我国政府机构绩效管理机制改革分析

摘要：行政机关公务员的绩效考评决定着整个行政部门的效能，也是各级政府切实转变政府职能，大力推进政府管理创新的关键因素。本文分析了我国政府机关绩效考评的现状和存在的问题；分析了政府机关绩效考评管理机制与提升政府职能、推进政府管理创新的关系；通过建立公务员的绩效考评指标体系，提出了改革我国政府机关公务员绩效考评机制的途径。

关键词：人力资源管理 政府职能转变 绩效管理机制 绩效考评指标

随着政府职能的转变和公民民主监督意识的强化，各政府部门都致力于建立以绩效为导向的管理机制，探索“以公共责任和顾客至上为理念，以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府部门的信任为目的”的政府绩效评估措施。我国行政管理体制改革的目标是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。这个体制的建立有赖于绩效管理和评估机制的建立和完善。从管理学的角度来看，绩效（包括组织绩效和个人绩效）是评价组织组织功能和组织功能实现的直接指标。因此，政府部门内部人员绩效考评机制的改革也就成为我国政府职能转变和建立公民民主监督机制的重要课题。

一、政府绩效考评机制与推进政府管理创新的关系

1、绩效考评将公共目标和标准清晰化，有利于提高政府管理科学化水平

现代政府绩效考评经过长期实践的发展，形成了从经济性、效率性和效益性方面来衡量绩效，使绩效评估的价值判断统一，标准具体明确，并可以进行量化考核，使公共管理上的模糊变为清晰，定性判断变为定量测评。公共组织和个人绩效水平的可测量、可量化、可比较，这是公共管理方法上的重大突破和革命，为公共管理科学化开辟了新的道路。

2、绩效考评是政府机关提高管理效率及改进工作的重要手段

绩效考评从表面上来看是对人员工作业绩的考评，其实它也是组织进行管理不可缺少的机制。通过绩效管理可以了解人员完成工作目标的情况；表达组织对人员工作的要求和发展期望；获得工作人员对组织的看法和建议；建立管理者与工作人员之间的沟通渠道等。

3、绩绩效考评是改进政府机关人力资源管理工作的重要内容

绩效考评可以确定组织整体和各部门的工作情况，发现工作中的各种问题，为人力资源的合理配置和目标调整提供有效的参考。政府机关工作人员可以明确自己的工作目标和职责；了解组织对自己的期望和要求，找出差距，调整工作方式，以期更好第完成工作任务；同时提出自己的发展要求，使组织能给予支持和帮助，以利于更好地实现自己的职业生涯计划。

政府机关人力资源管理工作中许多环节的决策、调整和操作，均是要围绕人员绩效考评来进行。如图所示：

二、我国政府机构绩效管理现状和存在的问题

长期以来政府机关一般都是通过年终考评来评选先进，以期实现对工作人员的激励。然而，通过调研我们发现这种考评方法在考评目的、考评方式、考评指标以及考评结果的应用等方面都存在着一定的问题。

1、单纯依赖定期的、即成的绩效评估，而忽略了绩效目标的确定和过程的控制

传统的考评所关注的是结果，但是却放弃了对绩效目标的设定和对过程的控制和督导。对结果的评估不能改变结果本身，如果一项工作的完成目标不明确，过程又不可控，其结果必然不可靠。这种只问结果不问过程的考评方式，不利于培养和提高人员的工作能力。

2、绩效指标设计不够相对稳定化、科学化、合理化、量化

在绩效指标设计上，存在着不够相对稳定化、科学化、合理化、量化等问题，这在一定程度上影响了绩效考评工作的实效。有时，考核评分更多是靠主观感觉，这样就会出现由于不同的人有不同的评分方式和观念，一定程度上会影响绩效考评的公平性。有时，使用单一的结果导向考评会导致短期效益，很难与机关中期和长期目标相一致，而且忽视了干部在工作中的行为以及员工个人的学习成长等。

3、绩效考评过程中未能对存在的问题进行充分沟通

由于没有建立良好的沟通机制或者说是考评者和被考评者认为没有沟通的必要性，造成了在绩效考评过程中，考评者和被考评者没有进行很好的沟通，有时仅为了完成绩效考评而考评。绩效考评的一个重要目的就是让工作人员发现的自己的不足，然后在主管的辅导及自己的努力下，去改善和改进。而由于沟通和交流的不足，对绩效改进没有起到较大的作用，甚至有时出现了因为绩效考评，让考评者和被考评者之间产生了误会，这完全扭曲了绩效考评的真正目的。

