构建行政事业单位国有资产管理新体制--行政事业单位国有资产管理问题研究及改革构想

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。

一、我国行政事业单位国有资产的属性

1. 行政事业单位国有资产的内涵 我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。 2. 行政事业单位国有资产分类 按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。 行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。 行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。 从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。 3. 我国现行行政事业单位国有资产管理体制 根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

二、我国行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

我国目前行政事业单位国有资产管理主要存在四大问题： 1. 资产配置不合理 由于缺乏合理统一的配置标准，或标准没有被严格执行，导致中央部门、单位之间配置不公平。有的部门行政、事业人员编制很少，却占用很大的一栋办公楼，空余的办公用房用于经营出租或闲置，而有的单位却要耗费大量财政资金租房办公；有的部门一味追求办公设备、办公家具上档次，超标准配备办公家具；有的单位宁愿多花钱买新设备，对正在使用的设备却不肯花钱进行正常的保养和维修，造成设备快速老化；还有的单位资产购置时，存在随意性和盲目性，造成重复购置或不合适的购置，许多办公用品和生产设备到货之日，即是闲置之时等等。 2. 资产处置效率不高 对于资产闲置和利用效率不高的资产，不能及时地进行调配。有的单位占用的国有资产为部门、单位所有，宁肯闲在家里，不许用在别处，影响了国有资产的管理效能。 3. 资产流失严重 改革开放以来，我国行政事业单位利用国家拨付的非经营性资产从事生产经营活动，获取利润、租金等收入，形成非经营性资产转为经营性资产现象。如政府各部门所管辖的招待所由对内服务转为对外经营，学校的校办工厂由为学生提供实习场所为主转为学生实习与生产经营并重等。 我国行政事业单位国有资产的“非转经”是转轨时期的特殊产物，它曾对弥补财政经费不足、促进政府机构改革与职能转变等发挥了一定的作用。但是，随着经济体制改革的不断深化，“非转经”的负面影响越来越大，其中之一就是“非转经”导致国有资产的大量流失。 主要表现为，一是“非转经”过程中非经营性资产本身的流失。一些非经营性资产被廉价租赁或承包给集体或私人经营使用，导致国有资产的流失；“非转经”单位由于资产来源的无偿性，缺乏资产保值增值的压力与动力，从而导致资产使用过程中的大量浪费，引起国有资产的流失。 二是“非转经”产生的收益的流失。非经营性资产是国家拨付给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的财政性资产，“非转经”所产生的收益也应该属于国家所有。然而，在实际运作中，无论是利用非经营性资产对外投资所得的投资收益，还是对外出租得到的租金收入等，大部分都被提供这些非经营性资产的行政事业单位视为单位集体所有，作为单位职工福利或存入单位“小金库”，在单位内部分配使用，而没有上交国家财政；而利用非经营性资产兴办的经济实体，其利润也大多在该经济实体与提供资产的行政事业单位之间进行分配，导致了国有资产的大量流失。 无形资产作为一种特殊、重要的资产，部分行政事业单位在转让无形资产时，没有进行合理计价，更没有通过法定资产评估机构进行评估，无形资产的低价或无偿转让现象时有发生，导致了行政事业单位无形资产的严重流失。 三是在处置资产过程中存在不规范现象，导致行政事业单位国有资产流失。有些行政事业单位在处置闲置资产和淘汰设备过程中，资产未评估或评估过低，有的甚至随意报废尚有相当使用价值的设备，导致国有资产流失。 4. 资产使用效率不高 由于资产配置不合理，重复购置严重，使用过程中缺乏规范化管理，结果导致行政事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象，其中在固定资产方面表现尤为突出。一是部分办公用房、公务用车使用效率不高，部分单位办公用房闲置或出租。二是部分专业化设备重复购置，使用效率很低，有的甚至每年只使用几个小时。三是由于决策失误导致部分设备购置后无法使用或者面临更新换代，造成资产浪费。 出现以上问题的原因主要是：(1)缺乏合理、有约束力的资产配置标准，资产购置的随意性较大。(2)存在较为严重的攀比心理，盲目追求高标准、大而全。(3)资产购建资金来源的多样性。(4)缺乏资产使用效率的考核标准。(5)产权管理不严。各地虽然都制定了有关产权管理的规章制度，但执行却不严格。(6)日常管理混乱。有的单位固定资产无专人管理，有的单位虽有专门的固定资产管理人员但管理人员和财务人员的分工责任不明确；资产管理部门与财务部门帐实不符。

三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有： 1. 对行政事业单位国有资产认识上的误区 第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。 2. 管理体制不顺 长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。 3. 管理机制不健全 行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。 在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。 在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。 在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。 4. 管理制度不健全，法制化建设严重滞后 随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

