中国大城市交通运输即将面临的困境及出路

进入90年代以来，大城市的空间结构发生着明显的变化。除了土地和房屋市场化政策引发的工作地与居住地的搬迁与新建外，大量轿车挤入多年形成的以自行车为主的体系。它们所造成的兴奋与困扰是各大都市共同面临的新。与此同时，国家于1994年出台了汽车产业政策，确立了汽车为今后大力扶植的支柱产业之一。虽然该产业政策的一个主要基点是从宏观上为中国今后一二十年的成长建立核心，但它与外国汽车工业所首先要争夺的、也是最大的潜在市场，正是交通运输方式处于重新组合的中国大中城市。这不仅事关数千亿投资，更事关几亿人未来的生活方式。因而，探讨中国城市交通发展这个中观问题本身的特点和机制，其在新的国家汽车产业宏观决策下的可能演变，并提出相应的对策和发展战略，具有十分重要的意义。 一.中国大城市交通问题的特点

堵车是世界城市交通的共同核心问题，类似的共同问题还包括空气污染与交通事故等。然而，与发达国家相比，发展中国家的主要城市有自己的特点。丁敏才(Dimitrou，1990， 50-66页)曾将第三世界城市的交通问题归结为九个方面：（1）迅速增长的交通量，（2）缺乏维护良好的运输设施，（3）居住空间结构与运输系统不匹配造成的低效率，（4）运输技术的不适当混合与错用，（5）无效的交通管理与执法，（6）公共交通服务的不足，（7）城市贫民阶层特有的交通问题，（8）高事故率，（9）薄弱的人才培训系统。上述9个方面的问题都不难在中国大城市找出例证。如果说中国的城市交通在这些共同问题上有什么特色的话，那就是这每一个方面的问题在中国都与形成多年的自行车交通及其化有关。

据统计，中国各主要城市自行车出行量一般占所有客运方式总出行量的30％至50％，而公交车只占5－25％（王建勇，1995，156页）。造成如此高的非机动车使用比的主要原因是改革开放前长期的计划体制以及低收入低消费政策。几十年间，自行车为主的出行方式与城市的各种活动的地理分布有一个互动、磨合，形成特定空间结构的过程。例如，城市居民居住点的各种服务设施的分布，从煤气站到粮店，一般都在骑车10分钟的半径内。这种既定的空间格局在80年代开始的经济起飞和急剧城市化时出了问题。当以机动车化作为交通现代化目标的时候，多数城市都忽视了中国大城市内外部条件与当年欧美发达国家的主要城市的两点本质差别：第一，中国的大城市在机动车化之前，就已形成了高人口密度的城市结构；第二，中国城市在开放经济后突然面对的是一个完全成熟的现代跨国汽车工业。这两个特点意味着中国的城市将没有机会像伦敦、纽约、波士顿等都市那样，有一个相对较缓慢的城市交通系统与汽车工业技术相互适应与进化的过程。更不可能出现像洛杉矶那种专为轿车化而设计的城市。中国城市今天所面临的，是具有大量剩余生产能力、完善的市场推广手段和因地制宜的柔性生产方式（flexible production）的跨国汽车工业集团和由多国部件组成的价廉且性能高的轿车。只要中国经济继续增长，人民收入继续增加，这些“多国制造”的汽车，不论利用直接整车进口，散件进口国内组装，还是建立合资、用“中国制造”的方式，都可以在短短几年的时间内大量地涌入中国市场。换言之，如若没有政府的管制，一个不小心，大城市里就满街都是机动车了。 二.小轿车的发展与规制

从世界几十个大城市人均国民生产总值与人均轿车拥有量的经验关系看（参见图一），凡不实行高额的新车税的地方，轿车拥有量就与人均国民生产总值成线性正比关系，这个正比关系在中国也成立，而不同的只是拥有的形式。在中国特定的生产关系、税制及收入机制下，轿车多以公司为名购入和拥有，而外国则多是“私家车”。但这种拥有形式的不同，并不改变机动车将在中国大城市带来的后果。如果今天中国城市的轿车数量、道路长度和收入增长三者保持目前的数量关系，则曼谷或式台北式的车灾在北京、广州等地上演将指日可待。

