权称为“特许权”，属于政府对于市场的社会管制内容。矿业开发设立特许权是政府的事先管制，其目的是防止有害的经济外部效果损害社会公众利益，这是世界矿业发达国家的通常作法。如《法国矿业法》第22条规定：即使地表主人的开采也只能是依特许权而进行。特许权设置，普遍地禁止一切私人擅自进入的严格性，确实属于设置了进入障碍。但是，这种设置并没有排除、限制竞争。政府的社会管制与经济管制的主要不同点是：社会管制对象没有数量限制。政府特许时所运用的标准和条件是公平竞争的内容，平等地适用一切竞争者。凡符合法定资质要求的，则可跨进市场准入的竞争行列。但前提是必须具备非社会性管制条件，方能进入开发市场。这就是说，严格的特许制度不是进入障碍，关键是符合法定开采资质的竞争者，能否在市场获取开采对象是进入市场的前提。

同时，如果企业退出时没有沉没成本，不会在退出市场的过程中落下任何东西，则进入是自由的。煤炭开采属于不完全竞争市场，生产的平均成本高于价格时的退出可能并不自由。采掘煤炭的最初进入的大量投入没有任何收益，直到采出第一吨煤以后的边际成本才能递减。初期的这些成本投入中，除部分设备以外的不变成本以及一些可变成本，都可能成为退出时的沉没成本。退出时不可转换的资本投入及其技改费用是潜在竞争者的进入障碍。 但是，根据煤炭市场进入因素的复合性，能够竞争进入特许权资格的人，足以预期进入与退出该市场因成本带来的潜在风险，其盈利能够弥补在沉没成本上的投资。而且，这种预期不会受到来自正在开采的现有企业的威胁，因为煤炭资源属地不同和消费者不固定等因素，现有企业难以实施把价格压低到成本以下的战略以惩罚新的进入者。因此，处于市场大门之外想要进入者不会担忧沉没成本，害怕的倒是进入市场后煤炭资源供给的可持续性。因为可确定的长期契约能提供风险分摊并允许非转换资本的增加，那么，只要煤炭资源不会断供或枯竭，就不会在退出时落下任何东西。这就继续说明，能否进入市场的关键是不断地获得长期补偿投资成本的开采对象。

然而，我国民事物权属性的煤炭资源并非来源市场而是被政府垄断，即由政府以强制性行政许可决定方式直接配置。《矿产资源开采登记管理办法》第13条规定：采矿权，可以通过招标的方式有偿取得，由行政登记管理机关组织评标并确定中标人。该规定关于由公权力机关确定中标人和发给行政许可证的行政确认方式，被《行政许可法》上升为行政决定方式。《行政许可法》第12条第2项规定：有限自然资源的开发利用需要赋予特定权利的，可以设定行政许可；该法第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。从法律规定可以看出，采矿许可证属于行业特许权授予，认可了特许权人市场准入的资质，有作用于劳动对象的权利，但不是产权证，无法证明取得了直接支配的劳动对象本身，煤炭资源资产权仍然归属于政府支配。《矿产资源法实施细则》第6条规定更具体：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。其中“采矿许可证规定的范围”，是指限制在一定的地域范围内通过劳动将国有公共资源的物态和价值形态转移到私人所有的矿产品上。这是“矿产资源无偿使用的做法，使国家所有权不能实现”。[1]问题的严重性不是国有资产流失，在于限制了市场竞争。开采对象归属于一人所有并由政府垄断供应，全国的煤炭开采行业就像一个独立的特大企业，“采矿许可证规定的范围”相当于企业劳动过程中的车间，各个“车间”联合起来共同作用于同一劳动对象、开采同一所有权的客体——公共煤炭资源。煤炭资源就成了“公共池塘”资源，由各车间共同使用。那么，公共所有物成为公共开采物，可排他性支配的行业因共同使用同一对象而异化成公用事业的性质。公用事业的进入可视为自然垄断。最早制定反垄断法的美国，反垄断的《谢尔曼法》与后来的《克莱顿法》将电力、电话、铁路等公用事业称为自然垄断。[2]由于政府独家垄断煤炭资源供应市场，那么，即使具备开采资质和风险承担能力的竞争者，也因无法从市场自由地藜取开采对象而被阻挡在市场以外。所以，政府的社会管制、矿山退出的沉淀成本没有成为进入障碍，倒是政府阻碍了潜在竞争者的市场进入。