在改革的过程中，需要从理论高度重新认识行政事业单位国有资产的经济性质，同时借鉴别国或地区的先进经验与成功作法，结合中国的实际情况，探索改革的总体思路，最终确立与社会主义市场经济体制相适应的我国行政事业单位国有资产管理体制。 (一)我国行政事业单位国有资产管理体制改革的理论依据 我国行政事业单位国有资产管理中面临的各种问题，在很大程度上都源于对行政事业单位国有资产的认识上的误区，特别是对市场经济条件下行政事业单位国有资产的经济性质认识不足。因此，在改革过程中，首先必须认真探讨行政事业单位国有资产的经济属性。 1. 行政事业单位国有资产的特征 一般来说，行政事业单位国有资产具有以下特征：资产配置的非生产性。行政事业单位国有资产是为各级党政机关、事业单位和人民团体开展工作而配置的资产。行政事业单位使用这些资产的目的是非盈利的，是通过使用和占用这些资产为社会提供公共服务的，以保证经济与社会的正常运转，推动和促进社会的全面发展。因此，行政事业单位国有资产的配置具有非生产性。 资产补偿的间接性。在行政事业单位国有资产的形成方面，不论是资产初始配置、消耗性补偿，还是资产规模扩大的资金来源，都不能直接从行政事业单位国有资产使用的结果中获得，而只能来源于财政收入；即按照公共选择理论，利用公共预算手段，通过公共支出方式形成行政事业单位国有资产。从这个角度看，行政事业单位国有资产与公共财政特别是公共支出、公共选择和公共预算等具有天然的相关性。 资产使用的无偿性。与行政事业单位国有资产按公共支出方式形成相适应，行政事业单位国有资产在占有和使用方式上具有无偿性。也就是说，处于非生产领域的行政事业单位，可以采取无偿方式来占有和使用由公共支出形成的行政事业单位国有资产，从而顺利有效地开展行政事业工作，为社会提供公共服务。 2. 行政事业单位国有资产的经济性质 在传统计划经济时代，政府为政治权力行使者、国有资产所有者和生产经营组织者的统一体，既要履行社会经济管理任务，又要承担整个国家经济建设任务，同时还要具体安排和指挥企业生产经营。在这种三位一体的单一财政模式下，行政事业单位国有资产成为各级政府履行上述三重职责的物质手段。 随着以市场为取向的经济体制改革目标的最终确立和改革进程的不断推进，政府作为政权所有者对全社会管理的职能，与作为国有资产所有者对国有资产进行管理的职能相分离。 在具有中国特色的社会主义市场经济条件下，我国的公共财政主要范围包括：(1)提供公共产品与劳务，如公安司法、教育卫生等；(2)治理环境污染等；(3)维持竞争秩序，如制定有关政策法规，实施反垄断措施等；(4)调节收入分配；(5)稳定经济等。此外，政府还要弥补市场残缺，培育市场体系，促进市场经济进一步完善。行政事业单位国有资产是行政事业单位履行公共财政范围内各项职能的基础条件和必要保证。 (二)行政事业单位国有资产管理的国际经验借鉴 由于国情不同，从严格意义上讲，国外没有与中国行政事业单位国有资产完全对等的资产范畴，但许多成熟市场经济国家的政府财产范畴与我国的行政事业单位国有资产有许多类似之处，分析它们的管理经验对我国行政事业单位国有资产管理体制改革具有一定的借鉴意义。 1. 政府财产不参与市场竞争 在市场经济发达的国家，政府是社会管理者，它凌驾于全社会的经济组织和个人之上，依靠其拥有的政治权力去规范企业和个人的市场行为和活动过程。在市场竞争领域，各企业和个人在政府确定的行为准则内，以平等的地位按市场等价交换原则来追求自己的目标函数最大化。政府是独立于企业和个人的执法者，一般不介入市场竞争领域。只有那些不盈利的，而社会又十分需要的公益公共性领域才由政府投资。因此，发达市场经济国家对政府财产的使用领域都有严格的规定，即政府财产只用于履行行政职能与提供公共公益性服务等市场失效的领域。如新加坡政府对每一法定机构(类似于我国的事业单位)都以立法手段规定其活动范围，禁止其介入市场有效的竞争性领域。 2. 政府财产管理的法制化 法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征。它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府财产管理效率。如美国的《政府公司法》是一项综合性法规，从总体上规定了与政府公司有关的规则制度。此外，美国还对每一家政府公司，由国会通过单行法规，对该公司的设立目的、董事会组成、经营方式、经营范围、资产管理等作出非常细致的规定。日本的《国有财产法》明确规定了国有财产的范围、管理及处置国有财产的机关、管理和处置国有财产的具体手续、违反法律的处罚等。此外，日本还有许多特别法，如《国家公务员宿舍法》等等，构成了较为完整的政府财产管理的法律体系。 3. 政府财产管理的专业化 对部分政府财产实行专业化管理也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。如美国联邦政府总务署，是政府总务和后勤服务部门，统一管理联邦政府的行政事业性资产。加拿大联邦政府建设和服务部，负责联邦政府的财产管理、政府采购、办公用房管理、物业管理等。