面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式

本站会员 2003-03-19

第一部分：现时代中国行政所面临的挑战与危机

从本世纪80年代以来，中国历史的发展进入邓小平时代。在这个时代，中国社会开始了其第二次革命，其意义不亚于新中国的诞生，新中国的建立使中国摆脱了奴役，建立了独立的民族国家，面向这场改革与开放肇始的第二次革命，巩固了这个民族国家并开始使之摆脱贫困。这场革命所引起的中国社会的变革是史无前例的。在第二次革命推动下，中国社会进入了由传统向选定的全面转型时期。概括起来，中国社会在如下诸方面发生了巨大变化：

。社会主导价值。经过两次思想解放运动，发展社会生产力已成为社会主导的价值取向；

。改革开放。从局部单项向整体系统方向发展；

。经济体制。从计划经济向自由竞争的社会主义市场经济过渡；

。社会经济形态。从农业化社会向工业化社会过渡；

。社会结构。从封闭走向开放；

。政治体系。步向民主政治的秩序；

改革开放以来，中国社会在主导价值、经济、政治、社会诸多方面的革命性变革，标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统向现代的转型时期。在这历史的转型期中国政府的行政也面临着历史上从来没有过的挑战，这种挑战是全方位的，是巨大的。政府行政系统对外界压力和挑战的适应与回应程度，直接关系到中国现代化建设的成败，甚至于关系到政府行政自身的生存与发展。

挑战之一：经济的发展与繁荣

在经济领域，中国的政府行政系统面临着一个双重的挑战，一是如何维持并推动经济的繁荣与发展，二是推动经济体制的变革与转型。

10余年的经济改革，使中国社会的经济发展取得了世人瞩目的成果。在整个世界经济不景气的情况下，中国经济一直保持较为强劲的发展势头。改革以来，中国的国民生产总值的增长率平均每年增长8。6％，1992年达到12％，大大超过6％的计划速度。固定资产投资在七五期间累计完成。19795亿元，基本建设新增了一批生产能力，市逐步走向繁荣，人民生活水平进一步获得改善。单位扩散的规模更加扩大，国家总体实力和综合国力也得到提高。

在经济发展的同时，中国经济也存在一些深层次的问题：

。经济发展起伏与非均衡，仍未走出“放乱收死”的恶性循环。以七五为例，头三年（1986－1988〕，国民生产总产值平均增长10。1％、高出计划2。6个百分点。由于经济发展失控，不得不进行治理整顿，增长速度明显下降，后两年（1989－1900〕，国民生产总值平均增长4。0％，比头三年下降6。1个百分点，固定投资则为零增长，五年间，国民生产总值、国民收入、固定资产投资年增长速度的最大落差分别为7。4、7。8和31。5个百分点。八五初期，经济过热的势头仍然存在，潜伏着危机。

。产业结构严重失衡。七五期间，重点行业，如农业、能源、交通、原材料等，由于诸多原因，未得到发展，有些甚至削弱。基础工业滞后，运输能力与经济发展极不相当。

。经济效益大幅度滑坡。社会物耗率大幅度上升，1990年达65％左右，独立核算的工业企业资金利税率大幅度下滑，实现利税总额的平均增长速度上有1·6％，而上缴财政收入的增长速度出现负值。基本建设投资的固定资产交付使用率下降，从六五的75％、下降为73％。盲目引进，重复建设的现象十分严重。

。通货膨胀。按七五期间计划要求，信贷资金来源增加4745亿元，货币投放量为1000亿元，但实际执行，信贷资金运用实际9000亿货币投放量累计达1700亿元。全社会零售物价大幅度上升，年均增幅达10·3％，1988年达18·5％。

。宏观失控。国民收入分配出现不合理格局，国家财政收入已由1985年26·1％下降到1989年的18％。宏观调控机制未建立起来。

。人口压力人口增长大大加重了经济负担。

因此，在经济发展领域，中国政府面临如下几个方面的有力挑战：

。经济效率。如何使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置，以提高资源配置的效率。

。经济增长。政府如何和运用经济、法律、行政等各种手段，促进国民经济保持增长的势头。

。经济稳定。政府如何和怎样有效地抑通货膨胀和保持物价的基本稳定。

。充分就业。对这个这样一个人口大国来讲，实现充分就业是一项极为繁重的任务和最大的挑战。据估计，到2000年，这个将需要安排7亿左右的劳动力就业。

。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕，实现公平的收入分配，同时提高社会的生产率是一个既矛盾又统一的，在这方面，政府面临着挑战。

