新闻媒体、公共决策与“协商民主”

吴麟 2006-08-01

[摘要]：若使民意影响决策形成制度，公共决策应以“协商民主”理论为指导去构建公民参与网络。为了有效构建公民参与网络，新闻媒体应在以下两个方面有所作为：大力实施媒介素养教育以培养公众参与公共事务的意识和能力、积极开展“公共新闻”运动为公众参与公共事务创造机会。

[关键词]：公共决策协商民主公共参与网络媒介素养公共新闻

Abstract: A network of public engagement should be established under the guidance of “Deliberative Democracy” if we are to institutionalize the influence on public policy-making by public opinions. The effective foundation and function of public engagement requires the efforts from the Press in the following two aspects: to promote public engagement consciousness and capability through vigorous education of media literacy and to create public engagement opportunities through positive movement of public journalism.

Key words: Public Policy-Making， Deliberative Democracy， Civic Engagement， Media Literacy， Public Journalism

在民意型决策体制中，公众意愿及其变化成为政策与决策演化的依据。从短期来看，这一决策体制需要投入更多的资源去把握动态变化的民意，成本相对更高；但长远而言，它可以降低失误型决策的机率，同时在出现合理失误的情况下，可以拥有公众分担责任与后果的社会心理机制。随着我国政治文明建设的推进，民意诉求开始影响政府决策，譬如“网民推动公务员录用体检标准修改”。从2003年起，由“肝胆相照”论坛发起的“对全国公务员录用中限制乙肝病毒携带者的规定进行违宪审查”的建议，得到社会各界的积极响应；2004年8月1日至8月31日，人事部办公厅、卫生部办公厅就《公务员录用体检通用标准（试行）》面向社会公开征求意见。网民对此予以了积极回应，仅指定邮箱就收到反馈电子邮件5300多封；2005年1月20日，国家人事部和卫生部正式公布了政府部门录用公务员的全国统一体检标准，首次明确乙肝病毒携带者可以担任公务员。不过无庸讳言，目前民意影响决策尚未形成制度。若要使“民意型”决策方式发挥更为广泛的作用，笔者认为：公共决策应以“协商民主”理论为指导去构建公民参与网络；有效构建公民参与网络需要多方合力，其中新闻媒体的作用不容小觑。

一、“协商民主”的概念及其相关意义

1、“协商民主”的基本概念

“协商民主”(deliberative democracy) ，又译“审议性民主”、“商议性民主”。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词，他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。1987年和1989年，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩相继发表文章《论合法性与政治协商》、《协商民主与合法性》，真正赋予协商民主以动力。20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。1996年，詹姆斯·博曼出版了论述协商民主条件的著作《公共协商：多元主义、复杂性与民主》；1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特主编《协商民主》一书，提出：作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代；罗尔斯与哈贝马斯也分别出版了论述协商民主的著作，在书中他们都将自己看成是协商民主论者。作为对自由主义、共和主义、多元主义和精英主义理论的反思或一种可能性的替代，“协商民主”已经成为当代西方政治学理论研究的热点之一；国内亦有学者开始从协商民主的视角审视我国民主政治发展的实践。

何谓“协商民主”？政治学家从作为决策形式、作为治理形式、作为社团或政府形式三个角度分别对其进行解释；还认为其具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等特征[1]。因此，概括而言，“协商民主”是一种治理形式，其中平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上、利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。

强调参与是协商民主的基本精神。与传统的代议制民主强调聚合之后所达成的最终结果不同，协商民主理论关注的则是聚合的具体过程，强调公民在作出选择过程中的深思熟虑与审慎[2]。它主张：民主的核心应是偏好的转变，而不仅仅是简单的偏好聚合，主张公共政策必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间进行的讨论、对话和争辩而后作出决定。不过，协商民主吸收了自由主义与批判理论的长处，既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。

协商的参与者可划分为以下类型——作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群、治理过程中的机构或团体参与者。他们参与协商过程，并对达成共识、形成具有合法性的决策承担责任。需要强调的是：协商民主并不要求全体公民在相同或所有理由上保持共识以实现“全体一致”，而是认同詹姆斯·博曼提出的“多元一致”概念。这一概念“只要求公共协商中的连续合作，即使存在持续的意见分歧”[3]。