正如本文稍后将论述的香港和新加坡的例子，对轿车拥有量实行管制证明是可以做到的。问题是这样的管制的依据是什么？在中国是否应该实行？能否实行？怎样实行？笔者以为，对于人口密度高的发展中城市采用规制(regulation)限制和规范轿车的使用量有以下几个依据。首先是城市空间的有限性和效率性。城市地与城市经济学的证明，城市本身在一定的技术条件下有其理想规模，再大就会产生规模不经济。而分配给交通运输系统使用的土地，包括道路与站场也有一定比例，一般在总土地面积的15％－25％较为合理。对一个发展中城市而言，交通运输用地比例偏低会造成道路网不足。进一步扩展路网固然重要，但最有效地利用路面则是交通运输体系发展战略最主要的原则。对该系统而言，小型轿车与中大型公交车辆最大的差别就在它们的路面利用率上。这个利用率在交通工程学中，是以一定单位时间内每一运输方式，以其平均时速输送之人员总数除所占用的路面得出。公交车的路面利用率大大高于小轿车是不争的事实。因此，对于高人口密度的城市而言，这个路面利用率的差别所引出的“公共交通优先政策”是有充分的理由。

其次，轿车使用的外部不经济是规制它的重要依据。车辆的使用是通过整个运输体系实现的。其中，城市道路及信号系统等的投资，除了个别的桥梁与隧道外，都是来自拨入基本建设投资的城市政府税收。这是因为长期以来城市道路系统一直被认为是“准公共物”，也即理论上是可以在不他人的情况下分享的物品。但事实上，交通流量一旦超出负荷，出现堵塞，系统内的车辆就对其它道路使用者造成时间与金钱的额外支出，这就是汽车使用的外部性造成的所谓社会成本。而为改善堵塞状况的进一步投资，并不是按造成这种状况的车主对堵塞的“贡献”收取。换言之，路面利用率低的小轿车的部分实际运行成本无形转嫁给了所有市民。使用轿车所带来的外部不经济，不但反映在道路堵塞所造成的社会费用，也反映在城市废气污染的问题上，道理是一样的。

这种隐形的社会费用转嫁，使轿车在城市运输市场上的不平等竞争中利益，并加速了发展中城市倒向以轿车为主的交通体系的转化。这正是笔者要指出的规制轿车使用的第三个依据。图二表示了在收入与轿车拥有量和使用量成正相关系时道路与公共交通服务下降的恶性循环的一般机制。对于中国已经形成高密度就业和居住的城市来说，该机制有一个重要变异，即当公交服务恶化和机动车速下降时，大量市民不得不回归到自行车代步。值得指出的是这一“回归”与欧洲一些环境保护主义者反思轿车化的恶果而提倡的骑车运动完全不同。前者通常只是对公交系统失去信心，而仍希望哪一天“鸟枪换炮”坐上小轿车；而后者则从本质上反省“行”只是手段，认为如果因为“行”的机动化带来的浪费和污染而使生活质量下降，则天天开车上下班就是一种本末倒置的行为。

以上三条对轿车使用实行规制的依据虽可谓充分和有力，但在现实世界中真正努力，并成功地实施的发展中城市只有两个：新加坡与香港。新加坡和香港都是从70年代初就开始确立并大力发展以公交为主的城市交通运输体系，并各有一套不断完善的对小轿车实行规制的手段。新加坡的规制特点一是用配额的办法控制轿车拥有量，即根据道路路面的递增量，决定当年的新车牌照额；二是用区域道路收费系统控制高峰时间汽车驶入市区的数量。香港的规制特点则一是用很高的新车牌照税将家庭汽车拥有量控制在12％左右；二是以市中心区少停车场点和高停车收费的方式，迫使私车车主以公共交通车辆代步上下班。为什么只是香港和新加坡能成功呢？原因有三。第一，认识到上述规制轿车使用及发展公交为主的体系的必要性是在很多城市已轿车化之后。香港和新加坡并不是有“先见之明”，而是地理形势所迫：这两个城市囿于人口压力，又都没有向外扩展的可能，只有向高密度城市结构发展。第二，由于轿车往往被视为工业社会文明的一个特征，轿车化就往往被看作交通现代化的体现。第三，与香港新加坡几乎同时开始经济起飞的发展中国家或地区往往因为同时在发展自己的汽车工业，而没有能有效规制其城市的轿车使用，例如、泰国、巴西、墨西哥、韩国。上述发展中国家和地区的首都具有第三世界国家城市首位度高、人口密度大和发展快的特点。这些特点加上发展中国家交通管理不善的通病，往往使这些中心城市成为自己汽车工业带来的机动车灾区。

若不实行对小轿车的规制，轿车为主的一旦形成，无论再用什么机制还是手段都回天乏术。这里有一个汽车生产、购买和使用的刚性：轿车拥有者和轿车制造者一样，都是不会轻易放弃他投入了大量资金的运输方式的。世界银行曾试图将新加坡经验移植到泰国首都曼谷，解决那里开车比走路慢、“两小时在班上、六小时在路上”的惨状，结果完全失败。 三.大城市交通战略与汽车产业政策