为了实现上述基本目标和迎接挑战，中国政府行政面临着对体制进行创新艰巨任务。从另一个角度来看，经济体制的重组与创新更富于挑战。政府在体制转换的过程中，肩负着制度设计者、资源调动着、变革推动者、利益协调者等诸多的角色，在中国情况下，政府始终要承担变革代理人的艰巨任务。从具体体制变革的角度来看，这一制度创新的目标是多元的，如：。建立强有力的宏观调控体系；

。建立适应市场经济要求的企业机制；

。建立统一开放、平等竞争、规则健全的市场体制；

。完善多种经济共存与共同发展的所有制结构；

。建立完善的社会保障体系。

这些改革目标的实现，是政府实现经济发展的制度性前提。

挑战之二：政治一体化与政治民主化

从世界各国的现代化和政治发展的历程来看，处于转型时期的社会，政府在政治领域遇到双重的挑战，一是政治一体化的挑战，二是政治民主化的挑战。前者意味着民族国家的确立，政府权威的建立政治共同体的维持和政治秩序与政治稳定的维持，后者意味着一种开放民主的政治体系的建立和发展。

从中国的情形来看，由于传统因素的广泛存在，现代性因素的缺乏，民间现代化推动力量的相对弱小，变革规模庞大以及时间幅度上的紧迫性，激烈竞争的国际环境，这些决定了政府行政在现代化过程中要发挥重要作用，政府无疑要成为现代化的组织者和推动者。同时政府权威的建立和政治秩序的维持和存在愈发显得重要。也正是这个意义上，政治稳定与秩序是现代化成败的关键前提之一。

中国目前正处于社会的转型时期，存在者诱发政治非稳定的环境与条件，这使得政府在维持和发展一体化的政治方面也面临着挑战，这些因素和挑战在于：

·政府权威的确立。依据韦伯的权威理论，我国正处于一个由传统权威、魅力权威向法律与理性的权威的转换过程。中国现代化进程，社会变迁和公民民主意识的觉醒，在不断显然着传统权威和魅力权威的基础，而真正的法律的权威并未完全建立起来，这样便有可能形成所谓的“权威真空”。因此建立法律的秩序政治，树立理性与法律的权威是政府权威确立的基础。

·政治共识的达成。政治共识的达成是政治一体化的社会心理基础。这主要表现为对基本的核心政治价值的一致性认知，对社会政治变革基本取向的一致性认知，的基本的公共政策选择的一致性认知。在这方面，中国政府面对着“左”的意识形态的挑战和“右”倾思潮的干扰。

·政治利益的协调。改革使传统的一元利益格局改变为多元化的利益格局，中国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层，尽管在大的利益一致的前提条件下。因此，如何使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得表达，并使利益得到综合与满足，消弥政治冲突的关键所在，也是政治一体化的社会基础，因此，政治体系要建立一种利益表达与实现机制，起到政治安全阀的作用。

·政治腐败的整肃。政治腐败在任何时代和国度均是引发政治危机的诱因和根源之一。政治腐败不仅造成资源浪费，更重要的是引起政治不稳定与社会瓦解，使政治的合法性受到削弱。在当代中国，腐败已成为中国社会的公害和公愤所在。治吏惩贪、廉洁政府是回应政治一体化挑战的关键点之一。

与政治一体化挑战的另一个挑战是来自政治民主化方面。在中国，民主化的压力来自以几个方面：

·现代化国家的“政治民主化”的“示范效应”。

·社会主义市场经济形成的经济民主化的压力。

·公民政治意识与参与意识的形成。

·民主政治体制的薄弱。

·政治动员。

由于上述因素的存在，中国民主化面临着参与危机问题。即随着经济发展，社会动员程度的提高，越来越多的社会成员产生政治参与的要求，而政治制度化的程度又较低，难以承受太多的政治参与，而导致政治非稳定。

