基于安徽旅游经济发展的制度探讨

摘要：安徽旅游资源丰富，分布广，品位高，适合发展旅游产业。但长期以来，由于安徽旅游市场体制改革进展缓慢，政府管理体制改革滞后，单纯依赖自然人文资源的发展模式难以为继。安徽旅游经济的跨越式发展，需要创新政府管理制度，建立独具特色的发展模式，建设区域旅游城市圈，构建与企业制度相互联系与耦合的制度框架。

关键词：安徽，旅游经济，制度创新

1 引言

据世界旅游组织预测，到2020年中国将成为世界第一大旅游接待国，第四大旅游输出国。就安徽而言，其旅游资源丰富，分布广，品位高，适合发展旅游产业。从数量来看，世界遗产地2处，在全国名列第三；国家级风景名胜区9处，位居第六；国家级历史文化名城5座。占全国5％；A级旅游区占全国4.3％，在国内名列第十。从品位来看，安徽既有优美自然风光，如黄山、九华山、天柱山，又有最具中国特色的佛教、道教、徽学等人文资源。其中，黄山以其世界双遗产和世界地质公园的桂冠，成为我国第一张山水名片；徽学与藏学、敦煌学齐名，是我国三大地方学之一。

据统计，2008年安徽旅游接待总人数为10070.28万人次，同比增长达26.58％；旅游总收入已超过733亿元，达737.12亿，同比增长27.97％，旅游总收入相当于全省GDP的8.31％。总体而育，安徽旅游经济星加快发展态势。但与全国中、东部地区相比，安徽旅游经济发展仍存在较大差距。从表1中可以看出，安徽与其邻省相比，2007年国际旅游外汇收入位于倒数第三，仅为34400万美元，不到江苏的1／10。将安徽省各项旅游经济指标与全国进行比较时，可以发现安徽的地均密度高于全国平均水平，但人均经济密度除了人均旅游总收入以外均低于全国平均水平(见表2)，说明安徽省的旅游资源开发仍然不足。

面对中央提出的“中部崛起”战略，安徽的旅游经济怎样才能实现其跨越式发展，缩小与发达地区尤其是临近省市的差距，是一个值得思考的问题。本文试图从制度创新方面予以探索。 2安徽旅游经济发展的制度缺陷

(1)市场体制改革较晚。旅游投资软环境较差，世界银行2006年11月份公布了对中国120个城市投资环境的评价报告，指出政府服务效率直接影响投资环境。由于旅游业具有异质性、季节性、脆弱性、不可移动性、不可储存性等特点，旅游市场总体上是一个垄断竞争市场，垄断和“市场失灵”的经常存在使得政府在该产业中扮演与其它行业不同的角色。但是，安徽省各级政府存在机构庞杂，职能分工不明，政策透明度低等种种制度性缺陷，政府寻租腐败严重，外来投资者交易成本大大提高。招商引资工作往往事倍功半。安徽在2000年才将省旅游事业管理局重组为省旅游局，继而政企分开，市场这只“看不见的手”的作用才开始有发挥的余地。而安徽旅游业的行业管理受到原计划经济体制的影响，至今仍存在着管理体系交叉重叠，部门问缺乏有效协调机制的问题，管理缺乏全面性、权威性和一致性，同时，安徽许多地方尚无旅游发展规划，旅游如何发展，都有领导决定，致使许多项目的开发建设非常盲目。不仅投资难以收回，一些有价值的资源还得不到应有的保护。改革晚。管理差，使安徽在旅游经济发展上失去了先机。

(2)政府管理体制改革滞后。旅游经济整体发展战略与发展目标并不明确。安徽省的发展战略经常摇摆不定，从沿江城市群、两淮城市群到省会都市圈，从立足中部到东向发展再回到中部崛起，从皖南到皖北，从皖东到皖西，摊子越铺越大，越铺越广，资源尤其是资金分配过于分散，难以突出重心搞建设。更无从谈起旅游资源的开发与维护，落实到具体的发展模式上，安徽也多显得犹豫不决；虽先后引进了广东模式、苏锡模式和温台模式，但由于都不是真正适合安徽自身发展的安徽模式，引进模式均无疾而终；成效不大。此外，地方政府官员更替频繁(如旅游环境不弱的马鞍山2008年1月经市人民代表大会选出的新一届市长履新才过一月，就被上级调任异地)。由于继任者与前任者的经验或理念等方面的差别，地方政策上经常会出现“激进式断裂”，束缚了地方旅游经济的持续性发展。导致与发达地区之间的差距越来越大。微观层面上。旅游管理部门往往对旅游资源的描述和评价不足，不少地区只是根据国家各部门评定的等级对自己的旅游资源进行简单分类评价，过多注重对资源本身特性的描述，而对资源的其他方面，如吸引力、开发条件、经济价值等缺少系统研究，一定程度上影响了旅游经济的发展。