以上的探讨和各国的经验教训表明，中国人口密度高的城市（一般都是大和特大城市）不但应该规制轿车的发展，而且需要尽快确立以公共交通为主的发展战略，并以坚定明确的政策不误时机地实施。公交为主、特别是以轨道（地铁）为主干，以其他路面公共交通如无轨电车、巴士、小公共汽车为辅的体系，相信是不少人心中的理想发展模式。然而过去几年的发展现实提醒了人们通向这种模式的种种障碍。一是地铁引进项目投资庞大，不胜负荷。二是公共交通运输公司虽努力改革经营和管理，但在自行车与数量激增的小轿车（包括出租车）的夹击中无法提高服务质量，特别是最关键的两环：速度和可靠性。三是出於各种原因，各主要城市始终没有能制定并实施对小轿车的合理规制，其结果是花大力气和大量投资增加的路网能力迅速被吞嚼。笔者以为，中国大城市交通发展出现的这三种通病不但可以解决，而且必须解决。

首先，应坚持发展快速轨道集体运输系统的目标，因为它体现了化可持续发展的都市客运体系应有的特点：效率、环保和为多数人服务（荣朝和，王缉宪，1996）。的关键是城市本身缺乏足够的财力来源，而拥有成熟技术和财力的外国厂商与财团联手推出具垄断性的“用我的钱买我的货”的手法，诱迫个别城市就范。而国内厂家技术过关但不领先，加上无投资配合及其它一些只有外国公司才能提供的优惠条件，无力竞争。为扭转上述局面，笔者建议由国家作出决策，在国内挑选两到三家（为防垄断）有一定基础的与不同的外企通过招标后建立两三家城市轨道系统合资生产企业，选用适合国情的技术生产标准，自己占领这几十个上百万人口大城市的市场。建设基金方面，以政府信誉担保的方式，透过港澳台的华人集团融资。以中国这方面的现有技术力量、人力成本和市场规模合力而成的新企业将不但可以大大降低各城市地铁或轻铁的造价，还可以造就一个在国际上具竞争优势和潜在市场的拳头产业。

第二，必须采取有针对性的措施提高大运载量车辆的速度与可靠性。目前各大城市已经做了很多工作。在公交方面主要是车队承包，服务多样化及其它营运上的改善；在道路方面主要是新建快速路，自动化交通信号管理系统等提高路网通道能力的工作。今后需要突出在道路系统中发挥大载客量车辆(High-Occupancy Vehicle or HOV)的优势。具体措施有很多。例如：划出高峰时间大中型客车专用线(Bus Only Lane)；禁止小公共汽车（中巴和小巴）或出租车在大公共汽车站上下乘客；在大型立交桥附近设立公交车必停之换乘站，以免乘客举步数分钟走过立交桥；等等。

第三，创造性地解决自行车。在目前轿车、自行车长期共存并向公交车辆抢市场的局面下，过去关于轿车将取代或不可能取代自行车的争论已失去意义。自行车问题需要重新认识。在每个家庭平均拥有两辆自行车的城市，需要做的，是如何将这种方式纳入以公交为主的理想模式。90年代中国主要城市的新地价政策和房屋政策所引起的城市规模扩张和居住区与工作区的分离，正从总体上扩大着“上班族”的出行距离，从而增加了骑车者的困难。同时，除了少数私车（包括“公司车”）使用者和一些常坐出租车的“打的族”，大多数工薪阶层人士都处在“自行车、公交车、单位班车”的某种组合之中。他们的收入水平距离买轿车尚远，不过，逢重要的事叫辆出租车也负担得起。

笔者认为，这是引导并鼓励他们一起走向更有效的公交系统的难逢良机。市政府需要在提高公交服务质量的同时，大力改善自行车与公交车的换乘环境。西方大城市流行的私家轿车在城郊铁路站免费停车换乘的所谓“Park and Ride”方式完全可以移植到中国。应由市政府有关部门有规划地在主要干线公交车站建立“全天候”的24小时自行车停车场，并对所有持该线有效公交月票者实行免费存车。这是用积极的手段增加自行车与公交车的“联运，减少它们在同一方向和路面上的混驶或并行。同时，自行车和公交车亦理想地分担着自己的角色：一个“负责到家”，另一个“跑长途”。事实上，已有人购用两辆自行车，走上了“两头骑、中间坐”的中国式道路。

实现公交为主的城市交通发展战略最难的一关是如何在中国发展汽车产业的政策下规制轿车的使用。1994年出台的国家汽车产业政策的宏观出发点有二一是吸纳民间 (包括民营企业)资金建立新的经济增长核 心，二是坚决用国家政策扭转国内汽车生产在企业规模、生产方式、与外企合作方式等一系列不利于中国汽车工 业的发展趋势。这两点，特别是关于第二点的很多具体 措施都应充分肯定。然而， 必须指出该政策的盲区和其对城市交通发展造成的负面。轿车不是电视机或电 冰箱，“轿车进入家庭”、实际上是“轿车进人道路网”。估计轿车需求如果用估计电视机需求的而不考虑中国 高密度城市的道路有限容量将会严重误算。“轿车化即现代化”、“即现代文明”，是汽车制造商的理想宣传手段， 而国家及城市决策者必须看到可能因此而造成的对大城市市民的误导和极为难以扭转的交通严重瘫痪。