同时，就民主化而言，中国政府也同样面临着政治制度化的挑战，即使民主政治走向制度化、法治化的轨道。

挑战之三：社会的发展与进步

在社会发展领域，世界存在着一个共识，那就是实现社会的协调发展。人们已抛弃了经济增长这单一衡量发展的陈旧指标，代之而起的是整个社会生态的均衡发展。从中国来看，社会发展的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。在这方面，中国政府行政面对着如下四种社会危机： ·人口危机。中国是世界上人口最多的国家，同时，也是人力资源困乏的国家。其总体的特征表现为人口增长过快，人口质量低下，人力资源投资强度低，效益差。在11亿多的人口之中，文盲和低素质人口众多，根据1990年人口普查，文盲半文盲绝对人口大约有1·8亿人，约占世界文盲人数的四分之一。总人口的平均文化程度低，1990年，平均文化程度5·5年，不足小学毕业。就业人口文化程度低，文盲与小学文化程度加在一起约占总就业人口的62％。人力资源投资强度较低，教育支出仅占国民生产总值的3％左右，低于发达国家水平（6·1％〕，也低于不发达国家（4％〕。而且基础教育投资不足。这种现状使中国现代化建设所需的供量不足。人口多，也使中国面临着严峻的就业压力，估计到2000年，全国劳动力总数为8·1亿未几年，是中国人口增长的高峰时期，如何遏制人口的增长速度，这直接关系到中国现代化的成功。

·生态危机。人类生存所依赖的四大生物系统：海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害，已经负担过重。例如，我国国土面积144亿亩，但耕地面积仅有15亿亩，水资源总量为28万亿立方米，人均占有量约2700立方米，排世界第84位，缺水已成为全国性普遍现象。我们必须真正地考虑社会发展中人与自然的和谐发展问题。

·社会危机。在这方面，中国政府也面临着来自两个领域的挑战，一是转型时期的社会失范，二是社会保障体系的重建。改革开放和社会转型过程中存在的大量社会问题和社会失范，意味着社会整合的任务更加艰巨。而建立新的社会保障体系对于中国社会来讲，具有促进经济发展与社会稳定的双重重要意义。

中国社会的改革以及由此而引起的第二次革命使中国社会从整体上变得更加开放。然而，掌握公共权力的政府行政体系仍然处于一个相对封闭的状态，与整个中国社会开放与变革形成了较大的反差，形成了社会体系与政府行政体系之间的“制度差”。其主要表现为一系列行政的危机，这些危机有些是明显的有些是潜在的。

（1〕传统行政价值的困惑

我们传统的行政价值取向与市场经济和市民社会意识形态之间存在着激烈的冲突，这种冲突表现为：

·全能政府与有限政府的冲突。在传统上，我们将政府视为一个无所不知，无所不能的超人。政府在整个社会中扮演着一个高度集中化的资源配置的角色。事实上，与市场失败相比，“政府失败”在中国更为明显。市场经济对这种全能政府观念提出最大的挑战。我们需要重新认识与评估政府公共权力的限度与职能。 ·维持行政与发展行政的冲突。在传统的观念中，政府是一个守夜的警察和父亲，秩序在整个行政体系的目标体系中占主导位置，行政的政治化表现最为明显，事实上，发展生产力是政府最核心的职能与任务，在这里，我们需要重新认识政府职能的总体变化。

·权力行政与科学行政的冲突。行政固然是行政权力的行使，但更为重要的是科学的运用。政府行政本身应是科学与理性的体现，也就是知识权力的体现。因此，在现代中国行政中，我们需要树立科学的价值，跨越权力的孤岛。 ·管制行政与服务行政的冲突。在现代社会，政府行政机关在本质上是社会服务机关。这不仅取决于国家的性质，也取决于公共权力的目的和性质。政府不仅是单纯的管制行政，而是为社会和公众提供服务的行政，是除弊兴利的行政。在这方面，我们需要实现从干预行政走向服务的行政。

