政府行政成本分析和控制

年份 (二) 政府规模庞大 1 政府层级过多、机构臃肿 当今世界200多个国家中，有8个小国仅设一级中央政府，有25个国家只设中央和地方两级政府，有67个国家其中包括美国、日本、加拿大和澳大利亚等国只设三级政府，我国现在却是中央、省、市、县和乡五级体制。每一级地方组织又层层设置了与上一级政府相对应的机构。正式、临时机构繁杂，其中省一级平均超设机构25个，地区超设机构20多个，城市超设机构15个，县超设机构10个。过多的政府层级和不断膨胀的机构设置，使政府各项开支巨大，给财政造成了沉重的负担。 2 政府行政人员数额巨大 在我国，机构林立导致了政府行政人员的迅速增加，随之而来的便是无法遏制的增长迅猛的巨额人员经费支出，这是地方政府行政成本最大的一个成本项目。据统计，我国人口同行政事业单位由财政供养人数的比例，建国初期是600∶1 ，1978年为50∶1 ，2003年为28∶1。财政供养人员管理失控，增长迅猛，财政支出的大部分被“人头费”吃掉了。现在许多行政机关虽然也强调要减员增效，但实践中有时却会逆向运行。如某省国土资源系统超员高达30 % ，个别县国土局多达500 多人，超编好几倍。 改革开放20多年来，我国国家机关、党政机关和社会团体工作人员是不断增加的，2002年的行政人员数额同1978年相比，净增608 万人，是1978年的2.13倍，平均每年增长3.24 % ，同西方其他国家相比，增长速度是惊人的。以公务员对本国经济贡献率最高(达到60 %) 的日本为例，1950～1989年间，日本政府的公务员在就业人员的总数中的比例一直稳定在2 %～4 %之间，在将近40 年的时间内，政府规模仅扩大了59.8 % ，每年平均增长1.27 %。 (三) 政府决策失误 一般来说，行政决策失误会从三方面加大行政成本：第一，行政决策失误往往会给社会造成巨大的损失，加大行政外在成本；第二，为纠正行政决策的失误，需要花费很大力气，需要投入大量的人力、物力和财力；第三，错误的行政决策本身也要耗费资源。回首我国政府的决策历程，由于决策不当而形成的行政成本数额巨大。 据《中国新闻周刊》2002年3月18日报道：总投资3000 万元的南京紫金山“观景台”，由于严重破坏紫金山自然人文景观被拆除，不得不使南京市政府付出了高达1200 多万元的“政府纠错”成本。武汉市也因违反国家有关防洪法规，而下令炸掉位于长江河道内的“外滩花园”，交出了1.6亿元的学费。因此政府决策正确与否，直接关系到政府行为的成败，也直接影响着政府行政成本的高低。 (四) 不良的行政行为 1 追求政绩 受我国传统的政府政绩考核方式及各级政府公务员的升迁制度的影响，政府行为的短期化和各级政府公务员片面追求任期政绩的现象十分严重，部分政府公务员无视本地财政的承受能力，强行兴建诸如高楼大厦、大型广场或公园等形象工程，更有甚者，一些地方政府在城市建设方面并没有长远规划，而是“一届领导一套方案”，根本没有考虑到政府行政成本问题，浪费了宝贵的财政资源。 2 奢侈消费 有资料显示，仅2005年我国各级行政机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元，占当年国家财政收入的20% ，相当于国防开支的3 倍、全民教育投入的5倍。根据国家相关规定，正省级干部配备专车，副省级干部固定用车。而目前的实际是，从省到县的各级领导干部都配备了专车，甚至许多乡镇领导干部也都配备了专车。而且各级干部换届调整后，新人又要配备新车。因此造成了车辆购配数量越来越多，行政管理费用越来越高的后果。以相对贫穷落后的甘肃省为例，全省行政公务用车达2.5万辆，年费用达13.4亿元，占省财政收入的12 %。而沿海发达省份的相关费用比甘肃更大。 至于公款吃喝，中央及中央相关部门的限令并没有有效遏制此类现象的泛滥。公款考察旅游也是浪费惊人，一个厅局级干部出国到欧洲，公费至少支付3万多元，相当于西部建一所村学的费用。一些地方政府机关将出国列为了例行规定，主要领导周游列国，中层干部西欧美国，一般干部港澳马泰，年年轮流出行。一些地方、行业，更是假借会议、培训的名义，组织集体旅游，集体违纪。2005年11月，在山东滨州召开的全国中小学后勤工作论坛会议上，被曝光的“千人大会听鼾声”的照片，是许多名为会议实为集体旅游的真实写照。 