试论专家参与行政决策管理制度的研究

论文摘要 本文对专家参与行政决策管理制度进行了探究。首先对专家的概念和专家的遴选进行了介绍，最后对专家的权利和义务进行了论述。

论文关键词 专家 行政决策管理制度 选聘

行政决策是一项专业性、政策性、时效性很强的工作，为使之科学化、准确化、规范化，建立健全有关制度势在必然，而专家管理制度就是其中重要的一环。本文主要研究了专家参与行政决策制度的确认标准、组织方式以及权利、义务、责任等问题。

一、专家的概念

专家，是指具有专门性、专业性的、不同于一般大众的所具有的技术和知识的人。《现代汉语词典》中这样解释“专家”这一概念：对某一学问有专门研究的人，或是擅长某项专业技术的人。笔者认为，专家之所以与非专家的有着不同之处，关键就是看个人是不是具备专门的技能和知识以及个人对这种技能和知识的掌握程度，这种技能和知识还应该具有极深的专业性和科学性。 本文所称的专家管理制度，是指技术参与的权利机关决策的过程中，向其以外的各个领域专家搜集、问询专业知识和信息，作为其判断准予出口与否的根据，是一种不公开制度，专家只是与参与专家的组织机构产生关系，其提出的专家结论是组织机构的重要依据之一，组织专家的机构行使最终的决定权。

二、专家的遴选

（一）专家的确认标准 实践中，专家确认标准不尽相同，总体说来，笔者认为专家的确认标准主要包括以下内容： 第一，职业道德标准。所谓职业道德规范，是与一般公民的普通道德规范相对而言的。职业道德标准是指技术出口参与专家在参与过程中应当遵循的道德行为标准，是人们在职业生活中应遵循的基本道德，即一般社会道德在职业生活中的具体体现。是职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任等的总称，属于自律范围。 第二，专长、特长标准。这种标准是针对于专家在不同专业领域的水平与造诣而言的，是成为专家首要标准。不同的专家所具有的专业领域不同，专长特长也不同。 第三，实用类型标准。根据专家本身特质，有的专家擅长理论性研究，有的专家更擅长性应用型探究，因此对于专家的确认标准是应该区别对待的。具体到实际操作中，专家组织多数情况下是偏重于理论型的专家。举个例子，民政部下的专家咨询委员会，其组成人员就是一些比较著名的专家学者、高校或是某些科研机构的佼佼者，所涉及的领域无非是与民政部的相关工作有关的各种学科。这就是理论型专家确认标准的方式之一。然而，民政部专家咨询委员会对应用型专家的确认标准就抽象了些，比如“对农业科学技术和农村实际发展有比较全面研究了解，具有丰富的知识理论根基、深入的相关科技研究、开发或管理的操作经验”。但是，无论抽象与否，专家的应用型与理论型的区分是确认专家标准必不可少的要素之一。 第四，类型化标准。我国目前限制出口的技术目录主要有《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，涉及农、林、牧、渔、农副食品加工制造、饮料制造、纺织、造纸、等几十个行业领域的百项技术。出口技术的范围和跨度都很大，任何专家都不可能具备这么多行业领域的专业知识，即使具备一些其他行业知识，但也远远达不到所要求的专业深度，因此为了发挥专家参与的功能，提高专家参与的正确性，笔者认为，应根据出口技术的不同类型选聘不同技术类型的专家，使其决策结果更具有针对性和专业性。 另外，实践中，我们会发现业务能力标准虽然重要，但却不好操作，即使有规定，多数情况下规定的也很抽象，在最大化的吸收人才的同时却容易使对专家的确认标准形式化，最后导致模式的僵化。笔者认为职称、学衔、声望标准也是衡量专家业务能力标准的重要佐证之一，但与此同时，我们也要警惕社会上对职衔、名气过度追求的不良倾向，要注重真才实学，选择博与专有机结合的人才。 （二）专家的选聘规则 1.选聘专家的主体。专家的聘请主体应视具体情况确定，根据行政决策的现状，即范围广、行业跨度大 ，因此，笔者认为应该把重点放在其他行政机关、科研机构和相关领域的协会、行会等组织来选聘，这是因为这些组织能更深入的进入到各种贸易或者经济技术以及各种专有技术的使用与应用的过程中去，因此，这些组织机构对于哪些人符合专家的标准是更具有说服力的。 2.选聘技术出口参与专家的程序。专家的聘请程序，一是由相关组织机构参与选聘，直接推荐的方式。由社会推荐、权力机关审查批准相结合的方式。专家的任用应该经过所在工作单位或有关行业协会书面推荐，由下级工作人员初审，后向主管领导审请批准。当然，专家的聘请需要由专家本人及其所在的单位同意。二是专家候选人经过简单的自我推荐和他人给予的推荐认可的方式。专家聘任程序不断完善，关键是要把社会推荐、自我推荐以及需要专家的权力机关的决定灵活、科学的结合起来。 （三）专家的组织方式 1.专家参与机构组织方式。实践中，专家的组织方式主要有专家委员会和专家库两种方式，这是按照在我国社会管理体制中的地位所区分的。其中，专家委员会一般由有两种性质的方式组成，即结构内专家和结构外专家。结构内专家是指与隶属于权力机关专家。由这些专家组成的咨询或论证组织通常是常设的、稳定的，有一整套相比较比较完善的管理机制。而结构外专家是指与权力机关不存在隶属关系，独立于政府与广大公众，处于中间状态，独立、中立地发挥专业知识技能的专家。由结构外专家组成的专家组织往往是临时的、机动的。笔者认为，应以建立专家库的方式来选聘专家。专家库系统是一类特别的知识管理系统，它旨在通过对与专家相关的显性知识的利用和专家与相关人员的协同工作的实现，达到有效管理专家的显性知识、发掘专家掌握的隐性知识，服务于特定现实需要的目的。 专家库中的专家的选拔坚持公开、平等、竞争、择优的原则，通过建立专家信息反馈制度和资格审验制度，制定相应的《专家管理办法》，并与专家签订“聘任书”和“责任书”。 2.参与方式。专家的参与方式主要包括两种。一种做法是分散式，分散的方式相对比较自由，比如电话的方式、电子邮件的方式、信件的方式等等。另一种做法是集中式，集中的方式就是通过会议的形式，以全体会议的形式或者合议制的形式形成专家意见。