·因袭的行政与创新行政的冲突。中国社会的不断变革与发展，要求政府的行政不因袭于习惯与经验，墨守成规，率由旧章，而需根据日新月异的事态衍化，本革新精神，积极努力，自动奋发，不断创新。应由被动到主动，而非深居官署、养尊处优。 ·人治的行政与法治行政的冲突。传统行政最大的弊端之一在于“以意为治”的人治，所谓“以权代法”以言代法，随人定法，法无常势，管理依领导者的好恶、情感为取向，政府行政缺乏规则。在社会大变革的今天，人治行政将行政与社会之间的冲突和政府行政权威的危机。

（2）全能政府与行政权力的危机

在改革之前，中国是一个行政权力统治的时代，从一定程度上来讲，我们的政府是一个“全能的政府”。政府对整个国家的经济和社会生活实现高度的控制。政府直接控制生产’交换、分配的每一个环节，政府行使了资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政－经济－社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。

这种以行政权力为中心的管理体制直接导致：

·资源配置效率低下；

·经济的周期性波动；

·社会创新动力的缺乏；

·政府体制的官僚化倾向；

·寻租与政治腐败。

社会主义市场经济理论的提出和实行，这种行政权力占统治地位的行政管理体制显然遇到更严厉的挑战，这种体制在现实中表现为一系列制度上的冲突：

·计划与市场的冲突；

·集中与分散的冲突；

·微观管理与宏观管理的冲突；

·直接管理与间接管理的冲突；

·部门管理与行业管理的冲突；

·法治管理与人治管理的冲突。

上述的冲突，意味着必须对权力体制进行革命性的变革。

（3）行政国家的危机

全能政府、权力集中所引发的中国行政的第三次危机在于膨胀的机构，人员的臃肿，财政的危机。

·急剧膨胀的机构

改革开放以来，党中央、国务院曾多次下发文件，要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量，在控编、消肿等方面采取了一系列措施，但是并未达到预期效果。

有资表明，目前全国省级党政机关的厅（局）级机构多达2100个，平均每个省（自治区、直辖市）设置一百多个，超过中央编委规定的机构限额15个左右，而全国地区一级党设机构平均设置50多个，地级市65个，县一级45个。我国目前县级以上党政机关常设机构，超限总数高达3万多个。

在常设机构之中的内设机构也是无法统计某地区常设机构是29个（这在地区一级中是较少的）但在29个工作部门之中竞有236个内设机构，人员比例占地区行署干部的43％。

非常设机构之多在中国更是令人瞠目结舌。有些省市的非常设机构有130个之多。且许多非常设机构在实际上已经成为常设机构。

事业单位盲目发展。以安徽省为例，1983－1988年，全省事业单位由31009个增加到48484个，人员由50·6万人增加到67·27万人，增长33％。

机构升级成风。近两年来，全国各地机构升级蔓延成风，有县升市的有县级市升地级市的，处级单位升厅（局）级单位的，甚至非常设机构也要求升级。机构升格、官员升级、待遇改变，醉翁之意不在酒也。

·急剧膨胀的人员

据统计，1979年全国靠财政预算支付工资的人员为1500万，到1991年已增加到3400万每年均以100多万人的速度增长。我国现有在编的国家机关工作人员，加上编外人员和各种翻牌公司的人员1，机关人数多达4000万。这么一支庞大的机关人员队伍，也是世界奇观之一。

在这支庞大的机关人员队伍之中，超编现象十分普遍，从全国情况来看，县以上各级党政群机关超编约60万人，县级超编30万人，乡镇一级超编214万人。多数省份超编，有些超过50％

具体到地方，情况依然如此。

以山西省为例，1990年同1984年相比，省机构增加54·8％地市处级以上单位增加87·4％、科级以上单位增加94·2％，省直机关处级以上单位增加60·9％，到1990年，全省财政供养人数由1985年的63万人增加到91万人。1987年－1990年，全省党、政、群、事业机关超编率分别为41·5％、34·6％、39·3％、34·7％

·财政危机

由于机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。据财政部统计，1980年全国行政事业费开支为404亿元，到1991年远大1400亿元以上，增加了2·5倍，远远高于同期财政收入与支出的增长幅度。目前，全国行政事业费的开支已占到整个财政收入的40％以上。而全国1898个县中，有1091个发生财政赤字，占县总数的57％左右。