3 追求预算最大化 政府作为“经济人”，一方面追求自身利益的最大化，在政府预算中具有追求预算最大化的本能性，会使尽所有解数，争取更多的经费；另一方面，为了下一年度不削减预算经费，即使本年度项目有盈余，也会把每一分钱花掉，为的是使下一年度在本年度的基础上，争取追加预算经费。可以说，政府是按追求预算最大化原则行事的集团，它必然有一种无限扩大行政成本的内在本能。例如在2005 年3月广州市财政局公布的《广州市2004年预算执行情况和2005年预算草案报告》中，仅市工商局一台台式电脑预算就为2.5万元，且全部采购预算都加大30 %～50 %。 (五) 行政工作效率低下 1 程序繁杂 处理社会公共事务时应遵守一定的程序，讲究一定的规范，但是任何规范与程序都应该有一个度的问题，如果超过合理的界限，程序与规范就成了妨碍社会公共事务有效处理的障碍。在我国，审批程序往往要转几个环节，从申请单位到主管部门，再从主管部门到分管部门，然后再报同级有权审批的行政部门，其中有很多中间环节只是起了传递带的作用。如此繁杂的程序，造成了行政低效率，使有限的资源不仅得不到正常的发挥，而且会产生空消耗和负消耗。 2 部分行政人员素质低劣 当前有些干部理论素质、思想境界、精神状态和知识水平、工作方式、工作作风不适应市场经济体制的要求；有些干部不遵政令，拥权自重，上有政策，下有对策；有的干部深入基层少，做表面文章，搞形式主义等。上述干部的表现在影响和制约政府工作效率的同时，浪费了大量国家资源，加重了财政负担。 六、价值链分析对行政成本控制的一点启示 价值链理论是在1985年哈佛商学院的Michael Porter教授在其《竞争优势》一书中首次提出的。并对其进行了比较详细的阐述。其含义是：从价值形成过程来看，企业从创建到投产经营所经历的一系列环节连接成一条活动成本链。价值链理论认为，企业的发展不只是增加价值，而是要重新创造价值。在价值链系统中，不同的经济活动单元通过协作共同创造价值，价值的定义也由传统的产品本身的物质转换扩展为产品与服务的动态转换。 在这里，笔者认为虽然政府不是企业的范畴，不能为社会提供有形的产品，但其决策制订和行政管理的功能却间接为整个社会创造了更多的价值。因为政府的总体规划具有普遍的指导意义，代表未来社会的功能热点和发展方向，例如2007年4月1日，国家全面放开了人民币业务，外资银行正式进入中国市场。作为中国进入WTO后的承诺之一，此举将把人民币业务这块蛋糕推向国际市场，由此可见银行业的发展面临新的机遇和挑战，金融体制的改革将继续成为社会变革的领头羊。 首先我们来看政府决策制订的过程剖析： 图6-1 政府决策制订的过程 从图中，我们可以看到政府的决策制订大致分为四个阶段，犹如一条作业成本链贯穿始终，它清楚地向我们展示了每个阶段成本的来源，也就是政府在为社会创造隐性价值的价值链。 其次我们再来看政府行政管理的过程剖析： 图6-2 政府行政管理的过程 如图所示，行政管理的过程也可大致分为四个阶段，只有从每个阶段的源头入手，才能从根源上把握成本的限度，这和前面决策制订大同小异。 继续以前述的今年人民币全面开放政策为例，从上级政府到下级政府，从政府机关到基层民众，各方对于新的变化都有一定的观察和适应的过程，在这个抽象的过程链中时刻存在着信息不对称的现象，而完善的对象各不相同总体经济的形式；如何间接扶植本土银行的竞争环境；老百姓的反映程度以及随时都可能发生的意想不到的问题，这些都是政府的行政成本。 在这里，我们不得不说现代信息技术和网络技术的迅猛发展对于政府的行政成本控制的关键意义。价值链不仅要传递物流、资金流，同时也要传递信息流。价值链上的各方要想在本环节中取得成功，关键的一点就是要实现信息的共享与集成，政府机关与相关事业单位要充分了解百姓的需求，并及时与上级负责部门在管理上进行协调，真正做到价值链上的各环节都以社会和百姓的利益作为决策和执行的基础。实时的信息交换可以节约大量的信息储存和传递成本。只有这样，才能降低价值链的整体成本，确保价值链的整体增值并使其具有更强的竞争力。 所以我们就能理解为什么这些年来各地政府开发电子商务，利用网络资源的脚步正在加快。政府通过物色合适的网络接入服务商开展电子商务。由于多个客户共享一台主机的资源，每个用户承受的硬件费用、网络维护费用、通信线路费用均大幅度降低，这是当前非常可靠实惠的做法。这样做不仅大大节省购买机器和租用专线的费用，也可以降低聘用相关专业人才的费用。 七、有效控制行政成本的对策 (一) 积极推进政府职能的转变 1 明确政府职能 笔者认为政府职能转变的重点，不是职能的数量，而是职能转变的内容。