三、专家的权利和义务

由于专家才是专家组织的真正参加者，因此如何配置专家的权利、义务是十分重要的，因为其关系到专家咨询或论证组织是否能有效的运作。 （一）专家的权利 专家的权利通常分为如下两方面：其一，对于专家的专门性知识的保持及其发展，这就需要相关的信息和及时、相关的调查和研究，这些都是要政府提供相关的便利条件和满足所需的物质基础的；其二，专家的参与需要权力机关给予相应的权利即程序性权利，以保障专家能良好的发挥应有职能。由此可见，专家所具备的权利应当明确明确的包涵一下内容： 1.专家有获得酬劳的权利。专家为了提供更加科学性、正确性的意见和建议。势必要进行大量、繁杂的调查、研究、参加相关的学术研讨会议，甚至一些必不可少的实际操作和实验费用。交通费、通讯费等等这些必备费用的支出应由组织专家论证咨询的相关权力机关承担。当然，这些方面的解决在实践中也比较良好。常见的此类经费主要有误餐、咨询、交通、差旅、印刷、研究、实验等内容，这些都是应该有任用专家的权力机关提供的。 2.专家有获取信息的权利，即通常所说的知情权。毋庸置疑，专家是具有专而精的知识的人，但是专门性知识如若脱离了具体的实际情况，也不能做出能良好解决问题的意见来，并且现实中问题不是一成不变的，而是不停的变化发展着的，这些都需要权力机关给予信息并为这些信息的及时获得作保障。 3.专家在会议上有发表意见的权利。专家之间意见交流的过程是会议，在会议中发表意见才能交流与沟通，交流和沟通后才能集思广益，专家们的意见之间的各种观点的博弈，才能形成思想上的碰撞和升华，以为专家最终确立的建议措施打下良好基础。只有赋予专家发表意见的权利，才能够在充分整合专家智力资源后形成切实可行的方案。 4.专家在会议上有进行表决的权利。专家能否对行政决策起到关键性的作用，达到当初设立的目的，表决权才是最为关键性的。通常，为了避免专家咨询和论证会的形式化，在确保所聘专家畅所欲言，应当在程序上对专家的表决形式予以明确规定。应当明确以下两个方面：一是每一个专家所有得表决权值是相等的；二是少数专家的意见要能够有相应的表达渠道，即可将其意见写入参与会议记录并签字以便权力机关综合考虑。显而易见，表决权才是专家意见全面而真实的形成的关键所在。 （二）专家的义务 权利义务是不可分割的，因此，参与专家也有其应履行的义务。参与的专家的义务不同于普通人的义务，是基于专家的本质而产生的，专家的义务和其权利相伴而生。 1.专家应具有专而精的知识和技术，而且还应该保持并发展这种专而精的知识和技术的义务，可以通过权力机关所提供的全面及时获取信息和获得相应报酬等权利来履行此项义务。专家必须认真调查研究课题，根据相关机构的实际情况，结合自己的专业知识作出科学的、及时的、负责任的专家意见和建议。 2.专家有保守秘密的义务。由于专家这一特殊身份，使得其能够接触到相当多的信息，在政府提供的各种相关信息中，无法避免的会有一些可能涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私等等内容。相关组织机构可以对专家咨询或论证组织规定基本的工作规则，以明确专家所应当保守的各种秘密。 3.专家有及时回避的义务。由于我们对专家参与的定位是促进行政决策行为的科学性与正确性的提高，这一根本目的就是专家在行使确立和履行义务的时候必须保持中立的态度，理性的结合实际情况和自己掌握的相关专业知识技能发表意见和建议，杜绝专家代表某一集团利益、公共利益、甚至私人利益的可能性。西藏科技厅关于加强专家咨询工作的若干意见规定，专家参与的相关议题研究与专家本人有利害关系时，必须主动向专家会议组织者言明并申请回避。 4.专家有不得不正当接触的义务。因为专家参与事项都是牵涉面比较广的问题，专家进行调研时，不得不与一系列相关人的接触，但是接触的度就需要把握清楚了，这样的界限不清晰的、难以把握的。实践中，一些知名度高的专家经常是身兼数职，在不同的社会组织、行业协会乃至行政机关的相关活动中都能看到该专家在“作为”。由此，可以规定相关办法或规则，专门规定专家在咨询、论证或其他参与活动中，不得超越规定收取酬劳和变相礼品。 5.专家的审慎义务。行政决策的做出对于我国的经济发展具有重大意义：促进了科技成果的产业化和商品化；带动了成套设备、产品和服务出口；推动了国内产业结构升级；为发展中国家行政升级做出了贡献。因此，专家在参与过程中，必须抱着审慎的原则进行处理。