总之，作为20 世纪后期兴起的协商民主理论，其前提在于承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧；其核心则在于强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。

2、公共决策中引入“协商民主”的意义

中央党校副校长李君如在《中国能够实行什么样的民主？》一文中曾论述：“协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策”[4]。考察我国国情，笔者认为将协商民主理论引入当前的公共决策非常必要。因为我国正处于社会转型时期，社会话语机制呈现出明显的断裂特征——在社会话语系统中，政治精英占据着制高点；知识精英的话语空间日趋扩张；经济精英用财富支撑其话语霸权；社会弱势群体的话语权利则往往处于文本的重视与实际的边缘化之间的尴尬境地。作为整合各种话语力量、平衡各阶层利益需求的公共政策，也相应出现了某种程度的偏差和失灵。

在公共决策中引入“协商民主”，至少具有以下积极意义：（1）通过协商民主方式，政府可以最大限度捕捉到决策所需要的信息。（2）协商民主有利于打破公共决策的封闭神秘色彩，满足公民的参与权和知情权，增强决策过程透明度和公开化。（3）协商民主是弥补决策过程中“有限理性”(bounded rationality) 的有效方式（4）协商民主是有效整合政治精英论证、知识精英论证和利益团体政策论证的制度平台。（5）协商民主能够通过讨论、审议等过程赋予决策以合法性，从而有助于公共政策的顺利执行。

此外，将“协商民主”引入公共决策还有利于培育公民精神。其一，协商民主有利于培养健康民主所必需的公民性格。如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重；尊重他人的需求和道德利益、妥协和节制个人需要等。其二，协商民主能够形成集体责任感。通过公开检视个人决策的结果和假设，协商民主将使人们清楚认识：政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿。其三，协商民主有利于构建参与持续性合作行为所需要的社会信任的基础。因为通过公开的对话、交流和协商，不同群体之间才能够加深沟通，从而维持一种深层的相互理解。

二、构建公民参与网络与“协商民主”

1、“公民参与网络”的内涵

“公民参与网络”（Civic Engagement）的渊源可以追溯到古希腊、雅典的直接民主模式。随着参与式民主理论的发展，20世纪90年代，美国学者罗伯特·D·帕特南将“社会资本”概念引入民主治理和公共领域，并在此基础上正式提出了“公民参与网络”的概念。

帕特南将“社会资本”理解为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们通过促进合作行为来提高社会的效率。其中，“网络”更是他极为强调的概念，称之为“公民参与网络”；并将其视为社会资本的基本组成部分。他指出：由于公民参与网络“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本”；“培育了强大的互惠规范”；“促进了交往，促进了有关个人品行的信息之流通”；“体现的是以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行”[5]；因此在一个共同体中，公民参与网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。

在对意大利地方政治发展的实证研究中，帕特南发现：意大利北部地区具有公民活动的网络和规范，它们充满活力；而南部地区所具有的则是一种垂直的政治结构、零碎而且孤立的社会生活，以及互不信任的社会文化；不同的公民参与网络最终导致了南部和北部地区制度绩效的差异。由此，他将公民参与网络分为两类——横向的平等关系网络和垂直的等级关系网络。他还指出：垂直的网络，无论多么密集，无论其对参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作。因为信息的垂直流动，常常不如水平流动可靠，其原因部分地在于，下属为了免受剥削而对信息有所保留；此外那些支撑互惠规范的惩罚手段不太可能向上实施，即使实施也不大可能被接受。与之形成对比的是，横向的公民参与网络有助于解决参与者集体行动困境，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功[6]。