如果确实属于政府职能的事情，再多也应由政府去做，人数不够还应该增加人数，转移出去等于推卸责任。因此，政府职能转变的关键，不在于精简人数和减少职能，而在于梳理职能的性质，分清哪些该由政府去做，哪些不属于政府的职能范围。 按照社会主义市场经济的要求，我国已经明确将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，因此我国政府必须从直接管理为主转为间接调控为主，把企业交还给市场，把应当由社会承担的责任逐渐归还给社会，同时要保障农业、教育和医疗等公共支出需要。当然在政府职能分清的过程中，还要注意协调各方的利益，注意工作的方式和方法。 2 培育和发展社会中介组织 要转变政府职能，降低政府行政成本，必须政事分开、政社分开，积极培育和发展社会中介组织。在市场经济条件下，该组织既能够维护公平竞争秩序、保护市场主体利益，又能够通过遵循行业规章、实现行业自律。因此中介组织具有本行业代言人和政府“助手”的双重身份。要切实转变政府职能，许多社会事务就必须交给社会中介组织去承担，因为只有社会具有完善的自我管理和自我服务功能。 3 引入市场机制 企业以追求利润最大化为目的，有着一整套科学规范的成本控制体系。西方许多国家已经开始尝试把市场机制引入政府，用企业家精神重塑政府，以顾客为导向建立政府服务体系，推进管理创新、体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。我国可以在考虑本国实际情况的基础上，借鉴国外的相关经验，在某些准公共产品和俱乐部产品的提供方式上引入市场机制，提高公共服务效率，降低政府行政成本。 (二) 确定合理的政府规模 在明确政府职能的基础上，合理界定各级政府的机构和人员数额，实行精兵简政。 1 推进政府机构改革 按照“精简、务实、高效”的原则，适度进行人大、政协、党派和社会团体机关的机构改革。在符合建立一个适应社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制，具有中国特色的、功能齐全、结构合理、运转高效的行政管理体系目标的前提下，相应压缩这部分行政机关的公用经费开支，在整体上构建一套精干的行政机构，从根本上压缩行政成本。 2 严格控制财政供养人口的增长 严格控制各级机关事业单位的人员编制，对各级各类行政机构及事业单位的领导职数和人员编制的设置标准及许可权、监督权等进行立法，实现法定化。强化人民代表大会及其常务委员会对领导职数和人员编制的监督权，严格对领导职数和人员编制增设的审核程序。 (三) 提高政府决策的正确性 1 提高决策的民主化和科学化 所谓提高决策的民主化，即政府在制定决策前，要进行充分的调研，完善社会听证制度，广泛深入了解公民的需求，并经过可行性分析和论证，制定出满足公众和社会多层次需要的决策，以免造成不必要的损失。 所谓提高决策的科学化，即在掌握充足、准确信息的基础上，遵循科学的决策程序和专家咨询制度，并采用科学的技术方法，正确认识决策的环境和具体对象的特点，以期最大程度上制定符合客观规律的决策。 2 建立健全政府重大决策责任追究制度 对于那些造成重大经济损失或严重危害社会的决策失误，都应该认真追究主要决策者的领导责任，真正做到“谁决策，谁负责”，从机制上使各级政府领导者提高决策的正确性，降低行政成本。 (四) 约束政府行为 1 树立正确的政绩考核指标 正确的政绩考核指标可以引导地方政府官员进一步明确自己的职责，自发地约束自己的行为。从已颁布的“十一五”规划中我们可以看出，我国正在逐步转变现行的政绩考核指标。在规划中提到的22个经济社会发展主要指标中，有8个约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益的领域，对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。而多年来一直作为考核地方政府政绩的GDP等经济增长指标并未被列入其中。这意味着政府的行为要从盲目追求高经济量化指标转变为努力降低各方面成本、实实在在为老百姓谋利益方面。随着政府行为的不断转变，行政成本必将回复到合理的范围内。 2 加强廉政法制建设 笔者建议，尽快出台国家统一的公务用车制度改革办法，发布对公款招待吃喝的严格规定，严格出国、外出以及会议规定，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。