论析政府人事管理的治道变革——从传统人事管理到现代公共人力资源管理

论文关键词：治道变革；人事管理；人力资源管理：公共部门

论文摘要：管理主义和公共选择理论架起了公共部门与私营部门沟通的桥梁，知识经济浪潮的冲击迫在眉睫在这样的背景下．政府人事管理正在经历着一场深刻的治道变革：与重视技术和硬性管理的传统模式不同，现代公共人力资源管理的理论强调人是最重要的资源．人力资本是社会发展的核心责本，必须以人力资源的开发作为人事工作的中心环节。

自从1896年行政学诞生，一直到20世纪90年代新公共管理运动兴起．行政学研究始终关注着私人领域的成就，不断地从私营部门所创造的经济奇迹和管理模式中汲取营养。始于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动，仍然沿续着“政府向企业学习”的传统，开创了行政改革研究的新领域。本文尝试在行政改革的全球性视角和新经济浪潮的时代背景下，运用西方行政改革的主导理论——公共选择理论和管理主义，分析政府人事管理的治道变革模式，并揭示现代公共人力资源管理的时代特征和政府人事管理的发展趋向。

一、治道变革的动因分析

治道(Governance)是20世纪90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域．它的含义是：“为实现经济发展，在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”“：它与行政与政治的区别在于：治道只涉及政府权力的应用，它更动态、更具体、更注重方式，而相对较少地卷入意识形态上的争论：所以，本文关于政府人事管理变革的思考也是定位于工具理性当代政府人事管理的治道变革是在特定历史背景下发生的，归纳起来为两点：其一、全球范围内的行政改革运动不仅提供了一个世界背景的参照框架，而且为治道变革提供了理论支持。其二、知识经济浪潮对政府管理的冲击．推动政府管理方式从经验行政向知识行政转变：如果说，西方行政改革运动打破了公共部门与私营部门之间的樊篱，搭起了政府向企业学习的桥梁，那么，知识经济浪潮的冲击，则是政府人事管理治道变革的根本契机。

1、全球一体化条件下的西方行政改革运动历史进入

20世纪70年代，西方发达国家普遍遇到了经济滞胀、工人失业等社会危机．公共部门也面临着日益严重的财政危机、信任危机和管理危机。克服政府困境的现实需要和公众的期望推动了行政改革浪潮的发生并席卷全球正如美国行政学教授帕·英格拉姆所言：“在过去20年中，世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识工业化民主国家贯穿70年代和80年代的改革努力，说明它们普遍意识到政府和公共机构确实存在重大问题”与此同时，私营部门进行了较大规模的管理革新，并取得了成功私营部门革新的成就不仅是推动公共部门改革的重要动力，而且其革新措施也对公共部门的改革起到了示范和借鉴作用，在一定程度上指明了公共部门改革的方向。

本次行政改革运动的主导理论：公共选择理论和管理主义，其产生在很大程度上就是源于私营部门革新措施的启示。

公共选择理论，即“对非市场决策的经济学研究”，作为行政学中的一个流派，其特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，致力于解决政府面临的困境。公共选择关注的中心是政府与社会的关系，它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”“。既然政府内部问题重重，且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的市场竞争机制，使提供公共服务的主体多元化，从而使公众得到自由选择服务机构的至高无上的市场权力，可以“用脚投票”，这必然会促使公共机构竭力改善服务以赢得更多“顾客”。此外，公共选择理论对官僚制的人事管理弊端进行了诊断，认为传统公共部门规章制度既严格又死板，缺乏有效的激勋机制，从而在内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。总之，公共选择理论强调，解决传统政府管理问题的核心措施是“市场价值的重新发现和利用”。

管理主义，是新公共管理学派的理论主张。虽然与公共选择理论一样尊崇市场力量、市场作用和市场机制，但管理主义更加注重“内部理性化”，即主张在政府内部通过引进市场机制来完善政府组织结构，提高行政效率。管理主义的出现，被视为“行政管理范式的转换，是一场革命”，推动了行政学从早期的公共行政范式发展到今天的公共管理范式。公共行政强调“政府万能”，而公共管理则主张“政府有限”，必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业化政府相对于公共选择理论而言，管理主义没有形成完整的理论体系，其基本逻辑是：公共部门和私营部门在管理上没有本质区别，而且私营部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然要求借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来“重塑政府”，这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