2、实现协商民主有赖于构建公民参与网络

现代公共政策理论都注重强调公民参与。英国学者戴维·赫尔德认为：“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。其次，而且更重要的是，在诸如工作地点这类地区中广泛的政策参与的机会，会极大地改变国家政治的背景。个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务。这样，他们就能较好地判断国家政治问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。公私之间的联系由此将得到较好的理解”[7]。美国学者彼得斯在讨论参与式政府治理模式时，则概括出公共参与具有4个方面的作用：促进信息开放和交流；增强公民独立决策和影响政府决策方向的能力；加强在表达利益要求中的协商、对话式民主机制；促使公民投入公共服务提供[8]。上文在阐述“协商民主”概念时也曾强调：强调参与是协商民主的基本精神。由此，笔者认为：在公共决策中实现协商民主有赖于构建密集的、横向的公民参与网络。

其一，这有利于在政策制定过程中建立开放结构。政府能否制定高品质的公共决策，取决于是否拥有充分的信息资源；而不同阶层的公民以不同的形式参与政策制定，可以提供多方面的信息，诸如对公共问题的理解、公共问题解决的建议以及公民自身的偏好等；从而增进政策制定过程中的公开、透明与回应性。其二，这有利于推动治理型政策网络的形成。治理型政策网络授能给民间社会，允许第三部门、私人企业组织一起与公共部门机构合作完成一个政策议题。而公民参与网络的特点在于网络中公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活、模糊，相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了“网络成员之间的持续互动”。在公民参与网络广泛而密集的地方，政策过程的模式会由以往自上而下的单向度运行模式转变为各方面共同参与的权力多向度运行的协调互动合作体系，由此推动治理型政策网络的形成，建立能够实现政策过程中公共利益最大化的善治体系。

我国当前一些公共政策在制定中开始注重公民参与，如2006年《中华人民共和国劳动合同法（草案）》广泛征求意见。在3月20日—3月27日和3月27日—4月6日两个阶段中，全国人大常委会法制工作委员会先后收到公民建议4769条和32791件。这些建议都被整理发布，其中部分建议还全文公布在中国人大新闻网上。公民的广泛参与让人欣喜，不过其中立法者急于否定不同意见的态度却值得商榷。如有报道称，因为外商强硬拒绝该草案，认为该法实施后会影响经济发展；对此，《劳动合同法》草案课题组组长就表示这是外企为了争取利益而通过夸大其词来耸人听闻。协商过程本应该有一个理性的环境，对外商积极主张自身利益的观点不应只进行简单的妖魔化。惟有通过理性的交流探讨而非空洞的道德谴责，才能促使最终形成具有高度合法性和集体约束力的法规。

由此，笔者进一步认为：仅仅只是构建横向的、密集的公民参与网络，还不足以支持在公共决策中实现协商民主。若将“协商民主”真正引入公共决策之中，公共参与过程中还应遵循以下原则：（1）鼓励以多元沟通形式确保每个人的真实声音能够呈现；（2）使倾听与发言受到同等的重视；（3）使个人经验与公共议题产生连接关系；（4）使彼此之间信任并建立伙伴关系；（5）使参与者针对议题本质所存在的观点重新建构整理；（6）鼓励进行分析与理性论证；(7) 协助人们发展公共的判断及产生行动的共同基础；(8) 引导人们将自己视为行动者并真实参与；(9) 使参与过程与政府政策制定治理之间产生连接关系；(10) 创造持续进行的过程而非孤立的事件[9]。

三、新闻媒体应如何构建公民参与网络

20世纪90年代以来，国内学术界在讨论社会转型问题时普遍运用“公共领域”和“公共空间”的概念。对此，陈卫星教授指出：真正的公共领域要求检验个人是否为政治群体的充分成员，是否行使公民责任和义务，也要求相应的政治制度方面的资源支持。因为“公民不仅仅是一个身份问题，而首先是一个社会结构问题和社会意识问题，即公民社会和公民文化。否则，公民身份并不能保证积极自由的政治参与”[10]。由此，笔者认为：公共决策中构造公民参与网络的关键在于：培养公民参与公共事务的意识和能力、积极为公民参与公共事务创造机会。因此，新闻媒体应在以下两个方面有所作为。