2、整合煤炭资源的产业政策取向限制竞争的经营者集中

上世纪80年代中期以后，乡镇企业经济的迅速发展导致中小型矿山企业也迅速设立，当时的《民法通则》以及《矿产资源法》明确支持乡村矿山企业和个体采矿者。诱致性的法律制度催生了煤炭企业的遍地布点，有煤的地方就建有煤矿。到本世纪初，市场经济体制基本建立，社会开始认同科学发展、统筹发展的重要性，反思经济增长和效率优先的代价，认识到规模小、布点多的煤炭开采对资源、环境、健康安全所具有的负面效应。于是，下决心出台行业政策来整合资源，指令性关闭产能、技术等方面不足的煤矿，全国大约三分之一左右的煤矿被关闭。关闭时，由未被关闭的煤矿给予关闭者一定的补偿，被关闭者的煤炭资源配置给支付补偿费的煤矿。实质上这就是企业的吸收合并，属于《反垄断法》关于经营者集中的行为。经营者集中并不一定构成排除、限制竞争的垄断趋势，而且“我国正处于加快产业结构调整、推进产业升级的关键时期，随着经济体制改革的不断深化，经营者集中作为中国企业改革中资产重组的一个重要方式推广，并日渐形成潮流”。[3]尤其是矿山企业的规模经济，不仅是增强竞争力，更在于有效开发资源、保护公共利益以及经济可持续发展。但是，经营者集中是同一硬币的两面。任何横向合并都将减少提供煤炭产品的竞争者数量，一旦市场本身高度集中、参与集中的企业规模很大时，会导致经济力量过度集中而严重削弱竞争。根据合并的这种双重属性，我国《反垄断法》既保护依法实施的集中，又将有排除、限制竞争后果的集中归入反对范围。

煤炭行业整合资源时关闭中小煤矿的合并有垄断趋势：骤然间关闭大量煤矿，使煤矿企业的市场结构明显改变，一些大煤矿所占市场份额迅速膨胀；依行政手段强制收回所有许可证照和资源，并将收回的资源配置给其他煤矿的集中，不是市场中公平竞争时优胜劣汰的自由选择的结果，在此，行政强制与市场垄断在方式上是孪生兄弟———均属绕过市场的市场外决策；集中后开采煤炭的“车间”大量撤走，合并后的市场结构为保留的“车间”储备了限制竞争的机会。政府为了整合煤炭资源的合并冲突了《反垄断法》，其根源还是在于政府的垄断性 “公共池塘”资源与政府的特许批准赋于一身，能够便利地避开市场和绕过法律。

二、在煤炭产品交易方面，企业垄断状态的定价权催生了超额利润

1、以煤炭企业的垄断状态控制了定价权

一般认为，煤炭坑口价格上涨是因为供需关系和物价结构综合引起的。但是，坑口价格中并没有含环境影响，也不是完全的资源成本等，而高于毒成本的煤炭坑口价缘于隐藏在综合原因后面的进入壁垒：垄断状态下的横向协议定价。

虽然各煤炭企业的煤炭资源供给市场由政府垄断，但政府是虚拟的人格，不能实际地利用资源，必须由各企业开采；各企业开采同一客体的公用事业性质的“自然垄断”，阻止了潜在竞争者进入；现有企业通过开采劳动，将公共所有的由政府分配的煤炭资源转化为自己所有的煤炭产品；因而政府对煤炭资源供应市场的垄断，在经过一定的劳动后置换为各“车间”共同对煤炭产品销售市场的垄断；整合资源时使“车间”数大减，更有利于矿山企业之间的横向联合以加强对煤炭产品销售的控制。这一切都顺理成章地使煤矿企业能够避开市场而掌握定价权。同时，因为矿业特许权与划定的范围是绑定的，所固定的“车间”不能挪到其他地方重复使用，那么，所划定的范围基本归于煤矿企业开采，除非继续遇到整合资源的强制政策，一般不必急于开采，反正多生产或少生产都能有好价格，自然性地联合起来防止竞争性的生产而控制产量。为提高价格而限制产量，<