浅析西方早期行政管理思想—对我国行政管理科学化的启示

论文关键词：政治;行政;行政管理;科学化

论文摘要：了解西方早期行政管理思想的发展，分析其在我国的实践状况，找出我国现存的诸多问题，对提高我国行政管理的科学化具有重大意义。

众所周知，行政学是从西方演变而来的。威尔逊最早提出将政治与行政二者分开，建立一门独立的行政科学。随后古德诺对威尔逊的政治——行政二分法作了具体的阐释。在随后的发展中，泰罗开创了科学管理时代，科学管理理论后来由莱芬韦尔运用于机关行政管理工作以及被库克运用于教育和行政管理当中，均取得了极大的成功，树立了良好市政管理的榜样，行政管理的科学化也因科学管理的兴起而逐渐受到人们的重视。如果说泰罗注重于管理实践的科学化，那么法约尔是试图构建一般管理理论的第一人。法约尔主要通过对管理概念的探析，通过对管理5种功能的划分，为后来管理定义的科学化奠定了基础。同时，法约尔在实践的基础上构建了“十四项原则”并且开创性地勾勒出他的组织理论，其中包含“法约尔跳板原则”、线性组织理论及参谋理论，为行政管理的科学化奠定了坚实的理论基础。随后在20世纪20年代至30年代，行政学家们奉行经济和效率是行政管理的基本法则，他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则与规律，并尝试为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系，有效地促进了行政管理的科学化。这一时期，韦伯通过对权威和控制的分析及人们对权威与权力的服从，细分出“神秘化的组织、传统的组织、合理——合法化组织”三种组织类型，并假想构建了他认为最有效的“官僚科层制”组织模型，对官僚组织的特点及其有效科学管理作了详细的分析。后来怀特在前人的基础上，构建了行政学的学科体系，撰写出世界公认的第一部行政学教科书，试图将行政学科科学化，构建行政学的规范理论与体系。这为后来行政管理学科的科学化提供了雏形。此后随着经济的发展，理论与实践的结合，行政管理的科学化成为行政学追求的目标，从研究对象到研究方法再到理论创新与实践的检验、修正，西方行政学已经发展成为一门独立的相对完善的学科。西方早期行政管理思想对我国的管理实践有重要的指导意义，但是在借鉴过程中也依然存在诸多不合理的地方。

一、当前我国经济发展水平还不是很高，行政管理的本土化理论不多，多数管理方法来源于西方，实践中突出表现出以下几大问题

(一)西方早期政治——行政二分法与目前我国行政管理的政治——行政混乱状态

威尔逊与古德诺分析认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，这两种职能应当分开，才能保证国家的政治稳定与国家事务的有效完成。后来古德诺进一步分析得出，这两种职能的彻底分开十分困难，也不符合实际，因此他提出必须要以某种形式取得二者协调的思想，并且提出协调的道路——行政的适度集权化，以此保证国家利益的实现。现今我国政治与行政并没有彻底分开，事务官充当政务官，政务官也时常充当事务官，在官员的任命调动中时常出现换位现象。政府官员集政治与行政功能于一身，导致政策制定的可行性不高，政策执行困难，责任主体不明确等一系列问题，国家利益也在很多情况下遭受损失却很难挽救。古德诺认为的协调的另一途径—法外调节——通过政党竞选落实权力责任，但不适合我国国情。这种通过政党竞选，实现责任的划分是不符合实际的，这就造成协调的困难，因此不能将政治与行政作准确划分，造成混乱状态持续存在。