1、大力实施媒介素养教育

我国缺乏公民文化的历史传统；西方式公民文化又难以传播；双重因素导致国人的“公民意识”普遍缺失。大多数情况下个人即使有不同意见，也不会去积极追求表达“异见”的权利；习惯于消极服从，而不是积极参与。表现在参与公共事务方面，即是心理指向的侧重点都是“输出”而不是“输入”。随着我国政治经济的发展，国人的参与意识已明显增强，在公共决策中表现出强烈的输入愿望，这在“延长退休年龄的争论”、“劳动合同法草案的修订”、“个税起征点的上调”等事件中都有鲜明体现；但无庸讳言的是，参与意识的强度还远未达到理想境界。

如何才能增强国人参与公共事务的意识？关键在于推动“人的现代化”进程。何谓“人的现代化”？美国哈佛大学社会学系著名学者英格尔斯曾为“现代人”总结出12条特征，在此基础上，笔者认为可概括为4个主要项目，即：现代人是一个见闻广博的、积极参与的公民；现代人有明显的个人效能感；现代人能独立于传统权威，有高度的自主性；现代人乐意接受新经验以及新的观念。中外已有不少研究显示：新闻媒体是推动“人的现代化”进程的重要因素。托克维尔在《论美国的民主》中曾特别指出现代社会里的公民活力、社团和地方报纸之间的关系。勒纳的《传统社会的消逝》一书注意到：即使在“目不识丁”的农民当中，凡处在大众传播媒介之下的人现代化程度比不处于其下的人高。英格尔斯则认为：接触大众传播媒介与个人现代性之间有一种相当规则而且很强的关系，并且明确强调“大众传播媒介在形成个人的现代性方面是一个真正独立的力量”[11]。1991年中国社会科学院新闻研究所在浙江进行了受众的媒介接触与其现代观念的相关性研究，所得结论之一就是：若受众接触媒介频度较高，时间较长，并偏好新闻性内容，则传统观念较少，现代观念较多[12]。如果只有输入的愿望，而无输入的知识和能力，那么构建公民参与网络只是镜花水月。因而在培养国人参与公共事务的意识基础之上，更应培养他们参与公共事务的能力。对此，一个重要途径就是开展实施媒介素养教育。美国学者瑞妮·霍布认为媒介素养教育可以在三个方面提升公民的素质（1）提高公民接触、分析和传播信息的能力；（2）培养公民的领导能力、自由地负责地表达个人意见的能力、面对冲突的协调能力和解决问题的能力；（3）促进公民对主动获取不同来源信息的兴趣和对不同意见的容忍能力[13]。信息时代的媒介素养不仅包括对媒介信息的理解力、质疑力和判断力，还包括公众有效创造和传播信息的能力。因此，实施媒介素养教育应培养公众以下方面的能力：理解如何判断媒介信息的意义和价值、学习创造和传播信息的知识和技巧、了解如何建设性地利用大众传媒发展自己。

2、积极开展“公共新闻”运动

美国学者A.维尔达夫斯基在提出“政治偏爱”和“制度偏爱”研究命题的基础上，指出一个民族国家的政治文化并不是单一的，而是存在四种取向：忠诚—驯服、忠诚—参与、疏远—参与和疏远—驯服。其中，“忠诚”和“疏远”涉及个人对待政治系统的态度；“驯服”和“参与”是个人对待参与政治系统的态度。笔者以为：在以崇圣意识和臣民心理为特征的传统政治文化的熏陶下，忠诚—驯服和疏远—驯服是国人政治心理的两种基本取向。为了推进我国的政治文明建设，必须培养更多具有忠诚—参与取向的公民。此类公民不仅取向于政治输入，而且还积极地取向于输入结构和输出结构过程；因此，必须给予公民更多参与公共事务的机会；新闻媒体积极开展“公共新闻”运动非常必要。学者赵月枝在《维系民主》一书中就指出：“公共新闻与其说是一项技术还不如说是一种态度”，它提醒我们“新闻业能潜在地帮助培养民主主观性”，这种主观性是“构成政治文化的组成部分”[14]。