全国财政如此，大多数省的财政危机则更为明显和严重。山西省1980年－1990年十余年中，财政负担的行政事业人员净增33万人，同于行政的财政支出，平均每年递增14·9％，远远高于财政收入增长9·95％的速度。1990年全省财政同于生产建设方面的支出占总支出的比重由1980年的55·85下降到23·5％，而用于“吃饭”部分的支出则由44·4％上升到76·5％。全省118个县中，由“吃饭财政”进一步变为“饥饿财政”，1991年，赤字县50个左右赤字总额达亿元。

甘肃省1980年行政事业人员只有20万人，1990年则高达66万人，当年的33亿元的地方财政收入，有26亿被用于吃饭财政。

河南省1990年的行政事业费占全部财政收入的近70％。

安徽省70％以上的县，全部财政收入用于“人头费”开支。

全国为数不少的省份，财政收入的65％以上用于行政事业费开支，大多数县80％－90％的财政收入用于行政事业费开支。

机构、人员、财政三大危机使中国这个行政国家处于巨大的危机之中。

（6）

（4）政府生产能力低下

与行政国家危机相连系的，是中国政府生产能力的危机－政府管理效率的低下与官僚主义的盛行。－－1980年邓小平在《党和国家领导体制的改革》中，对中国式的官僚主义作了如下的描述：“高高在上，滥用权力，脱离群众，脱离实际，好摆面子，好说空话，，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”。并提出上述现象“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。政府生产力危机由此引发。

第二部分：体制的创新与行政发展的新图式

现时代中国政府行政的危机，从本质上来讲，是一种体制的危机和体制的失效。这种体制的危机与失效不仅仅来源传统的体制设计，更重要的是来自现实的中国的发展与变化－－行政生态环境的变化。传统的行政体制，是那个时代的产物没有一个政府体制，没有一部宪章是永存的。过去的是历史，而我们所要作的是在历史发展所演生的新文明的基础上设计并建立一个更适宜的政府行政体制。从这个意义上，现时代中国的行政改革，是对政府自身的革命，这种政府革命需要变革的不仅仅是政府的公共政策，不仅仅是对旧体制的修补或调整，而是一个体制上的创新。这一体制创新的基本目标在于，建立一种：

·与经济体制的变化以及与市场经济体制相适应的政府行政体制；

·与发展社会主义民主政治相适应的行政体制；

·一种更适应动荡－非均衡环境下的行政体制；

·一种具有更高的政府生产力的行政体制。

据此，九十年代以至未来很长一段时期，中国行政变革与行政发展的目标取向在于以下几个大的方面：

1、市场化与亲市场的政府

社会中的任何体制（政治的、行政的、经济的）其基本的功能在于通过一定的制度安排和运行规则的设定，在社会范围内进行资源的有效配置和分配，从而达到效率、公正的目的。在如何有效地进行资源的配置方面，始终存在着（无论理论上还是在实践中）政府与市场之争。从理论上讲，在社会化协作性的大生产之中，无论是政府作为资源配置的主体，还是市场作为资源配置的主体，均是不同的资源配置方式，皆有其优点，也有其失败之处，问题的估计不在于资本主义制度还是社会主义制度，而在于那种资源配置体现更为有效，更富于效率和效益，即促进社会主义生产力的发展。近一年多，世界的经济理论研究和经济发展变化的现实表明，市场经济存在着误区和失败之处。但与市场的失败相比，政府的失败（governemrnt faiture）则显得更为明显，传统上实行计划经济的国家的经济和社会发展便证明了这一点，中国的情形也不例外。

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政府作为社会资源配置的主体，其实现资源配置的核心是由集中化计划统筹宏观的甚至微观的资源配置决策，并以此作为经济活动的标尺。从理论上讲，这种集中化的资源配置也可能是有效的，它可以保证一种均衡的经济体系，保证重大比例关系的合理和一种经济的稳定。但是，要实现集中化的资源配置，必须符合以下基本条件或满足以下假设：