2、知识经济的浪潮对政府管理的冲击。随着新世纪的到来，人类已进入了一个全新的时代即知识经济时代。根据19％年经合组织的定义：“知识经济是指建立在知识和信息的生产、分配和使用上的经济”口I。在这个新的时代，知识取代了资本和自然资源成为经济发展的决定因素，成为推动人类社会发展的第～要素，是人类最宝贵的资源。知识经济的到来，不仅预示着社会生产、消费领域的一场革命，而且催生了管理理念的革新：具体表现在下面两个方面：

其一，人力资本成为社会发展的核心资本：知识经济中一个最直观和最基本的特征是，知识作为生产要素的地位空前提高，而因为现代产品所耗费的自然资源越来越少，天赋自然资源优势已不再成为一种关键的竞争性要素。同时，随着世界性资本市场的发展，融资渠道日益多元化，资本优势也逐渐丧失传统重要性。与此相对应的是，知识和技能正作为比较优势的来源而凸现出来，社会经济的发展也越来越依赖于人力资本的投入，掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此，“尊重知识，尊重人才”在公共部门就显得尤为重要，由“经验行政向知识行政的转变”成为政府人事管理治道变革的强大内驱力。

其二，在知识经济时代，全球一体化趋势加强，国与国的竞争也更多地体现为政府能力或政府效能的竞争。台湾地区学者张世贤在《公共政策析论》一书中指出，政府能力是指一个政府能够顺应时代趋势，具有国际竞争和合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力I。在知识经济时代，新事物的产生日新月异，社会整体进步加快，政府应对外部环境捌战的有效性，直接取决于公共部门所具备的人力资源状况。因此，人力资源开发将成为提升政府能力的中心环节。

二、私营部门的启示：对现代人力资源管理的总结

相对于公共部门而言，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门=从技术的产业化，到管理理念的制度化，私营部门～直充当着开拓者与试验田的角色现代人力资源管理的基本理论和方法，也是首先在私营部门的实践中走向成熟的。

现代人力资源管理是指对人力资源的取得、开发和利用等方面进行计划、组织、指挥和控制，使人力与物力保持最佳比例，以充分发挥人的潜力，推动各项事业和人自身的全面发展。与传统人事管理相比较，人力资源管理具有以下特点：

1、在管理的理念上。其一，把人力作为资本受人本主义和人力资本理论影响，现代人力资源管理视人为最核心的资本，认为人力资本的投资收益率高于其它形态资本的投资收益率。人是第一资源，是支配和利用其它资源的资源，是唯一可以连续投资、反复开发利用的关键性资源。人力资本是生产力中最活跃的因素，人力资本的积累是经济得以持续发展的决定性因素，是产业发展的真正源泉。其二，人力资源管理成为获取竞争优势的工具。美国田纳西州大学教授劳伦斯·S-克雷曼在《人力资源管理：获取竞争优势的工具》一书中，描述了人力资源管理实践与竞争优势的相关性。他认为一个组织的人力资源管理实践可以是竞争优势的重要源泉，并且列出了16种提高竞争优势的人力资源管理实践，并建立了两砷分析模型去解释人力资源管理实践对竞争优势的直接和间接影响“。其三，重视人力资源管理的战略作用=传统人事管理仅仅包括行政管理和事务管理，在功能上无法超越后勤服务的性质，充其量只能发挥辅助性作用而现代人力资源管理最显著的特征是，它已成为企业战略管理的一个重要组成部分许多事实和案例表明，人力资源管理已变得更加具：有战略性，具有更长久的战略价值，对组织决策具有更广泛的影响，人力资源管理的优劣直接决定着组织战略的成败。