4、绩效考评结果没有得到充分、合理地应用

绩效考评结果没有得到真正的应用，特别是跟薪酬、晋升、培训等没有切实的挂钩。同时出现了绩效考评结果的差异非常的小，绝大部分干部的绩效成绩为良好或中等，这在一定程度上挫伤了广大干部对考评的积极性，同时对于绩效长时间较好的人员没有建立完善的奖励和晋升机制，对绩效长时间较差的人员也没有健全的培训和人事变动机制。

5、干部对绩效考评积极性不高，一定程度上流于形式

由于绩效考评指标和方式的不合理和考评结果的没有切实应用，特别是绩效考评结果没能和薪酬、晋升、培训等切实挂钩，同时各主管对绩效考评也在一定程度上存在敷衍的情况，最后造成了绩效考评工作一定程度上流于形式，广大干部的积极性不高，甚至有抵触情绪。

三、我国行政机关绩效考评机制的改革

1、我国政府机构绩效管理机制改革的功能目标

政府绩效评估是近几十年来世界各国政府再造运动的核心内容，是当代西方行政管理模式转变的标志，实质是与信息化社会发展要求相适应的新公共管理模式。我国政府机构绩效管理体制改革的功能目标，具体体现在三个方面：

坚持绩效导向，由权威崇拜向绩效核心转变。绩效导向是确定组织对工作人员的绩效期望目标并得到工作人员认可的过程。绩效计划必须清楚确定组织期望的绩效目标和达到该目标人员需表现出的行为和技能。绩效目标应该是明确具体的、可量化的、具有可实现性的、以业绩为导向的、有时间界限的。

坚持服务导向，由对上负责到对下负责转变。传统的政府管理更多强调官员对上级权威负责，而绩效评估则强调对服务对象的敏感性。公共管理改革的实践证明，只有建立对下负责的机制，才能为政府管理带来持久的活力和动力。

坚持结果导向，由关注过程到重视结果转变。长期以来，政府行政管理在坚守法制和规则的同时，也往往陷入繁重的规则和程序之中，影响了管理的效率和活力，而政府绩效评估，则界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责、对规则负责。结果导向就是用最终成效来衡量工作，决定预算和资源的分配，强调服务质量和成果。

2、我国政府机构员工绩效考评指标体系的建立

公务员法第三十三条规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。

根据公务员法的精神，结合工作实际，初步细分考评指标如下表：

3、我国政府机构绩效管理机制的程序

(1)确立绩效计划

绩效计划是确定组织对工作人员的绩效期望目标并得到工作人员认可的过程。绩效计划必须清楚确定组织期望的绩效目标和达到该目标人员需表现出的行为和技能。因此，绩效计划的制定实质上是组织目标由上及下逐步分解到个人目标，并得到工作人员认同的目标确定的过程。这是绩效考评的起点和基础。

目前，很多政府机关以目标责任制的方式来明确和分解工作目标，因此我们可以探索将绩效目标与目标责任制有机地结合起来。我们在制定目标责任制的时候不仅仅是要明确和分解目标，更重要的是在要目标的设定上下功夫，既要有总目标，也要有每个季度、每个月的目标，既要有综合性目标，也要有可量化的目标，并能够排出目标的优先次序。同时，绩效目标确定的过程应该是是管理者和工作人员的共同参与的过程，而不是自上而下地压任务，否则工作人员的积极性和认可度会比较差。 (2)明确绩效考评主体

过去有一种误解，认为人员招聘、绩效考评和培训等职能只是人力资源管理部门的职责，与其他部门没有关系。而实际上，每个部门都不同程度地承担着人力资源的职能。因为管理的对象包括人和物两类，任何管理者的首要任务都是要调动人的工作积极性，否则，管理工作就很难做好。特别是在现代管理中，人的重要性日益突出，“以人为中心”的理念已经被广泛接受和认同，管理者更应该把对人的管理放在首位，而这其中的重要环节就是组织好工作人员的绩效考评。因此绩效考评的主体应该是机关各个部门的管理者。同时作为被考评人员也应该积极参与绩效考评工作，以便发现自身的不足，改进自己的工作。