·完全信息假设。政府对社会、经济活动的诸方面拥有完全的，全部的、准确的信息。

·完全偏好假设。政府必须了解并掌握社会人的一切价值偏好，并且能排出偏好优次程序。

·利益一致假设。社会中存在单一的利益主体，不同利益的差别不存在。

·纯粹理性假设。政府能够制定出所有解决经济问题的方案，并能从中择取最优的方案。

·道德人假设。政府是中立的，无偏向的，公正的和无私的，政府官员及其群体没有特殊的利益。

·交易成本为零。不存在交易成本，只有生产成本。

很显然，要实现上述的基本假设在现实中无近乎于“乌托邦”的设想。从中国几十年实行行政权力经济的情况来看，这种集中化的资源配置体制存在着致命的缺点和错误：目标上的盲目性，决策上的集权性和僵死，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，政府管理机构的官僚化，寻租与政治腐败，上述缺陷使中国经济处于周期性波动和低效率的发展状况。那么，用什么样的政府经济管理体制或者资源配置方式来取代这种以政府为核心的，行政化的，集中化的资源配置方式呢？国外的实践和中国的改革的初步成效证明了市场化和亲市场的政府(market friendiy government)是一种可供寻租的，具有明显比较优势的资源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市场化，其涵义不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制，也并不意味着“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意义在于使市场作为社会资源配置的主体，政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导和行政管制。市场化对于政府而言，它意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个大的变化。概括起来，政府要由传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”所谓“亲市场的政府”意思是政府作用的力点在于：

·宏观经济领域和经济总量的平衡；

·政府比较优势之处，如秩序、规则、公共产品；

·市场经济的失灵领域，如外部经济；

·社会利益的公正分配和协调。

同样，亲市场的政府意味着政府对市场的干预和指导是富于弹性的，重实效的（除非很明显需要干预，否则让市场运转），这种干预是公开的，透明的，服从规则的（而不是服从于官员的意志）。

从世界范围内的情况来看，市场化不仅是中国以及传统上实行计划体制国家的选择，即使在实行市场经济的资本主义国家之中，也同样呈现“再市场化”的浪潮。从1980年到1988年间，英国40％以上的国营企转为私营。从智利到土尔其，从巴西到孟加拉，大约100个国家采取市场化的政府改革策略。在美国，传统上被视为理所当然的国营部门，如铁路、邮政、社

（8）

会保障，也在试行或者推行私有化。市场化已成为世界性的变革目标选择之一

2、行政权力的分散化

在政府管理领域，权力资源的集中不足或者过度分散同样是最为危险的事情。在任何时期和任何国度，没有一个强大而又权威的政府，没有公认的法律、秩序和正义，无大家共同遵守的规则，只有导致群龙无首、一盘散沙、争权夺利、相互争斗，乃至天下大乱和社会的崩溃。这一点，我们可以从历史上的混战与割据，当代世界热点地区的冲突和暴乱得到明显的佐证。

同样，从历史和现实的情况来看，权力资源的过分集中所引起的专制与独裁，对民主自由的扼杀，对基本人权的践踏，社会发展的僵化和活力的缺乏以及其他的社会性灾难，同样在历史和现实的世界存在

从世界范围内的行政发展的状况来看，那种中央集权的权力结构在世界范围内日趋于被分权化的趋向所代替，代之而起的是有限集权的、分散化的、非集中的、更富于灵活和弹性的分权性权力结构。

在整个工业文明的发展过程中，随着大工业、大公司的现代化协作生产代替自给自足的自然经济，集中化、专业化、同步化、标准化成为经济社会运作的基本特征，权力首先在经济领域被集中起来，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式。与此同时，政府的权力也前所未有的被强化起来，在推动这种集权化的力量之中，经济危机、世界大战、社会问题、计划经济成为最主要的力量。因此，在世界主要国家内，我们可以看到的是政府职能日益强化，作用范围日趋扩张，决策权力越来越集中。现代国家成为“行政国家”。