2、在管理的技术层面上。管理既是一门艺术、又是一门科学的二重性特征，决定了管理技术层面上的二重性，即软管理和硬管理。首先，软管理是指人性化管理，基于人力资本和自我实现的管理假设，组织的发展取决于组织提供的诱因能在多大程度上激活或释放员工的潜能，这一过程决定了现代人力资源管理的人性化特征。提高员工生活质量，重新界定上级和下属问的权责界限，充分授权，鼓励员工参与管理，塑造具有亲和力的企业文化，这些措施成为企业经常的做法。此外，现代人力资源管理还具备硬管理的特征。由于软管理带有随意性和不易评价的缺陷，现代人力资源管理从其它学科中引进了一些分析工具来弥补软性管理的缺陷：例如：科学的人才评价机制使人事管理者能够在招聘中发现胜任的因素，在晋升中真正做到功绩取向；规范的工作分析方法，保证组织可以使正确的人做正确的事此外．经济学分析方法的引进，更加强化了人力资源管理的科学性特征斯坦福大学经济学教授爱德华·拉齐尔在《人事管理经济学》一书中，开创性地运用经济学原理和分析方法，研究人力资源管理中的一些重要问题，如招聘中的信息不对称、大学学历的信号作用、工作中的不努力等机会主义行为以及劳动契约的不完全性等，在实证调研和严格的理论推导基础上．得出很多精确的结论。 3、在管理的内容上。现代人力资源管理在内容上既是一套完整的管理程序．又是一套整体性开发战略：一方面，现代人力资源管理在管理程序上体现了全过程的动态管理持征：传统人事管理是孤立的静态管理，在纵向上把互相联系的几个阶段——录用、培训I、考核、调动、退休等人为地分割开来，孤立地进行管理，造成录用与使用、使用与培训、培训与晋升奖励等环节互相脱节。在横向上形成人员的“部门所有制”，把员工视为部门的财产，只重视对人才的拥有而不重视使用，人才闲置、浪费、压制现象普遍现代人力资源管理则克服了上述弊端．把人员的录用、培训、考核、使用、凋动、升降、奖惩和退休等有机地联系起来，进行全程管理；同时，它的视角跨越了部门分割的局限，将全体员工作为一个整体进行动态管理：这种动态管理具有开放性和竞争性，有利于人力资源投资获得最佳效益，同时也使员工产生危机感，促进员工自觉学习的主动性。另一方面，现代人力资源管理强调以人为中心，注重人力资源的整体性开发与利用：传统人事管理过分强调人适应工作，重事不重人，管理活动局限于给人找位置，而不是着眼于人的开发利用，没有认识到人是一种宝贵的资源现代人力资源管理不再把人看成是技术因素，而是把人看成是具有“内在建设性潜能”的因素，把人视作使组织在激烈的竞争中脱颖而出的关键性因素：因此，它注意通过教育、培训、授权、激励等一系列方法对人力资源进行整体性开发，发掘人的潜能，提升品位，增值资本，从而使人力资源在使用过程中产生更大的效益：

三、从传统人事管理向现代公共人力资源管理的治道转变

实践经验证明，规范、科学、有效的人力资源管理是企业获得竞争优势的源泉。相形之下，公共部门却长期困于僵化死板的规章制度，漠视人的能动性，缺乏有效的激励机制，在对制度的崇拜下．人只是一种被物化的管理成本一这在公共部门中造成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力．最终导致公共部门不能适应外部市场变化和技术革新所带来的挑战。我们认为，运用公共选择理论和管理主义的有益观点，引人市场机制和借鉴私营部门的成功经验，是实现政府人事管理治道变革的根本途径。具体而言，本文拟从下述三个层面进行探讨，以期重塑政府人事管理模式，提升政府能力：

1、在管理理念层面上，要进行观念革新，植入新的理念。其一，人力资本是社会发展的核心资本。人不再成为制度的附属，被当作物化成本而加以控制，人是具有无限增值潜力的一种最重要资源?对人力资源的开发和激励，释放人的潜能，实现自我价值，应该成为政府人事管理的核心内容：尊重知识，尊重人的首创精神，在公共部门的改革中显得尤为重要。伴随着知识经济的到来，政府管理经历着从经验行政到知识行政的转变，人力资本的质和量决定着公共管理和服务水平的高低，人力资本成为新经济下公共管理发展的能量源泉与核心。其二，现代公共人力资源管理是提升政府能力的有效途径公共部门的人力资源是促进政府发展的第一要素．在影响政府效能诸多要素中，公共部门的人力资源是最重要的要素因为人力资源是其他要素的掌握者和使用者，其本身就是作用于组织生产力的资本资源，人力资源昕具有的高增值性和效益递增性同样是其它要素无法比拟的。