真正面对发展轿车与规制轿车两难的是市政府交通 规划与管理部门。破解两难的关键在于把规制轿车的重点放在使用量而不是拥有量上。典型的使用量规制有： 高峰时间驶入市中心商业区的附加费，严厉的市区违例泊车罚款和高额的市区停车收费，高汽油税，等等。政策 制定者不但自己要清楚每项规制措施的含意和后果，更要通过不亚于汽车销售商的宣传，使轿车的实际或潜在 拥有者和使用者都明白，在高人口密度的大都市，购买轿车是可以的，但用其来做上下班的代步工具是不予鼓励 并要付出很高代价的， 因为这样做本身会给整个城市带来了效率损失。

在高人口密度的大城市合理规制小轿车会不会对中 国汽车的发展构成影响?笔者认为会，但不大。因为中国城市多，疆域广，按目前城市化与高速公路网的发展 速度看， 部分城市对轿车的规制绝不会对中国未来实际汽车(包括货车) 的需求总量有大影响(参见全永蠢， l32— l33页)。在汽车商各种强大推销手段和不少城市决策者对“轿车化即‘行’的现代化”的认同下，能够成功 并及时发展公共交通为主的运输体系的城市将很有限。这正是本文大声疾呼，需要确立大城市交通运输发展战 略的原因。

明确的城市交通发展战略可为汽车产业提供产品发 展方向。有者指出，中大型轿车应为中国汽车工业 发展的重点之一(郑也夫，1994， l3页)。笔者以为，这是一个很重要的建议，不但因为它符合中国的“城情”，还因 为它对中国汽车工业发展国际市场有好处。波特(Porter， 1990)著名的跨国经济比较研究的结果证明，产品在国际 市场的竞争优势之形成，在于该生产国的国内市场对该 产品的要求很苛刻。 中国的城市有十分不同的地理条件，又有高人口密度的市场，这将会对各类公共交通工具有多方面的要求。随着人民生活水平的改善和市场的发展，这些要求还会更高。其结果是，凡在国内胜出的产品都有可能在国际市场、特别是对第三世界的销售中胜出。 四．结语

虽然每个城市都有自己特殊的发展背景、条件和问题，需要有针对性的办法，但高人口密度确是大多数中国大城市的共性。这一共性否定了“现代化即轿车化”模式在中国高人口密度城市的合理性。

从实践上，我们必须用对付人多的办法解决人多的 情况下出现的问题，而发展以公共交通为主的体系是唯 一的选择。这需要制定明确的总方针， 有利公交优先的政策和规制轿车使用的具体措施。世界范围内的经验表 明，决心大力发展自己汽车工业的国家中的城市，对轿车使用的规制就特别困难。第三世界城市出现严重轿车灾 的多属此类。而中国的广州等城市也已出现类似车灾的初期症状。为了避免重踏曼谷、台北的覆辙，本文提出了 一系列看法，不但涉及轿车规制的理论和方法，更提出大力发展中国自己的城市轨道客运设备工业的建议和在汽 车工业中重视中大型客车生产的建议。

从观念上，我们必须彻底改变“行”的现代化就是轿 车进人家庭的看法。其实，除了观光，“行”不是目的，而是人们为了到目的地做在起始地不能做的事的手段。因此，在管理和规划我们的城市交通发展时．可达性 (accessibility)是比机动性(mobility)更重要的指标。如果 一个城市从统计数量上提高了汽车和道路的拥有量，却没有提高多数市民到达他们目的地的便捷程度，则其以大型立交桥和豪华轿车点缀的交通现代化就只是空有其表。

： 王建勇(1995)《中国道路交通和交通管理》，警官教 育出版社 全永蠢(19p6)“汽车化与城市交通”，郑也夫编《轿车 大论战》，123— l34页，经济出版社 郑也夫(1994） “轿车文明批判”，《光明日报》，8月4 日。 荣朝和，王缉宪(1996)“推迟大城市的小汽车家庭 化，加快发展轨道交通”，《导报》第八期，19—11页 植草益(1992)《微观规制经济学》，中国发展出版社 Dimitrou，Harry T、(ed)(1990)Transport Planning for Third World Cities，Routledge，London， Porter，Michael E.，(1990)，Competitive Advantage of Nations，Free Press，New York.