中央集权的权力结构，在中国走向现代化的过程中，以及在世界各国的现代化过程中的确存在着其比较的优势，这些比较优势在于：

·政府拥有广泛的权威实现自己的目标，即使这些目标并不是社会成员广泛认同和支持的。

·有实现较大的社会变革，应付某些突然事件的可能性。

·中央当局更有可能对任何决策在长期的成本－收益基础上进行评估而不是局限于短期的利益。

·发挥整体的比较优势，促进经济和社会发展的可能性。

·能够将稀缺资源集中于最主要和关键的发展领域。

·存在着把外部经济内在化的可能性。

·保证政令的统一和秩序与稳定的实现。

中央集权化的实质是由单一性取代多元性，这也正是其比较优势产生的主要原因。但是，福兮祸之所倚焉，其缺点是不能适应多元化的社会和经济。现代的社会最显著的特点在于其开放性和多元性，正是在这一点上，中央集权制受到了挑战。当代社会的发展，呈现出新的趋势： ·多元价值的存在与发展；

·社会利益的多元化；

·社会环境的动荡不安；

·变革速度、强度、范围的加强；

·民主政治的发展；

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·地区主义的兴起；

·国际经济一体化与国际化。

在整个社会走向开放和多元的情况下，由一个最高权力中心发号施令的作法似乎变得更加困难。中央集权制面临着自身无法克服的弱点： ·对变化了的环境的悉知能力较差；

·信息获取的困难和偏差；

·集中化决策的滞后；

·沟通与协调的困难；

·缺乏动力机制；

·刻板与缺乏弹性；

·环境进行变革和适应的能力较差；

·对于创新精神和动机的抑制；

·与民主政治的取向相冲突。

同样，中央集权制潜伏着一种巨大的危机的可能性，一旦当中央政府的决策发生失误，便可导致全局性的动荡和危机。

从中国具体的情况来看，传统行政体制最大的弊病在于权力集中。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性的文件中，便深刻地指出我国管理体制最大的弊端在于权力过分集中，其它种种弊端都直接或间接地与权力集中有关。这种集中化的权力体制产生的主要根源在于革命战争时期的集权的领导体制，在于苏联模式的影响和历史上封建专制主义的影响，在于集中化的计划经济管理体制，客观上也有中国当时的特殊环境有关。中央集权式的权力结构，在中国现代化过程中发挥了一些积极的作用（如上所述的），但这种集权的弊病也是明显的：

·权力过分集中会导致个人专断，妨碍民主政治；

·权力集中导致机构臃肿、层次重叠和工作上的低效率；

·权力过分集中导致官僚主义；

·权力过分集中滋生特权和政府的腐败；

·权力过分集中导致管理的僵化。

要改变目前存在的中央集权制的误区和弊病，唯一可供的选择目标是走分权化的道路。

分权化，从世界各国的经验来看，它比中央集权式的权力结构存在着明显的比较优势，这种比较优势在于：

·促使政治体制更加开放和民主化；

·有助于个人的政治的、经济的和社会的自由；

·确保政府的决策更加符合民众的意愿，实现“近点”决策以加速决策的过程和实施的效率；

·社会经济系统免受中央当局方面所犯重大错误的损害；

·在对环境变化的适应方面，具有巨大的灵活性；

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·用于不同单位被赋予决策的权限不同，存在着发挥主动性和创造性的广阔天地，整个国家都可以从公共决策的创新和试验中获取收益。

·管理的层次和环节被减轻，行政效率的提高有望达到。

·不同层级、单位之间的互相竞争能够产生改进公共服务的效果。

·减轻中央政府的压力和行政管理的负担减少了用同一政策管理整个国家而造成的混乱。

因此，分权制是一种适应非均衡环境下的，多元化社会的一种有机式的权力结构，而不是一种机械式的权力结构。它的特点是由多元化权力来解决多元化社会问题。

从中国的具体情况来看，分权化的方面和形式是多样的，主要有：

（1）地方分权。实行中央与地方权力的划分和配置，在加强宏观调控和中央政府权威的前提下，扩大地方政府的自主权。

（2）权力分散。将中央政府的权力和责任分别授予不同的职能部门。

（3）民营化。使国有企业成为真正自负盈亏，自主经营的独立的商品生产者和经营者，实现所有权与经营权的分离。

（4）行政委托。将政府职能和政府管理权力委托给非政府机构，在政府的指导和监督下进行某些事务的管理。

（5）扩大社会自治和社会管理的范围。

3、政府结构－功能的分化

从政治发展与行政发展的角度来看，中国政府行政体系显示出不发达的特征。这核心体现在政治－经济－社会的一体化，也就是讲，整个政府行政体系的结构－功能的混同和分化不足。其主要表现为：