我国香港特别行政区对公务用车实行专业化管理，具体表现在两方面：一是设政府车辆管理处，负责与公务用车有关的统筹管理工作。如采购公务用车，审核政府各部门添置及更换公务用车的申请，协助制订政府内部运输服务政策；为所有部门提供车辆管理方面的指引，负责训练及考核驾驶公务用车人员的技术水平并颁发驾驶许可证，提供公务用车的临时租车服务等。二是每个部门设专人任部门运输主任，管理部门的运输资源，确保部门车辆有效、恰当地使用。 香港对公务用车的使用范围与条件作出十分严格的规定，如政府人员在非公事或非规例准许的情况下使用公务用车，被视为滥用，除要向政府缴交涉及费用外，还可能受纪律处分；规定除非政府车辆管理处处长明文批准，否则公务用车不得出租给任何商业机构；只有在无公共交通工具可达或绝对必要情况下，才能使用公务用车接载有关人员等等。 4. 严明的监督制度 为了防止政府财产管理中的渎职行为与腐败现象，许多国家建立了严明的政府财产管理监督制度。如美国对使用政府财产的政府公司，设有国会听证会、公民监督、政府审计三层监督制度。按照这种监督制度，政府公司如要获得预算拨款，必须将公司的经营状况、资产负债情况等向听证会详细报告，并接受质询；公民如发现政府公司的“问题”可直接向政府公司提出质询，并进行调查；美国对政府公司的审计监督由联邦审计局进行，审计局的工作方式是独立的，不受任何行政干预，审计结果向国会报告。日本也有较为严格的监督制度，主要由日本国会、会计检察院等机构负责包括政府财产在内的国有财产的监察工作。 (三)我国行政事业单位国有资产管理体制改革目标 根据社会主义市场经济条件下的行政事业单位国有资产的经济性质，借鉴发达国家与地区的政府财产管理经验，建立与社会主义市场经济体制相适应的，资产形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效的行政事业单位国有资产管理体制。 首先，它是与我国社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理体制，不同于计划经济体制下的传统体制。在计划经济体制下，财政不仅承担着提供公共产品的功能，还直接介入国有企业的经营管理，参与各种赢利性投资经营活动。与此相应，行政事业单位国有资产不仅是国家提供公共产品的物质手段，也是国家参与赢利性投资的物质基础之一。按照社会主义市场经济改革的基本要求，我们所设想的新型行政事业单位国有资产管理体制，将在保留原有行政事业单位国有资产管理体制的合理因素的基础上，一方面改革原有体制下资产所有者、管理者、使用者责权利不清等一系列不合理现象；另一方面借鉴西方国家的成功经验，以公共预算为主要渠道配置行政事业单位国有资产，从而形成我国社会主义市场经济条件下的新型行政事业单位国有资产管理体制。 其次，它是与公共财政密切相关的资产管理体制。也就是说行政事业单位国有资产只能作为提供公共产品和服务、弥补市场失效的物质手段，而不能介入市场有效的竞争性领域。与此相应，现有行政事业单位的外延必须重新界定，部分事业单位必须被剥离出公共支出体系；成为自负盈亏、自主经营的企业单位。因为在社会主义市场经济条件下，有相当一部分现有的事业活动项目，可以按企业方式经营并获得市场平均利润率，市场机制能够有效地配置这部分社会资源。根据公共财政理论，这部分活动不应由公共财政来负担，相应此事业单位应不再纳入政府的公共支出体系。 最后，它是一套系统的完整的行政事业单位国有资产管理体制，不仅包括行政事业单位国有资产管理的机构设置，而且涵盖了从资产形成、使用到处置的全过程资产管理制度；此外还涉及与行政事业单位国有资产管理有关的监督机制的建立、管理人才的培养等一系列相关问题。 (四)我国行政事业单位国有资产管理体制改革的主要内容 从社会主义市场经济体制的基本要求出发，根据上述行政事业单位国有资产管理体制改革的原则与目标，我国行政事业单位国有资产管理体制改革包括以下主要内容。 第一，按照社会主义市场经济体制的基本要求，建立由资产宏观管理部门、二级管理部门和微观管理部门组成的行政事业单位国有资产分级授权管理体系。 第二，采用公共预算和政府采购方式，建立配置标准公正、配置手段科学的行政事业单位国有资产形成机制。 第三，按照集中化、专业化等原则，建立包括资产使用台账制度、责任制度和管理网络系统等内容的行政事业单位国有资产使用机制。 第四，通过市场和计划相结合的处置手段，建立由资产内部调剂、交易与租赁、报废制度等构成的行政事业单位国有资产处置机制。 第五，加强法制化建设，建立包括定期汇报、派驻监管等内容的行政事业单位国有资产监督机制，可以考虑组建行政事业单位国有资产监督委员会。 综上所述，改革我国现行行政事业单位国有资产管理体制是建立与完善我国社会主义市场经济体制的客观要求。建立和完善社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效结合，不仅要求以国有企业为主体的经营性国有资产体系的改革，也要求以行政事业单位国有资产为主体的非经营性国有资产体系的改革。因此，改革我国现行的行政事业单位国有资产管理体制，积极构建新的行政事业单位国有资产管理体制，对于我国进一步深化行政事业单位改革具有重要的意义和推动作用。