(二)西方早期行政管理追求效率原则导致我国在行政管理中效率与公平的失衡以及对经济以外的其他价值观的忽视

威尔逊的政治——行政二分法始于对新的管理方法的需求，而根本上是为了追求国家行政管理的效率。威尔逊的文官制度改革也涉及行政人员的效率问题。后来发展到泰罗时期，更是以提高劳动生产率为科学管理的中心问题，并且在很大程度上改变了以往工人工作低效的状况。改革开放以来，我国长期坚持以经济建设为中心，倡导效率优先，兼顾公平，国家经济有了巨大的发展，综合国力逐渐增强，但是公平却并没有受到足够的重视。改革开放一段时期以来，为了追求效率，我们以破坏环境和牺牲代内、代际公平为代价，导致了行政管理实质意义上的低效率，造成了资源的极大浪费。同时，由于以经济增长率、GDP为评价官员的标准，使得官员注重形象工程、官员升降的公平标准缺失，使得贿赂成风，买官成风，官员腐败问题十分严重，国家行政管理低效，更加谈不上行政管理科学化。党的“十七大”之后，公平被提升到与经济发展同等重要的高度，强调发展经济，更加注重社会公平，然而实际中，政府在公共服务持续增长而公共资源尤其是可供利用的公共资源十分有限的矛盾中做出艰难选择，社会公平并没有在全社会范围内得到更好的重视。

(三)对官僚制实质的曲解，导致我国长期处于中央集权下的中央、地方权责划分不合理的冲突状态

行政管理的实施依赖于权力的有效分配与运行。韦伯假想的基于法理型统治基础上的官僚制组织理论在现实中并不存在。现实中的官僚制只是对韦伯管理制的形式理解。我国建立了中央集权的权力体系，然而市场经济遍地开花，导致中央无力监管整个庞大的市场，同时地方政府在市场监管与提供社会公共服务中发挥着越来越重要的作用，扮演着重要的角色，地方政府迫切要求中央赋予与其被分配的责任一致的权力。泰罗在科学管理中强调在组织机构的管理控制上实行例外原则，也是对分权的引导，法约尔也指出了层级制度下集权的弊端，并提出了要进行分权，赋予下属部分自主权力去进行跨越部门的信息沟通，以便快速处理相关紧急事务，这便是“法约尔跳板”。由此可见，市场经济环境下，中央政府要简政放权，赋予地方政府更大的自治权，方能保证其行政管理各项活动的有效实施。

(四)泰罗强调精神革命与我国行政管理人员公共服务理念的缺失

泰罗认为工人和管理者都必须来一场精神革命，以改变旧有的观念，便相互指责、怀疑、对抗为相互信任、合作，共同为提高劳动生产率而努力。在我国目前的行政管理活动中，部门利益冲突依然存在，中央与地方的利益博弈时常导致政策的低效率，政府与公民的矛盾摩擦不断。究其原因，根源于行政管理主体的认知误差，缺乏共同利益观念，缺乏公共服务理念。政府公职人员享有的权利远大于其应尽的义务，在与普通民众的博弈中，民众一般处于劣势地位，因此也造成了公民对于公共职位的热衷现象。近年来报考国家公务员人数持续攀升，公务员考试已经成为超越司法考试的全国第一大考。十七大以来，党中央提出科学发展观理论，这就要求各级部门、所有行政人员应该进行一场精神革命，树立科学发展观理念，形成公共服务的观念，为构建服务型政府而努力。 (五)行政监督的必要性与我国当前行政执行弹性过大、缺乏约束、行政裁量权滥用及扩大化

早在威尔逊时期，便提出了行政监督的思想，威尔逊强调行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。而怀特指出，由于在行政执行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权力、管理无力、不负责任等不良情形，因此有必要完善行政监督机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作。现今我国行政管理实践中行政裁量权不断扩大且存在滥用的现象，行政执行中弹性过大，严重损害了政策本身的科学性及公民与国家的利益，主要原因在于立法规制的缺失与有效行政监督机制尚未形成，行政监督不力导致不合法的行政行为长期存在，行政管理的科学化受阻。

(六)行政法规思想对我国行政管理法制化的启示

怀特尤为重视行政法规的作用，强调中高层行政机关在宪法和法律规定的范围内，享有行政立法权，并根据实际需要制定行政条例和规章，发布行政命令。此外怀特有对行政条例制定权的范围和限度、保障措施等问题作了阐述。与此相比，我国行政管理的法制化程度比较低，行政管理活动中人治大于法治，“首长负责制”往往演变为“一把手专断”，领导一句话胜过政策法律，领导主导一切的意识依然严重，部门领导的话语权超越部门规章与法制。具体行政行为中，不依法办事仍随处可见。部分行政部门存在扩大委任立法权现象，导致一系列行政违法乱纪现象出现。法制化是科学化的重要特征，我们迫切需要改变这种状况。