2、在管理的技术层面上，要重点开展职位分类与考核制度的改革。其一，更新职位分类内容和建立我国公务人员的职位分类制度。职位分类如同私营部门的工作分析，一直被认为是公共部人力资源管理的基石。传统的职位分类建立在工业经济的社会化大分工基础上，由于工业经济中专业分的细化，导致职位分类相应地细化这在新经济已现端倪的今天就显得过于繁琐和滞钝，人们对官僚制的指责有很多就导源于此，职位分类的革新势在必行：首先，随着计算机智能水平的提高，操作性的例行工作越来越多地被计算机昕取代，传统的职位分类面临调整：其次，随着信息技术发展的日：月异，新行业、新职位不断涌现，并日趋重要，这同样是旧的、过细的职位分类昕无法涵盖的复次，传统职位分类的条条框框和繁文缛节，与知识经济下追求效率与发展的制度取向相背离，所以，传统的职位分类在内容上必须更新，在规范上必须简化职位分类内容的全面更新，有赖于我国公务人员职位分类制度的建立我国于1993年8月颁布的《国家公务员条例(暂行)中明文规定，公务员实行职位分类制度。然而直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书．这就使公共部门人力资源管理中的录用、考核、升迁、薪金管理等环节失去了基石。那么，我国为何一直未能在政府中进行科学的职位分类呢?其主要原因在于对传统工业经济下职位分类的繁文缛节的畏惧和长期以来漠视私营部门职位分类与工作分析上的成就：而在知识经济时代，职位分类趋向简化，成本相对较低，又有私营部门积累的经验可资借鉴，这正是我们迎头奔上，建立符合时代要求的政府公务人员职位分类制度的良机。

其二，人事考核制度的改革。人力资源的考核制度是公务人员奖惩、升降、工资增减、培训和辞退的依据，在公共人力资源管理中占有十分重要的位置现行的公务人员考核制度是工业经济下的考核制度的延续，与知识经济的要求相距甚远，急需改革和完善。这主要表现在以下方面：第一是考勤制度。在传统的人力资源管理中，公务人员的出勤状况(即是否按时到达办公地点或执行任务地点上班，有无早退旷工现象)是考核的主要内容。但在知识经济条件下，由于网络技术的发展，出现办公虚拟化现象，传统的上班观念已彻底改变，传统的考勤已无实质意义：对人员的考核应该相应地变成任务中心型，只要按时、按质、按量完成任务，就属出勤合格。在这方面．私营部门中高新技术企业的核心工作时间和弹性工作制，即属于类似情形第二是绩效评估制度。传统的绩效评估大都以个人绩效为核心，并把评估结果作为对个人进行评判的依据。在知识经济条件下，社会竞争日趋激烈，组织内部的团队台作、力量整台，成为应付复杂多变环境的必要手段因此，绩效评估必须以经济绩效为核心，对个人绩效的评估要以部门或团队绩效的优劣为前提。这有利于提倡团队协作精神，消除内部壁垒，提高组织整体的业务能力。

3、在管理内容层面上，要建立以人力资源开发为中心的公共人力资源培训教育体系。目前，我国虽拥有庞大的公务人员培训体系，如从中央到地方的各级党校、行政学院及各部委的干部管理培训中心等，但公共人力资源开发教育的效果却一直不能令人满意。需要解决的问题主要有：第一，公共人力资源开发教育缺乏科学的需求分析。在传统的公务人员培训中．由于缺乏相应的培训需求分析，因而，培训没有明确的目标，培训的效果无法评估，培训开发的积极性也就越来越低。第二，培训的内容不科学，手段和方法落后。我国各类干部培训机构的培训内容与高校的课程设置大同小异，只是知识难度更低，大多数培训机构已经沦为公务员捞取学历文凭的理想场所。另外，我国各级党校和行政学院对公务人员的培训大多以思想品德和政策理论为核心，不注重人的潜能的全面开发。在培训方式上，以课堂讲授为主，角色扮演、情景模拟、人格拓展等先进教育方法少见踪影。

面对我国公共人力资源开发存在的问题，我们的应对措施是：首先，坚持人力资本是社会核心资本的观念，树立终身学习的理念，并真正贯彻到人力资源管理的各个环节中=其次，进行科学的培训需求分析，利用企业中流行的工作任务分析和工作绩效分析方法科学地评估培训需求，明确培训目标，有针对性地提高公务员素质。最后，在培训内容上要更新课程设置，强调专业技术培训与人文精神熏陶的兼顾，注重对公务人员潜能的开发，培养对新经济的驾驭能力；在管理机制上尝试建立一个专门委员会，负责统筹公共部门人力资源开发，严格进行成本效益核算；为了提高培训效益，可尝试运用合同外包与合作研究方式来选择培训机构；在培训方式上，要注重引入案例教学、角色扮演、情景模拟等先进教育方法。