（1）党政职能的混同

建国以来，我们的政府管理体系存在着功能紊乱症，这种紊乱症首要表现在党政职能的紊乱。政党通过实际执政来实现对国家的领导，这是现代政治最为明显的事实，现代政治便是政党政治。中国共产党的领导地位是历史形成的，也是中国的现实性的选择。问题在于执政党通过何种方式和途径来实现对国家的领导。在中国，长期以来，在党和政府的立法、司法、行政机关关系上，存在着严重的党政不分，以党代政的现象，管理中国的实际上是“两个政府”，如邓小平所讲的：“加强党的领导，变成了党去主办一切，干预一切，实行一元化领导，变成党政不分，以党代政”。这种职能上的混同导致的弊病是：

·立法机关的职能的弱化，法律权威的不能真正建立；

·政府的自立性受到损害，行政管理职能不能有效发挥；

·机构对口重复设置，机构膨胀，人浮于事，效率低下；

·职责不清，互相扯皮，以及官僚主义；

·用人与治事的分离；

·党组织行政化和权力化，特权与不正之风；

·影响党组织的自身建设。

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（2）政企职能的混同

在政府与企业的关系上，社会主义国家传统的国有经济，是按照马克思关于“社会工厂”的设想和列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的，在这里，整个社会成为一个规模无比巨大的企业，全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体，而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动，政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权，也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体，因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系，企业成为依附于政府的加工厂。因此，政府与企业的职能上发生了根本的混同，核表现为： ·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同；

·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同；

·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。

由于政企不分，企业很难成为独立的商品生产者和经营者，也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体，导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。

（3）政府行政体系内部的职能混同

在政府行政体系内部各部门，单位之间也存在着结构－功能的严重混同状况，主要存在这几种情况：

·结构－功能未充分分化，如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调；

·结构分化－职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺，职责不清，互相交叉，互相扯皮。 ·结构－功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多；

在此状况下，政府管理的职能一方面不能得到有效发挥，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。

由此，在未来的中国行政改革之中，政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构－功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展，经济体制的转换，以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面，核心的目标是：

党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导，党不应干预政府的行政管理事务，保证政府独立地依法行使其公共权力。政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者，资产所有权和经营权的分离，使企业成为在竞争性市场上的独立的经济法人和实体。

理顺部门关系。明确各自的职权范围，各司其职，相互配合，共赴事功。

4、行政体系的制度化

制度是行政系统运行的一套规则体系，是行政系统稳定的，受到尊重的和不断呈现的行为模式，它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于：

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·维护社会共同的利益，以防止对共同利益的侵害；

·规范行政的行为，以防止行政行为的偏差；

·作为一致性的标准，统一调节冲突；

·减少管理过程中存在的不确定因素。

总而言之，制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围，约束人们之间的行为和相互关系，从而减少管理中的不确定性，减少互动和交易的成本，保护共同的利益，促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。

正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律，法规和政策，它作为一种法律规定（或具有法律效用）的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障，其实质是通过一套相关措施的规定，来保证法律契约的实施。抛开别的因素不予考虑，从经济分析的角度来看，制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度，其制定和实施，规范了人们的行为空间，提供了一种较为明确的行为准则，减少了管理中的随意性和不确定性，降低了人们情感挥发的可能性，减少了管理的成本，因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。

长期以来，我国行政体系的制度化程度是较低的，主要表现在：

·缺乏一套较为完备的制度安排，人们习惯上将之称为“无法可依，无章可循”。

·政治动员偏好，我们不习惯于用制度解决问题，习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题，因而在体制运转上的不确定性程度很大。

·规则多变，制度与政策等约束规则的稳定性程度差，所谓朝令夕改即是。

·特殊取向，缺乏一种普遍性的行为取向，制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响，所谓“有法不依，执法不严”即为这种表现。

·权力崇拜，以人代法，以言代法，以权压法现象时有发生。

制度化程度比较低，在现实中导致下列一系列弊病： ·法律的权威和政府的权威受损；

·非理性的行政行为；

·职责不清和相互冲突；

·公共利益的受损；

·贪污腐化与少数人利益，不负责任；

·命令贯彻危机；