(3)绩效考评方式

一是平时考评与年度考评相结合（考评经度）。

在多年来的实际考评工作中，一般情况下，各级政府机关在确定本单位的考评办法时，往往是坚持平时考评与年度考评相结合原则。这样更有利于发挥考评的作用，促进公务员素质的提高、业务的进步和工作的开展。

二是360度考评（考评纬度）。

由于政府机关岗位设置较多，仅仅凭借一个人的观察和评价很难对工作人员作出全面的绩效考评。就像衡量工作的标准多样性一样，绩效考评的参与者也是多方面的，参与评估的人员包括上级领导、平级同事、下属、服务对象和自我。如图所示：

（4）绩效沟通与指导

具体办法如下：

观察与反馈，即通过对工作人员绩效与行为的观察了了解，及时进行沟通反馈，描述行为，表达后果，并对相关的行为或绩效进行指导。

寻找问题的原因，即当发现人员的行为或绩效没有改进时，应当从组织因素和个人因素两个方面寻找原因。

改善计划，如果个人绩效不符合绩效计划的原因在于个人，则应帮助人员改进工作方法和技能；如果原因在于组织，管理者则应于工作人员一期改进绩效的流程，共同克服绩效障碍。

（5）绩效改进提升

本质上，绩效的改进是促进一些符合期望的行为发生或增加出现的频率，减少、消除不期望出现的行为。通过沟通，管理者向工作人员传递需要改进的方面，并共同探讨出改进得手段。

绩效改进必须自然地融入部门日常管理工作中，才有其存在的价值。绩效改进不是管理者的附加工作，而应该成为管理者日常工作的一部分。当然，这种自然融入的达成，一方面有赖于优秀的组织文化对管理者和工作人员的理念灌输，使其真正认可绩效改进意义和价值；另一方面也有赖于部门内双向沟通的制度化、规范化。

（6）绩效反馈应用

一是职务变动。绩效考评的结果可以为职务的变动提供一定的信息。工作人员在某方面的绩效突出，就可以让其在此方面承担更多的责任和权利，并结合实际情况给予适当的锻炼和提升。如果工作人员在某些方面绩效不够好，可能是与目前所从事的职务不适合，可以通过职务或职责的调整使其从事更合适的工作。

二是培训改进。要使人力资源培训与开发发挥其应有的作用，必须要有针对性，即应针对人员的薄弱环节，使其能够获得急需的知识和技能。而要了解人员的优势和不足，就必须通过绩效考核来评价，从而发现工作人员在培训和发展方面不同的需要。例如，如果某个工作人员的工作要求具有写作技能，而其考评只得到了勉强合格的评价，那么就应对其在书面交流方面进行额外的培训。同时，绩效考评的整体结果，也是检验培训工作成功与否的一个标准。

四、我国政府机构绩效管理机制改革的配套措施

绩效管理和政府绩效评估是在上世纪八十年代新公共管理运动中兴起的，其理念思想和操作方法是同整体行政管理的变革紧密联系在一起的，就其本质来看，政府绩效评估不是一种技术手段，而是一项制度安排。绩效管理是由一个相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，展示绩效水平。

从评估自身体系看，包括确定战略方向和标准、制定绩效指标、监控实施过程、收集绩效信息、运用绩效结果等重要环节。

从评估实施的要求看，需要有其他相关制度的配套，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等，需要这些制度按照绩效导向的原则来构建和改革。

从评估持续发展的动力看，需要进行行政管理理念的创新、体制的变革和方式的革命，涉及行政决策、执行、考评全过程。如果简单地将评估作为一种技术手段或单项管理制度，就评估谈评估，必然导致评估的失败或工作上的形式主义。因此，要从行政管理全局的变革，来定位政府绩效评估制度的改革和发展。

综上所述，政府机关内部人员绩效考评机制的建立是一个系统、长期的过程，是在日常管理中逐渐渗透的过程。本文只是在理念和流程上进行了初步的思考，还需要人力资源部门以及各部门管理者在工作中强化绩效考评意识，丰富绩效考评手段，细化绩效考评指标，使机关绩效考评工作不断推向深入。

参考文献：

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