二、有效提高我国行政管理科学化的几点建议

(一)注重对行政人员的选拔和培训，对行政管理人员进行一场精神革命，树立促进行政管理科学化的理念

泰罗认为挑选第一流的工人以后，要使工人掌握标准化的操作方法，必须对工人进行培训。在行政管理科学化过程中，政府要完善人才选拔机制，挑选优秀的行政人员，并对其进行有计划的培训，使其掌握科学的行政管理方法。同时，对行政领导与普通人员进行一场精神革命，摈弃陈旧过时的思想观念，树立科学管理的理念，树立全新的科学观念，引导自身的行政实践，达到行政管理理论与实践的科学化的统一，2009年中央基于维稳及国家治理政策的转变需要，开展了大规模的针对县纪委书记及县委书记、公安局长的轮训，我国开始了对行政人员的精神革命。此外，我们还有必要进行行政学学科的科学化，形成科学的行政理论，培养更多的行政人才，服务国家行政管理的科学化。

(二)严格区分政务官与事务官，做到真正的政治与行政二分法

要加强人事制度改革，完善公务员制度，培养公务员的独立人格，通过制度规章建设，确保公务员独立行使执行权，而不是既充当政务官又充当事务官。在管理公务员职位调换时要注意保持在政务官与事务官各自的内部调配，不轻易打破这一界限。保持事务官的稳定性，以便于公共事务工作的开展，不至于因为政务官的轮换引发混乱，扰乱日常的工作秩序。

(三)强化分权意识与明确责任制度，赋予地方政府更大的自主权力

泰罗的例外原则引导我们要进行分权，合理划分中央与地方的权力。法约尔在“十四项原则”的第二条即指出要明确权力和责任，意即权责对等。中央在充分赋予地方权力的同时，地方应该承担相应分量的责任，保证权责对等，权责统一。一个人享有多大的权力就应该赋予多大的责任，这样才能形成公平，保证组织的稳定。

(四)明晰“法约尔跳板”，利用现代信息技术，实现行政管理信息化、网络化，办公自动化

现代管理就是要在明确法约尔跳板的前提下，利用信息网络传递信息，加强信息沟通的及时性，同时借助办公自动化技术，提高政务效率，建立督办网络体系，使事中、事后都具有可测性与可控性，使决策者、管理者随时得到确切、全面的信息反馈，以便实现全程动态管理。

(五)完善监督机制，同时做到监督的经常化

行政管理活动的科学化有待于监督活动的监测与矫正，因此有必要建立完善的监督机制，包括立法、司法、行政三位一体的监督体系，同时各层面要强化分支，细化到每一个监督对象。好的管理，还必须伴随大量的经常性的监督，否则行政管理薄弱环节随之产生，突变因素随之潜伏，久而久之，可能造成千里之堤溃于蚁穴的后果。因此，要发挥群众监督的作用，加强内部监督，充分利用社会监督，使问题隐患没有藏身之处。

(六)明确规定行政执行中的弹性原则，同时加强行政管理法制化建设

行政管理活动中不可避免使用弹性机制，因此要对弹性机制的使用范围、使用限度等作出明确的规定，减少行政人员违法甚至试图借此腐败的可能性。依法治国是1997年9月中共十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略，依法管理是依法治国方略的重要体现。现今，我国的法律制度日趋完善，相关行政法规也陆续出台，比如《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府管理公共事务的信息进行了公开，有效减少了徇私舞弊，同时我国也通过了《行政诉讼法》等，建立了比较健全的行政救济法律制度。然而随着全球一体化的深入发展，公民政治参与意识的提高，我们的法制还不健全，还需要继续完善相关法律法规，依法治国、依法管理的道路依然曲折。

三、结语

近年我国行政管理的发展取得了一些成绩，但是不足之处依然很多，我们要加强行政管理理论的学习与创新及本土化，同时加强实践的反思，以促进我国行政管理科学化的发展与完善。