中国石油和天然气工业的机构改革——“半公司”：从直接行政控制

一、 前言

20世纪80年代以来，世界石油和石化工业的私有化极具重要性，但中国在这一领域的改革则大不相同。70年代，中国的整个经济隔绝于国际市场和资本，整个石油和石化工业像一个单独企业一样运营，受中央各部控制；国内石油和石化产品的价格游离于国际市场价。随后中国选择的道路是试验性改革这一工业的体制结构，但没有采用一次性解决办法。在机构改革的第一阶段形成了两大国家控股公司：中国石油天然气总公司（CNPC）、中国石油化工集团公司（Sinopec）以及规模较小的中国海上石油总公司（CNOOC）。这些公司相互之间以及公司内部的关系极为复杂。如何解决这些问题，存在着激烈的争论。这一争论处于20世纪90年代世界石油和石化工业革命性变革的背景中，极大地影响了决策者关于何为继续改革后者的最佳方案的思考和选择。

二.上游——CNPC

（一） 对中国陆上石油生产的垄断

在80年代以前，中国的石油、天然气勘探与生产完全由石油工业部（MPI）控制，包括投资分配、目标产量、产品结构、产品销售与定价。1988年，石油工业部改组为中国石油天然气总公司（CNPC），被授权控制原MPI属下的资产，对下属生产企业拥有所有权；同时还保留了许多前MPI的"部级"职权，包括制订环境保护管理政策。CNPC继续成为中国国内石油勘探与生产的主体，也是开发国外石油和天然气供应的主体。这一重要职能并不是纯商业化的，而是与政府保证中国能源安全的愿望密切相关。1997年CNPC生产的石油占中国石油总产量的89%。

CNPC成立后，中国石油和石化工业企业改革的方向并不很明确。CNPC属下的生产企业通过CNPC由国家部分或全部所有。然而，企业改革也赋予了这些生产企业法人地位，它们有权签订合同，自负盈亏，保留利润。尽管CNPC的成立标志了从纯粹部级行政控制职能向市场管理手段的重要转变。但是，"公司"在哪里？这一问题仍不清楚。CNPC 会成为一个真正的、拥有和经营属下生产单位独立的公司，还是只是对下属单位没有直接的所有权和经营权的一个部？1988-1998年这一阶段，实际上是一个探索建立该工业正确经营结构的过程。直到1998年的重组，中央决策者们才最终决定CNPC将真正摒弃其"部级"职能而成为一个一体化公司。

1998年以前，矛盾的焦点一直在于CNPC下属大型企业各自的发展雄心以及CNPC内部要素和高层决策们想把CNPC 建成真正现代公司（下属企业成为一体化公司的一部分）的希望之间的冲突。尽管有了1998年重组这一极其重要的政策决定，但CNPC的最终结构仍远未确定，总部和最大生产企业之间的紧张状态还远未结束。

（二） 下属主要生产单位

虽然在90年代进行了大范围陆上勘探，也找到了很多新油井，但中国的石油产量还是集中于为数不多的几个油田。除了大庆，主要油田有以下几个：

1. 胜利石油管理局：胜利油田发现于1961年，由在山东省北部地区12个左右油田组成。产量从60年代早期直至80年代一直增长，1990年到达最高峰（日产6.7亿桶），以后开始下降，1997年产量降至每天5.6亿桶。但目前仍是继大庆油田之后的第二大油田，1997年占CNPC总产量的1/5，销售收入25亿美元，有20万职工。

2. 辽河石油管理局：辽河油田位于中国东北地区的辽河盆地，由25个左右规模不等的生产单位组成。该油田发现于196 9年，1970年开始产油。到1997年，年产量达1500万吨，占CNPC总产量的11%，职工人数13万。

3. 新疆石油管理局（XIPA）：经营着中国最西部省份的所有油田，但塔里木盆地和吐哈盆地的油田除外。XJPA属下最重要的油田是准噶尔的克拉玛依油田。1997年的原油产量占CNPC总产量的6%。

4. 塔里木石油勘探和开发指挥部（THPEDH）：塔里木盆地最近的发展对中国和CNPC具有巨大的重要性。塔里木盆地和吐哈盆地现在被认为是中国在21世纪扩大其陆上石油天然气生产能力的重要希望所在。56万平方公里的塔里木盆地是世界最大的未进行开发的油藏盆地。中国地质学家估计该盆地的"地质储量"有108亿吨石油和84000亿立方米天然气。这将有可能降低中国对进口石油的依赖性。但中国同时要应付将原材料穿越整个中国运至东部沿海地区所带来的高运输成本和开采成本，塔里木盆地的油层常处于5000米以下的地层（中国日报商业周刊，1998年10月11日）。开发塔里木不单对中国石油天然气的自给自足意义重大，而且对CNPC的经营结构也具有重要含义。通过获得未来国内石油和天然气供应的主要来源，CNPC已保证将未来国内发展的一大部分牢牢由公司总部控制。

（三） 具体权力

1. 财政控制：CNPC的年度报告和出版的资料都没有详细说明公司内部财政控制的演变状况。每家企业各自制定预算，由CNPC总部"检查"，然后纳入全公司的综合预算。CNPC总部实施财政控制主要通过利润、银行贷款、外商投资等渠道进行，但从目前的实际状况来看，这种控制似乎并不是很成功。CNPC越来越强烈地意识到财政控制在建立具有国际竞争力公司中的重要作用。不过到1998年，下属生产单位似乎仍拥有极大的财政自主权。1998/99重组的一个重要方面是试图增加CNPC总部对财政的控制权。