(3)单纯依赖固有自然和人文资源的旅游经济发展模式难以为继。现今的旅游产业。是一个观念、管理和产品创新的综合经济体。观念上，虽然从局部看，丰富的自然和人文资源在短期内对区域旅游经济的发展推动作用明显，但从整体看，由于省内各个区域各自为营，彼此产生了地域性的壁垒割据，无法形成有效的城市旅游经济圈。管理上，安徽与旅游相关的“食、住、行、游、购、娱”六大要素的基础设施发展不均衡，配套不够完善，制约了旅游业的发展。如安徽省的旅游饭店在总体规模上明显低于全国的平均水平，交通基础设施不完善，可进人性差，给旅游业的发展带来很大阻力。而从长期看，若缺乏必要基础设施投入。旅游经济增长的边际效益会逐步递减，造成产业链割裂，竞争力大打折扣。产品创新上，安徽深厚的文化底蕴未得到充分发掘，一些主要旅游景点的旅游环境欠佳，部分新建项目与周围环境的协调方面有欠考虑。旅游开发较晚的皖北皖西等地区，旅游产品结构调整滞后，新产品的开发与创新不够。

3安徽旅游经济发展进行制度创新的可能性

新制度经济学认为，一种良好的制度设计能够降低交易费用，推动经济的发展。依照这种理论，旅游经济的发展离不开一定的制度环境。制度对旅游经济的作用主要体现在四个方面。(1)调节旅游供求矛盾的平衡；(2)影响旅游资源的合理开发和保护，完善基础设施和旅游消费结构，扩大旅游景点的知名度；(3)利于解决旅游业规模小、竞争力弱的问题，规范旅游企业，增强企业市场竞争力；四是便于通过内部支持与外商相结合的途径发展旅游经济。

对安徽来说，要实现旅游经济的快速发展，无非有三种途径：加大要素投入，寻求低成本要素对高成本要素的替代，加快技术革新，推动产业结构的升级；推进制度变迁，不断完善资源配置机制的市场化进程，实现经济可持续增长。笔者认为，第三种途径是前两种的基础和保障。只有在制度创新的背景下，要素投入和技术革新才会更有效率。

从目前来看，虽然和周边省市相比，安徽的制度安排存在明显缺陷，制度落差巨大，但这种制度落差也正是安徽制度创新的可能性所在。安徽可以结合自身制度安排的实际情况，就近到周边省市取经，省时省力，通过比较周边省市的制度优劣，学习制度创新经验，来缩小与发达地区的制度落差，提高微观主体的生声动力，找出一条真正适合安徽发展的道路。

4安徽旅游经济发展的制度选择

安徽旅游经济的发展需要“制度红利”的创造。政府作为制度最重要的供给者之一，在制度创新过程中的地位至关重要。总体而言，政府的制度创新要注重两个维度的发展。一是政府自身的制度创新，二是政府在推动市场制度创新上的努力。总体而言，安徽旅游经济在制度选择过程中，需牢牢把握八个字：“政府扶持，市场驱动”。

就政府自身而言，(1)坚持“中部崛起”战略，维持发展战略的稳定性。加强中部地区旅游经济的合作交流，如积极参加旅游商品博览交易会和国际旅游交易会等。参加会议要有针对性，即汲取其他省市甚至是其他国家的旅游经济发展经验，取长补短，为我所用，寻找一条有安徽特色的旅游经济发展道路，而不是简单地为了开会而开会。(2)旅游经济开发运营过程中的资金使用要有的放矢。对安徽这样一个旅游资源相对分散的地区，在开发和宣传安徽旅游景点时要注意集中资金投入，打响品牌，而不是进行单纯的分散经营。(3)在人员安排，尤其是旅游中心城市的人员安排上，要注重一定的连续性，避免走马观花式的人员调配，保证旅游经济政策的稳定性，防止政策层面上的断裂。(4)降低交易成本，积极招商引资，开发旅游资源。为了降低交易成本，必须要改革现有的行政人员监督与管理机制，打击政府部门的寻租腐败行为，实施透明化管理。同时简化旅游资源开发申报流程，提高政府办事效率，积极进行产权改革，按照“谁投资，谁得益”的原则，加大在旅游产业中引进外资的力度。

近年来，由于市场体制的不断完善，政府对旅游经济活动的管理从全面的直接干预变为间接引导调控，市场在旅游资源配置中的基础性作用日益显现。因此，政府推动市场制度创新是必然选择。具体而言，可采取以下措施。第一，挖掘安徽的自然和人文内涵，开发特色化多元化的旅游形式，营造大旅游的氛围。如在皖南地区，组织专家学者，深入挖掘徽州旅游文化的内涵。让游客亲自领会到徽文化的精神实质，获得自然风光与人文精神的双丰收。在旅游形式上，除传统的观光、文化、民俗、宗教旅游外，不妨进一步拓宽开发思路，实现旅游产品形式多样化，发展生态旅游、探险旅游、文化旅游三位一体的旅游方式。第二，搞好基础设施建设，尤其是要加强旅游景区的道路、通讯、住宿等方面的建设，以点连线，以线带面，以旅游业发展作为支撑点。推动以“食、住、行、游、购、娱”六要素为核心的经济增长。2009年合武动车组的开通，在很大程度上缓解了安徽省省会合肥的运输压力。但对于安徽省其他地区而言，尤其是某些被称为“老区、山区、贫困区”的皖西地区，旅游资源丰富，却往往因为基础设施不完善而发展不起来旅游经济。对这部分地区而言，加强基础设施建设显得尤为紧迫。第三，积极推行旅游企业的制度改革。逐步在旅游企业中推行现代企业运营制度，改变以往小规模的作坊式管理机制，提高企业经营效率，降低企业管理成本，同时积极募集社会资金，让一些有规模经济效益的旅游企业先行上市，扩大企业影响力，实现企业的规模经营。