“公共新闻”(public journalism)，又称“公民新闻”（civic journalism）是一个于1990 年前后在美国提出的一个概念。在实践层面，它倡导新闻媒体“介入”报道客体，主张记者到社会公众中去发动和组织讨论、进行民意测验、建构公共论坛，力图通过与公众的互动来寻找解决问题的方法。近年来，由于普通公众可以借助现代网络技术主动地加入到传播活动中，“公共新闻”开始由媒体发动公众讨论、寻求公共问题的解决方案的模式进入到公众在网络论坛上自主发表观点、形成舆论甚至组织、进而影响媒体、影响公共事务决策的新的阶段。

新闻媒体如何开展“公共新闻运动”？美国《威奇塔雄鹰报》的经验可资借鉴[15]。1992年，这家报纸联合当地的电视台和广播电视台一起组织了主题为“人民的方案( People Project) ”、副题为“我们自己解决问题( Solving It Ourselves) ”的活动。该活动共持续10周，先是由媒体对威奇塔地区的居民进行采访，一共做了193次各为时两小时的采访，调查居民对生活中的问题以及对政府管理的认识。根据调查结果，报纸连续出版专刊发表了有关犯罪、公寓式学校、居民的工作与生活压力等社区问题的报道；刊登服务性特写和代表不同观点的文章，以寻求解决问题的方案。每期专刊都以深度报道形式分析问题为什么难以解决，鼓励读者从多角度进行思考；读者以来访、来信、电子邮件、传真等多种方式出谋划策。报纸还为此专辟一个名为“起点( Places to Start)”的栏目，并在其中刊登对所讨论的问题的解决直接负有责任的机构的名称、地址、电话号码。电视和广播与报纸同时进行这些报道，为公共参与讨论提供了空中论坛。此外，《维吉利亚导报》总结出的该报做“公共新闻”的4点经验中，“普通公众对事件的认识与专家们对事件的认识是同样有价值的，应该同等看待”亦值得我们注意。这样不仅有助于培养普通公众的思考能力，提升他们参与公共事务的兴趣；同时亦可让媒体自身受到更多关注。

当然，开展“公共新闻”活动的运作成本不低。首先就需要大量的公共舆论研究；其次需要拓展报道的深度，对事件的报道不能只停留于其表象，而应深入分析其内在因素以及形成原因。如何降低所需的人力资源成本和社会调查成本呢？首先，新闻媒体应该整合力量，积极、充分地利用“外脑”及“外力”。如2004年6月1日，《中国青年报》改版后推出“舆情”版（现名“青年调查”），运用报道的形式来反映调查数据，同时辅之以对相关访谈，访谈中注意平衡专业判断和公众常情。该版运用的数据来源渠道非常广泛，除了中国青年报的社会调查中心进行的调查外，还有来自权威学术研究机构、大型门户网站、独立调查公司、国内各大高校、政府机关的职能部门、部分社会组织、专业期刊等进行的调查以及联合实施的调查。其次，鉴于“公共新闻”向“参与式新闻”发展的新动向[16]，传统媒体和网络论坛应该有效结合起来，因为传统媒体的“实”和网络论坛的“虚”决定了它们很难单独建立各自的公共领域模式，两者之间应该建立良性的互动、协商机制。

[注释]

[1]参见陈家刚：《协商民主：概念、要素与价值》，《中共天津市委党校学报》，2005年第3期，P54-P56页

[2]参见[澳]John.S.Dryzek：《不同领域的协商民主》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2005年第3期，P32页

[3]陈家刚选编：《协商民主》，上海：上海三联书店，2004年版，P299页

[4] 参见李君如：《中国能够实行什么样的民主？》，《北京日报》，2005-09-28

[5][美] 罗伯特·D·帕特南著；王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，南昌：江西人民出版社，2001年版，P203-P204页

[6]同[5]， P205-P206页

[7][英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，北京：中央编译出版社，1998年版，P339页

[8][美]彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年版，P80-P83页

[9]同[3]，P107-P117页

[10]陈卫星：《传播的观念》，北京：人民出版社，2005年版，P437页

[11] [美]阿列克斯.英克尔斯等著、顾昕译：《从传统人到现代人——六个发展中国家的个人变化》，北京：中国人民大学出版社，1992年版，p220页