2. 利润：CNPC利润有很大部分可能由下属企业直接控制。如1997年，CNPC销售收入为1678亿元，税前利润为332亿元。在上交利润229亿元之后，CNPC留下税后利润103亿元（CNPC，1998：444）。CNPC下属最大企业大庆占其税后利润的63%（65亿元）（CNPC，1998：281、444）。但是，要想获知下属企业到底上交多少利润给CNPC总部则极其困难。大庆提供的数据为：1998年从石油生产中获利506亿元，"上交"中央财政114亿元，CNPC总部104亿元。如果不将大庆的收入包括在内，1998年CNPC会出现亏损。然而，大庆的财政状况和其他大型中国企业的情况一样，极为复杂。这是由于很大部分收入来?quot;多种经营"，而且不出现在正式出版式的统计数字中。如果加上多种经营的收入，大庆的销售额会比以上数据大得多，亦即"上交"CNPC总部的也会多得多。围绕上交数额这一问题，每年都有冗长激烈的谈判协商。1999年，大庆和CNPC总部的关系还是"包干"。

3. 银行贷款：1997年，CNPC从政府预算中得到114亿元，其中12亿元是国家发展银行的软性贷款，52亿元是其他银行的可归还性贷款，43亿元是中国建设银行的贷款（CNPC，1998：208）。1997年，CNPC首次发行石油企业债券，筹集了50亿元（CNPC，1998：208）。这些款项中多少由CNPC总部控制，多少由下属生产单位控制，无从所知。

4. 外商投资：CNPC被授予特权与跨国公司合作勘探开发陆上石油。与CNOOC（中国海洋石油）形成鲜明对比，CNPC对外商参与陆上石油勘探和开发的热情并不高，至1993年才有第一个正式陆上石油开发授权。到目前为止，提供给外国公司的竞标地区仅"局限于中国在技术和资金上有困难独立进行操作的地区"（Choung and Terreson，1998：15）。即普遍所指的给跨国公司啃"硬骨头"的政策。到1998年底，共有47份合同已付诸实施，但只生产230万吨原油，外国投资额只有5.58亿美元（CNPC，1998：39）。跨国投资商们"不愉快"的重要原因之一，是"CNPC总部似乎对地区油田公司的领导权威有限"（Andrews-Speed和Cao Zhiguo，1996：176）。

5. CNPC的海外投资：到1997年末，CNPC的海外投资累积达8.08亿美元（CNPC，1998：210）。地区包括苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦和秘鲁。CNPC获得的可恢复储量总数达4亿吨，相当于中国国内可恢复储量的12%。CNPC1998年海外产量只有190万吨，只占中国国内总产量的1%。CNPC不断增加其海外投资的长远意图是从国外稳固获得石油和天然气。除了已有的投资，CNPC还签订了其他巨额合同开发中亚和中东地区的石油。CNPC与伊拉克签订了价值12亿美元的合同，一旦联合国取消对伊拉克的制裁，就可开发伊拉克Ahdab油田。1997年，CNPC与哈萨克斯坦政府签订总价值为 95亿美元的协议，开发该国两个油田。这一项目包括建设价值24亿美元的输油管道，长达3277公里，从哈萨克斯坦通往中国新疆。该项目在1999年7月"搁浅"，原因是"石油价格的不稳定"以及建设输油管道给CNPC带来巨大的财政负担。

从某种意义上说，在中国以外的地区扩大石油天然气组合可以被认为是一种半政府职能，这是因为CNPC的动机是提高中国能源供应的安全性；然而从另一意义上说，这一动作也可以被看作与资本主义巨头公司一样的一种商业行为，其目的也是为了在母国以外地区建立多种全球资源供应组合。

（四） 大庆--中国东北的挪威

长期以来，大庆石油管理局一直是中国石油工业最重要的生产单位。大庆的产量一直相当稳定，保持在5600万吨左右。1996年，大庆占cnpc总产量的2/5和税前利润的2/3。也就是说，大庆长期以来一直是而且至少在数年内仍将是cnpc石油生产的核心。但是，一些工业专家相信大庆的产量会快速下降，在五年之内资源会枯竭。

大庆还是中国最大和利润最好的企业。1996年，其总收入为53亿美元，远远高于排名第二的中国东北电力集团公司（ssb，zdqn，1997：277）。大庆税前利润总额为23亿美元，而极为成功的上海汽车集团公司的销售额为25亿美元，税前利润只有5.4亿美元。

大庆的总人口为200万，其中大庆职工人数为25万人，另有80万职工家属。像其他国营企业一样，大庆有一整套庞大的社会福利系统，包括住房、学校和医疗保健，给赖其为生的数十万人提供了从摇篮到坟墓的保障。与其他典型国营企业一样，大庆不能自主提高职工工资。但中国1978年以后的改革开放使大庆在政治上有正当理由提高用于社会福利的费用，从那以后，大庆的"社会工资"大幅度提高。大庆现在拥有高质量的公共服务设施。住房面积大幅增加，所有大庆职工都住进了以国营企业标准而言也相当宽敞的住房，几乎不用付租金，也不<