在公车改革方面，湖南省资兴市的做法值得各兄弟省市借鉴。该市市委、市政府2004年对市级领导和科局长使用的122辆公车进行了制度改革，取消专用公车，不配备专职司机，每月按标准发放交通货币补贴，面向社会拍卖富余车辆，仅此一项改革就节支增收近1000万元。资兴市的公车改革让我们看到了降低行政成本的巨大空间。 3 完善监督制约机制 建立和完善监督制约机制，可采取以下措施实现：一是要加强纪检监察、人大和司法机关的监督。二是要加强审计监督，政府单位的项目支出每年应经同级审计机关审计，同时要对其进行不定期的财务审查，确保各项经费使用规范管理。对于审计中发现的问题要及时上报、及时处理，决不徇私舞弊。三是要加强财政预算监督，继续深化部门预算改革，对变更预算增加财政支出的项目应进入法定程序严格审批；对政府实施的各种公开控制项目进行成本效益分析，力争花最少的钱办最多的事；强化对预算外资金的管理，严格执行相关法律法规，减少分配的随意性。必须预留机动财力时，也应对预留数额、支出范围、审批程序和使用效益等作出明确规定，并进行追踪检查。四是要加强社会公众和舆论监督，使全民参与到监督政府行为的过程中来，能够更有效地降低政府行政成本。 需要说明的是，对政府行为的监督要贯穿事前、事中和事后这三个阶段，尤其要加强事前和事中的监督，及时挽回损失。 (五) 提高政府工作效率 1 加快政府信息化建设 前面已经提到了，建立电子政府，推广电子政务是当今行政改革的趋势之一。政府信息化建设可以克服各种物流障碍和组织障碍，杜绝传统管理组织形态和物资构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，加之现代化的办公技术和手段，使政府能够有效地驾驭信息，及时处理各种事件，提高工作效率。 2 提高行政人员素质 定期对行政人员进行培训，是提高其素质的直接途径。笔者建议在培训内容中加入行政成本的知识，可以使行政人员明确行政成本的意义、来源、补偿途径，树立成本意识。明晰行政成本观念，以低成本带来经济、社会发展的高效益，可以提高政府的公信力和竞争力，塑造良好的公共形象。同时对行政人员的思想政治教育也不容忽视，要从思想上彻底转变部分干部的工作作风和工作态度，实事求是，提高办事效率。 八、结论 我国具有中国特色的社会主义建设仍然处在起步和发展阶段，改革开放将近30年来政府的定位和构想发生了翻天覆地的变化。政府要谋求在国家事务的运行中发挥更大的作用，必须不断地进行探索，寻求适合我国特点的行政成本控制体系。人们常说，政府是一双宏观调控的手，我们都希望这双举足轻重的手在处理各种事务时更加轻便快捷。虽然近年来我国行政成本的支出越来越庞大，但政府的各项改进力度也越来越大，这说明辅以民众的呼吁和专家的指导，社会正在逐渐把聚光灯对准了政府。 如同本文所述，传统官僚体制和一些地方不正作风的存在使政府行政成本的控制任重而道远，只有从问题的根源入手，从政府的职能体制、规模、行为、政绩和效率全方位剖析，对症下药，同时学习国外先进的经验，把每一分纳税人的钱都精打细算，才能游刃有余地处理各项事务。笔者认为在当今的中国官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。 当然，由于时间等原因，本文中所阐述的价值链理论仍然需要更多的实证研究，这是本文的一个不足之处，也可能是未来的研究方向之一，很多问题仍然需要进一步探究。 资料来源和参考文献： 1. 乐艳芬：《成本会计》，上海财经大学出版社，2002年 2. 张望松：《控制行政成本的国际经验》，《中国改革》2006年第8期 3. 刘声，潘圆：《我国行政管理费用年均疯长23 %》，《中国青年报》，2003 年3月6日 4. 谭桔华：《政府行政成本简论》，湖南大学出版社，2005年 5. 狄多华：《出一次国花掉一所村建学校资金》，《中国青年报》，2003年3月6日 6. 吴玉霞：《减低政府行政成本的对策》，《中州大学学报》，2006年1月 7. 崔媛媛：《运用价值链理论分析成本控制》，《合作经济与科技》，2007年1月 8. 郭正平：《地方政府行政运行成本控制》，当代中国音像出版社，2004年 9. 廖恒：《事业单位改革》，电子工业出版社，2001年 10. 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